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［關鍵詞］經濟發達鎮；行政管理體制；鄉鎮政府

［摘要］本文在總結經濟發達鎮的基本特征的基礎上，分析了經濟發達鎮的行政管理體制中目前存在的主要問題，并根據廣東、浙江、山東等地在推進經濟發達鎮行政管理體制改革中的實踐經驗，對我國經濟發達鎮的行政管理體制改革提出相關對策建議。

一、經濟發達鎮的基本特征和重要地位

經濟發達鎮通常是建制鎮政府所在地，具有一定的人口、工業和商業聚集規模，是當地的行政、經濟和文化中心，并引領區域主導產業和產業群的發展。有的地方也將其稱之為中心鎮。目前，盡管學術界關于經濟發達鎮還沒有形成統一概念和衡量標準，但是，經濟發達鎮一般具有這樣幾個基本特征：一是經濟實力強，居民收入較高。經濟發達鎮基本都是本地經濟發展的領頭羊，經濟總量規模較大，部分經濟發達鎮的GDP能夠達到幾十億元、甚至上百億元。由于這些鎮的產業發達，農村轉移就業人口多，因此，這些地區居民的工資收入和財產性收入增長很快，其生活水平相對于其他周邊地區要高出很多。二是聚集人口多，規模達到城市水平。經濟發達鎮因其自身的產業發展匯聚了大量的勞動人口，迅速形成了一個密集的人口區域。在這些數量巨大的人口中，外來人口占了很大一部分，而且流動人口的規模會隨著產業的興衰而不斷變化。

我國自1996年城市化率突破30%后，城市化水平開始出現快速發展的趨勢，這一趨勢一直延續到今天。據有關數據顯示，2000-2007年我國城市化率年均提高1.24個百分點。按照世界城市化進程規律來看，當一個國家的城市化水平超過30%，年均遞增超過0.4%，即可認為這個國家的城市化進入快速發展階段。［1］因此，我國已經進入了城市化快速發展階段，進入形成城鄉經濟社會一體化新格局的重要時期。在這一經濟社會發展的重要時期，地處城鄉之間的經濟發達鎮不但可以成為城鄉之間、工農之間聯系的紐帶，而且可以成為城鄉要素資源雙向流動的一個重要樞紐。因此，經濟發達鎮肩負著城鄉統籌發展和新農村建設的重大責任，是我國城市化過程中統籌城鄉經濟社會發展的戰略節點，是產業集聚集約發展的新的增長極，也是城鄉基本公共服務均等化的重要載體。

經濟發達鎮的出現，改變了我國傳統縣域經濟發展的單一格局，使縣域經濟的發展呈現出更加多元的態勢，對區域城市空間結構的形成和發展有非常重要的影響。有研究表明，隨著城市化的不斷推進，經濟發達鎮在區域城市發展中的輻射和帶動作用不斷增強，可以形成一個“點-軸-集聚區”的城市發展模式，使城市在空間布局上更集中于經濟發達鎮。［2］因此，經濟發達鎮未來的發展趨勢是與中心城市實現功能互補，成為中心城市的“衛星城”。這不僅有利于緩解中心城市壓力，而且可以吸引更多的轉移人口在小城市就業和落戶，形成合理的城市布局，實現城鄉統籌協調發展。因此，經濟發達鎮的興起是產業發展和要素聚集的自然過程，符合社會主義市場經濟發展的方向，也符合我國城鎮化“堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的總體戰略。

二、經濟發達鎮行政管理體制中存在的問題

我國現行的鄉鎮行政管理體制是改革開放初期建立的，然而，隨著農村經濟社會的發展，尤其是經濟發達鎮出現之后，傳統的鄉鎮行政管理體制在基礎設施建設、戶籍制度、土地審批權、財政稅收和資金等方面無法全面實現行政管理任務，使得部分經濟發達鎮長期處于責任大、權力小、功能弱、效率低的艱難境地，嚴重制約了經濟發達鎮自身的建設、發展和管理。究其原因，經濟發達鎮的行政管理體制存在著以下幾個方面的問題：

第一，經濟發達鎮政府缺乏與之匹配的經濟社會管理權與執行權。在現行行政管理體制中，鎮政府名義上是一級政府，但在實踐中卻在相應的管理職能設置上缺位，缺乏城市發展需要加強的城建、環保、治安、節能、消防、衛生防疫等職能，缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權。按照法律規定，我國行政執法權以縣一級政府為主體，當出現環保、村民違規建房、安全生產事故、食品衛生等問題時，鎮政府無權查處，只能上報上一級主管部門。據典型調查，經濟發達鎮有約90%以上的事項需要上級部門審批才能執行，并且程序繁瑣，工作效率低。隨著常住人口急劇增長，經濟發達鎮對鎮政府的公共衛生、基本醫療、義務教育、社會保障、公共安全、環境保護等方面提出了更高的要求。許多鎮的刑事發案破案數、查處治安行政案件數及處置群體性事件數都達到了一般地級市的水平。然而，目前鎮一級公安局僅是科級分局，遠遠不能滿足維持社會治安的基本需要。公共服務和社會管理能力與人口規模的不匹配，嚴重削弱了經濟發達鎮鎮政府的管理能力。

第二，管理對象不斷增長，機構編制卻嚴重缺乏。目前，經濟發達鎮的機構編制由縣里統一配備，主要干部由縣里組織配選，鄉鎮在人事調配上缺乏自主權。而且，經濟發達鎮核定的編制數是按照本地戶籍人口的基數來制定，并沒有考慮到實際管理人口的需求。［3］隨著經濟的發展，大量外來常住人口超過了本地戶籍人口的數倍，原有編制數量的行政管理人員難以完成當前的管理目標，一些地方只好采取聘用政府雇員來緩解人力不足，但這種做法只能作為現行體制機制下的權宜之舉，無法從根本上解決問題。在珠三角部分鄉鎮地區，相對固定的編制數額和急劇發展的經濟社會及管理任務之間的矛盾也一直很突出。由于行政編制的限制，近些年很多經濟發達鎮甚至無法招考新的公務員，原本在鎮政府機關工作的人員，也因為升職無望，另謀更大發展機會，紛紛開始跳槽辭職，鎮政府人才不斷流失，大大削弱了經濟發達鎮政府的機關人才競爭力。

第三，現行的財稅體制亟待理順。從1994年開始，我國建立了以分稅制為框架的財稅制度。但這一制度只實行到縣，縣級政府對鎮級政府實行的是統收統支的財政體制。由于鄉鎮沒有獨立財權，盡管部分經濟發達鎮的財政收入已經達到幾十億元甚至上百億元，但是其中的絕大部分要上交到縣級政府，而縣級政府則根據鎮級政府的人頭費下撥財政支出數額。這樣就造成了鄉鎮自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，紹興縣錢清鎮上交稅收近5個億，回到鎮里卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮上交稅收2個億，回到鎮里僅1000多萬元。［4］

三、經濟發達鎮行政管理體制改革的初步探索和實踐

近年來，圍繞著小城鎮行政管理體制改革問題，國家相關部門組織開展了一系列改革試點工作，進行了有益的嘗試和探索。例如，國家發改委自2004年起先后兩批共確定270多個小城鎮開展全國小城鎮發展改革試點工作，積極推進行政管理、規劃、土地管理等方面的改革。2010年6月，中央編辦會同中農辦、國家發改委、公安部、財政部等部門在13個省25個鎮開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作，進一步探索如何“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限”。與此同時，廣東、浙江、山東等部分地區也結合自身實際情況，在實踐中積極探索經濟發達鎮行政管理體制改革的不同做法，取得了一些寶貴經驗。

1．廣東：從鄉鎮機構改革到簡政強鎮。2006年，廣東省出臺了《廣東省鄉鎮機構改革實施意見》，以鄉鎮的常住人口、土地面積、鄉鎮財政一般預算收入作為分類指標，結合一定的指標權數，將鄉鎮劃分為不同類型，按照鄉鎮的類型對其設置綜合性辦事機構的數量作出規定，并重新核定鄉鎮機關行政編制。同時，在調整職能或整合資源的基礎上，劃轉事業站所歸縣（市）管理，按區域設置事業服務中心或工作站，作為縣（市）派出機構，其人員、業務、經費等由縣（市）有關主管部門統一管理，并對編制管理辦法進行改進。

2010年，廣東省出臺了《關于簡政強鎮事權改革的指導意見》，按照新設定的標準，對鎮重新進行分類，并對不同類型的鎮突出不同的職能重點。對于常住人口多、經濟規模大的發達鎮，注重突出市場監管、公共服務、市政管理、生態保護等職能，加強市政公共設施建設。

2．浙江：從中心鎮到小城市。2007年，浙江省出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，從全省1200多個鄉鎮中選出141個中心鎮，將財政、土地、投資項目核準等10項縣級經濟社會管理權限下放至中心鎮。同時，強化中心鎮政府農村科技、信息、就業和社會保障、義務教育、公共醫療衛生等公共服務職能，理順中心鎮條塊關系，允許垂直部門派駐中心鎮機構。比如，紹興縣的建設、發改、經貿、外經貿、建管、商貿等部門，與楊汛橋鎮、錢清鎮等簽訂委托協議書，將投資項目的核準和備案、建筑工程許可證核發等職權下放到鎮政府。

對于我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、東中西情況各異的大國來講，經濟發達鎮的發展不可能只有一種模式，必須在國家的統一指導下，因地制宜地在實踐的基礎上不斷探索創新。

四、推進經濟發達鎮行政管理體制改革的對策建議

傳統的鄉鎮行政管理體制使得經濟發達鎮形成了“小政府，大社會”的行政模式，出現了公共服務、公共產品嚴重短缺的現象，因此，經濟發達鎮的行動管理體制改革的基本方向和目標應當是：給予經濟發達鎮政府更多的權力，增強鎮政府的社會管理和公共服務的能力，激發鎮域更大的活力，促使經濟發達鎮更快地向現代化的小城市邁進。