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法律空缺使得對(duì)行政違法的檢察監(jiān)督缺位

1.監(jiān)督方式的單一，導(dǎo)致監(jiān)督對(duì)象的單一。目前，對(duì)于行政執(zhí)法的監(jiān)督方式只有一種，就是根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定對(duì)行政判決、裁定的抗訴權(quán)。監(jiān)督方式的單一，使得檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多的行政執(zhí)法行為不相匹配，使得檢察監(jiān)督在很多情況下力不能及。

2.由于缺乏具體的法律依據(jù)，使得檢察監(jiān)督的權(quán)威性受到?jīng)_擊。監(jiān)督方式的單一與行政機(jī)關(guān)違法行為的存在，與人民法院執(zhí)行過(guò)程中違法行為的普遍存在不相適應(yīng)，使得檢察監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法無(wú)法起到應(yīng)有的制約作用，不利于維護(hù)法律的統(tǒng)一。為了解決這一矛盾，強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)送檢察建議等方式，對(duì)行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出具體整改意見(jiàn)。檢察建議形式靈活，不局限于某個(gè)階段，提出建議的方式也容易為監(jiān)督對(duì)象所接受，是一種非常好的檢察監(jiān)督方式，但由于缺乏法律的明確規(guī)定，對(duì)方是否接受監(jiān)督，是否接受提出的建議，完全取決于行政機(jī)關(guān)的態(tài)度。這一方面使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督，不愿監(jiān)督，另一方面也使得對(duì)行政機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督處于一種十分尷尬的地位。

3.缺乏具體程序的規(guī)定，使得檢察監(jiān)督可操作性較差。雖然法律在訴訟監(jiān)督方面出臺(tái)了一些法律，但對(duì)具體的程序沒(méi)有規(guī)定。

從歷史角度和比較法角度進(jìn)行借鑒

（一）我國(guó)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)

我國(guó)對(duì)行政的監(jiān)督權(quán)古已有之，并隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，行政權(quán)能的不斷擴(kuò)展，逐漸發(fā)展為兩個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督制度：監(jiān)察御史制度及言諫制度。通過(guò)梳理這兩種監(jiān)督制度的發(fā)展脈絡(luò)可以看出：1.自古以來(lái)，我國(guó)的監(jiān)督權(quán)都是獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)之外的，與后者權(quán)力地位平等的權(quán)力；2.對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的目的就是防止行政權(quán)的濫用。

（二）英美法系國(guó)家對(duì)行政權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)定

英國(guó)對(duì)行政權(quán)的檢察監(jiān)督歷史非常久遠(yuǎn)，是從國(guó)王的法律顧問(wèn)制度演變而來(lái)。歷史上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍非常廣泛，不僅監(jiān)督行政執(zhí)法，甚至對(duì)于行政違法行為給行政相對(duì)人造成的損失，檢察機(jī)關(guān)都可以依法予以救濟(jì)。對(duì)于涉及公共利益的行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)必須派員參加，檢察官甚至可以允許公民或相關(guān)權(quán)利主體以檢察官的名義提起行政訴訟。如今，英國(guó)的檢察機(jī)關(guān)依然享有廣泛的監(jiān)督權(quán)，如對(duì)違法行政行為及侵權(quán)行政行為的監(jiān)督與糾正，再如對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和貫徹法律的敦促與監(jiān)督等等。

（三）大陸法系國(guó)家對(duì)行政權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)定

“對(duì)國(guó)家整體執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”是法國(guó)最高檢察長(zhǎng)的重要職責(zé)，法國(guó)的檢察機(jī)關(guān)擁有非常廣泛的對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)力，甚至包括對(duì)公立精神病醫(yī)院的監(jiān)督等。葡萄牙的檢察機(jī)關(guān)不僅可以對(duì)具體的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于抽象行政行為的違憲、違法都可以進(jìn)行審查。德國(guó)則賦予檢察機(jī)關(guān)充分的行政訴訟參與權(quán)。總之，大陸法系國(guó)家都充分的給予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的廣泛的監(jiān)督權(quán)力，從而有效地制約行政權(quán)的不斷膨脹及濫用。

樹(shù)立全面監(jiān)督的檢察監(jiān)督理念

（一）不應(yīng)局限于事后監(jiān)督

對(duì)于審判的檢察監(jiān)督，雖然有三大訴訟法進(jìn)行了具體程序的規(guī)定，但也僅僅規(guī)定了對(duì)于人民法院確有錯(cuò)誤的生效判決或裁定進(jìn)行的抗訴，由于只專(zhuān)注于司法裁判結(jié)果的是否合法，而忽略對(duì)訴訟過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)體監(jiān)督理念的影響，檢察監(jiān)督實(shí)質(zhì)上成為事后監(jiān)督，對(duì)一些訴訟過(guò)程中存在的問(wèn)題不能及時(shí)解決，只能等到最終判決生效才能啟動(dòng)檢察監(jiān)督程序，致使行政訴訟行為在審前、審中階段失去制約；致使一些本身違法，但情節(jié)輕微，不影響判決的行為不能受到應(yīng)有的懲罰，如違法調(diào)解、違法扣押等，雖然最后的判決不存在法律問(wèn)題，但程序中的瑕疵，也可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際影響。即使是在這種非常有限的檢察監(jiān)督下，還是存在著諸多問(wèn)題，如與發(fā)生錯(cuò)誤判決、裁定的人民法院同級(jí)的基層檢察院沒(méi)有抗訴權(quán)；抗訴周期長(zhǎng)，監(jiān)督效率低等等。此外，由于立法的不周延，使得檢察監(jiān)督的范圍僅僅被局限在訴訟領(lǐng)域，而對(duì)人民法院的非訴訟活動(dòng)不能依法行使監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者稱(chēng)：“法律監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種訴訟監(jiān)督，即人民檢察院通過(guò)參與刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)，依法對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的違法行為實(shí)施監(jiān)督，并予以糾正。”[4]“檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督內(nèi)容上的局限性，是現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)具體職權(quán)的狹隘性和法律實(shí)施的廣泛性之間矛盾的必然反映。這使作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院本身也無(wú)力制止一般違法行為向犯罪行為的轉(zhuǎn)化。”[5]

（二）不應(yīng)局限于有限監(jiān)督

從應(yīng)然角度來(lái)看，根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，我國(guó)的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是包括對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督和對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督在內(nèi)的全面監(jiān)督，不僅包括訴訟監(jiān)督還要包括非訴監(jiān)督，這是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義。按照目前法律規(guī)定，檢察監(jiān)督涉及的范圍僅限于行政訴訟，而實(shí)際情況是越來(lái)越多的非訴案件成為行政案件的主流，非訴案件的數(shù)量十倍、二十倍高于同期行政訴訟案件的數(shù)量，如果實(shí)行有限監(jiān)督的原則，那么勢(shì)必使得如此大量的案件面臨著檢察監(jiān)督的空白。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法的監(jiān)督，僅限于對(duì)違法犯罪的國(guó)家工作人員涉嫌犯罪的行為進(jìn)行偵查并提起公訴，而對(duì)于未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的一般輕微違法行為，被排斥在檢察監(jiān)督范圍之外。檢察監(jiān)督在行政執(zhí)法方面的缺位，與行政執(zhí)法日益暴露出的問(wèn)題形成鮮明對(duì)比，如果不從全面監(jiān)督的角度理解檢察監(jiān)督的內(nèi)涵，將行政執(zhí)法納入檢察監(jiān)督的范疇，重構(gòu)行政違法檢察監(jiān)督模式，必將使檢察監(jiān)督處于虛化狀態(tài)，從而違背了檢察監(jiān)督設(shè)立的初衷。“而改革的思路，就是在《憲法》確定的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的框架下，恢復(fù)其應(yīng)然層面的法律監(jiān)督權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能擴(kuò)展到行政領(lǐng)域和地方立法領(lǐng)域，將法律監(jiān)督從側(cè)重監(jiān)督司法權(quán)，轉(zhuǎn)向監(jiān)督司法權(quán)、行政權(quán)和地方立法權(quán)并立。”[6]

（三）將行政執(zhí)法納入檢察監(jiān)督范疇

目前我國(guó)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀迫切要求我國(guó)對(duì)現(xiàn)有檢察監(jiān)督范圍予以明確。法律的空缺及長(zhǎng)期的司法實(shí)踐，形成了我國(guó)的檢察監(jiān)督范圍過(guò)于狹小，僅限于有限的審判監(jiān)督及職務(wù)犯罪的監(jiān)督，這是與我國(guó)的法治進(jìn)程不相適應(yīng)的。在建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的前提下，我國(guó)的政體決定了審判權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)應(yīng)當(dāng)平等的至于法律監(jiān)督之下。檢察監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的權(quán)力，其設(shè)置的目的就在于維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施，所以一切立法、司法、執(zhí)法、守法等與法律統(tǒng)一有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)納入檢察監(jiān)督的范疇。黨的十八大報(bào)告中明確指出：要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。因此對(duì)于與老百姓利益息息相關(guān)的行政違法行為，必須至于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，從而保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，妥善化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，讓行政權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。（本文作者：菅森單位：北京市豐臺(tái)區(qū)人民檢察院）