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(一)

當前，中國正處于社會大變革時期。這種變革在城市社區治理方面主要表現為從計劃經濟體制條件下的行政性社區管理模式向市場經濟條件下的公民自治性社區治理模式的轉變。

在計劃經濟體制下，中國實行的是高度集權的政治經濟體制和社會管理體制。在這種體制下，國家對基層社會進行管理的基本模式，是以“單位管理”為主，并輔之以“街居管理”。所謂“單位管理”，是依托“單位”，憑借“單位”的行政權力體系，對隸屬于“單位”的基層社會成員實行的全方位管理。“單位”是中國城鎮居民對自己隸屬于其中的國營、集體性質的社會組織——工廠、商店、學校、醫院、黨政機關等的統稱。在計劃經濟時期，“單位”不僅是社會生產組織，也是社會生活和進行社會分配及管理的組織單元。任何一個單位，都被賦予了不同的行政級別，歸屬于某個特定的“條”(中央政府主管部門)、“塊”(地方政府主管部門)行政組織，成為社會行政管理組織的延伸和載體。按照“條”、“塊”行政組織進行的國家權力和社會資源的分配被最終落實到各個企事業單位，企事業單位的級別越高，權力就越大，擁有的資源、利益和機會也就越多。單位對其內部職工個人及家屬發揮著保障就業、勞保福利、分配住房、解決子女入托入學，甚至出具結婚登記證明等多方面功能；而且單位職工通過接受福利分房的方式居住在一起，家庭鄰里矛盾通常通過工作單位來解決。由于單位壟斷了社區的政治、經濟、文化、社會等資源，從而導致了單位成員對單位的全面依賴關系和單位對單位成員的全面支配關系，因此，“單位管理”在計劃經濟時期就成為實現城市社會基層管理的主要途徑。所謂“單位管理”，實質上就是國家行政權力以“單位”為中介而實行的城市社區行政性管理。

“單位管理”的對象，是所有隸屬于特定單位的城市市民。而對于那些不隸屬于單位的城市市民，則難以依托單位進行管理。為了解決這一問題，就產生了“街居管理”的方式。所謂“街居管理”，是指通過街道辦事處及其所指導的居民委員會組織，對特定區域內的基層社會成員實施的管理。根據1954年第一屆全國人大第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會條例》，街道辦事處的任務是：辦理市、市轄區人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務是：辦理有關居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應政府號召并遵守法律，領導群眾性的治安保衛工作，調節居民間的糾紛等。因此，所謂“街居管理”實際上就是政府通過街道辦事處和居委會對基層社區行使行政權力的管理體制。

無論是“單位管理”還是“街居管理”，都表現出“行政全能主義”的特征。所謂“行政全能主義”，實際上是一種以行政權力為唯一主體的社會管理模式。這種管理模式，信奉行政權力的至高無上性和絕對支配性，以行政權力為組織與管理經濟生活、政治生活和社會生活等的唯一主體，強調行政權力體系在經濟與社會發展中資源配置的絕對支配地位，并且排斥非政府組織或民間組織在經濟、政治、文化與社會發展等各方面的應有地位和作用。通過“單位管理”和“街居管理”，政府在社會基層管理中實際上扮演了無所不在、無所不能的角色，是計劃經濟時期城市社區管理的唯一主體。

計劃經濟時期以“單位管理”為主并輔之以“街居管理”的城市社區管理模式，是當時歷史條件的必然產物。通過這樣的管理模式，政府實現了對城市基層社會的控制和整合，從而達到了社會穩定和鞏固政權的目的。然而，這樣的模式在發揮歷史作用的同時，也不可避免地造成了一些負面影響。這種影響主要是：政府行政權力與職能的急劇膨脹；公民社會難以生成和發育；自治性民間組織極為匱乏；城市居民形成強烈的依賴性人格。由于政府統攬所有社會資源的配置，置身于龐大的行政網絡中的居民只能把政府視為唯一可求助的對象，從而在客觀上形成對政府的強烈依附關系，在主觀上造就強烈的依賴性人格。而居民的依賴性人格，又使得居民缺乏社會參與的積極性和主動性，社區民主自治也因此失去了前提和基礎。

(二)

20世紀70年代末至今，改革開放使整個社會發生了深刻的變化，學術界通常把這種變化稱作社會轉型。一般而言，社會轉型是指社會的動力機制、結構形態、發展模式與體制由傳統向現代的轉變。中國社會轉型的基本內容是實現計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，傳統農業社會向現代工業社會和信息社會的轉型，傳統封閉的單一行政化社會向現代開放的公民社會的轉型。

在這樣的轉型過程中，毫無疑問，計劃經濟時期形成的城市社區行政性管理模式必然受到強烈的沖擊。隨著市場經濟體制的日臻完善，現代企業制度的建立，計劃經濟時期政府通過國有企事業“單位”這一中介實現對城市社區的全面管理的體制正在逐漸消失。這主要是因為：企事業“單位”不再是政府的工具和附庸；“單位”過去所承載的生產職能與社會福利職能實現了分離；以私人住宅為基礎的商品房小區取代了以公有住房為基礎的單位職工生活區。社會轉型期“單位管理”所遭遇的上述變故，使得計劃經濟時期曾經行之有效的“單位管理”不可避免地走向了終結。

社會轉型期發生的社會結構與社會管理體制的變化也使得計劃經濟時期作為“單位管理”體制補充的“街居管理”體制遇到嚴峻的挑戰。“街居管理”體制的困境主要表現在以下幾個方面：一是在社會轉型過程中，大量新型生活小區在短期內大量涌現，社區公共事務急劇增加，而且公共配套設施尚不健全，使得街道辦事處和居民委員會的管理領域急劇擴展，造成其不堪重負的狀態；二是在改革過程中出現的下崗失業人員、個體戶和私營企業主，以及其他無單位歸屬的人員同處一個生活小區，形成復雜的“陌生人”社會，加重了街道辦事處和居民委員會的工作難度；三是隨著農村勞動力人口向非農產業的轉移，城鄉人員社會流動愈益頻繁，城市街區涌入不少沒有當地戶口的外來人口，這使得街道辦事處和居民委員會不僅要管理本社區的“正式”居民，還要管理居住在本社區的許多“非正式”居民，而這些“非正式居民”的流動性又很大，難以納入制度化管理；四是社區的居民委員會不僅承襲計劃經濟時期已有的工作，還要接受街道辦事處以及其他上級政府機構交辦的各種市場經濟條件下出現的大量新任務，幾乎沒有精力顧及居民自治事務；五是新型的商品房物業小區的大量出現，改變了房產的所有權關系，出現了傳統街居管理主體在社區治理中的邊界限制，許多街道辦事處和居民委員會難以適應新社區的財產所有權環境。

面對轉型期城市社區發生的重大變化，原有的街道辦事處和居民委員會在性質和功能上都表現出一定程度的不適應。從性質上看，居民委員會雖然在《城市居民委員會組織法》中被規定為“群眾自治性的居民組織”，但實際上成了行政化、官方化的社會基層動員性的組織。而原有的街道辦事處作為市或市屬區政府的派出機構，其單一的行政特性，則使得其只能依政府的指令對社區實施管理，難以貼近基層、充分滿足居民自主管理社區的意愿。從功能上看，無論是街道辦事處還是居民委員會，作為實現行政目標的工具，更難以與住房私有化商品化的新型商品房物業管理相銜接。特別是《物權法》頒布以后，商品房小區業主共同所有的建筑物區分所有權的保護問題提上了社區治理的議事日程，業主所擁有的物權具有“對世性”的特征。這一特征決定了任何行政組織或者非業主自治組織都不具有對該物權的干預權。這就更使原有的街道辦事處和居民委員會難以適應當前中國城市社區發展的新情況和新要求。

隨著中國社會主義市場經濟的不斷完善，嶄新的公民自治性社區取代傳統的行政管理性社區已經成為歷史的必然。社區行政性功能的逐漸弱化，業主和居民對社區的自主管理性功能不斷增強，已經成為當前中國社區發展的大勢所趨。為了適應城市社區變革的需要，1986年，民政部在推進城市社會福利工作改革會議上，提出了“爭取社會力量參與興辦社會福利事業”，由此產生了社會力量參與社區建設的觀念。以2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》為標志，在中國出現了大規模推進社區建設的熱潮。2003年6月，國務院頒發了《物業管理條例》，2007年3月，全國人民代表大會通過了《物權法》，規定由公民購買的私人住房組成的商品房小區可以依法組織業主大會和業主委員會對業主的公共財產進行自主管理，為中國城市社區公民自治的發展提供了法律依據，奠定了政治基礎。中國政府開展社區民主自治建設，一方面希望通過實現社區自治達到社會穩定和社區發展的目的；另一方面希望通過居委會和業主大會等基層社會自治組織來實現對城市社區的有效治理。而隨著城市社區公民自治模式的日益成熟，必然改變政府主導的社區管理模式，使政府直接控制社區組織的行政性管理模式逐漸淡出社區治理領域，城市社區公民自治的空間將會越來越廣泛，從而形成新型的“居委會+業主大會(業主委員會)”的社區民主自治體系。

當前中國城市社區類型呈現出多樣性，除了殘留的少數單位社區和傳統的街坊社區以外，中國還出現了城鄉演進式社區、公有住房和私有住房混合社區、廉租公房社區、經濟適用房社區、新興商品房住宅小區等類型。而且隨著單位制的解體，住房制度改革的深入，單位福利分房已不復存在，個人購房日益增多，單位社區已不再占據社區治理的主導地位，另外傳統的街坊社區隨著城市的更新改造也正在逐步消失，過去政府主導的所謂“社區自治”已經喪失了存在的物質基礎。私人住房的增多必然使新興商品房住宅小區成為當前中國城市社區的主導類型。當前，新興商品房住宅小區的業主和居民對社區的環境安全以及公共財產維護等公共事務的關注十分重視，在對社區公共事務的處理上，越來越多地通過召開業主大會和組織業主委員會來進行集體行動。新型的以業主為主體的城市公民自治性社區的興起，標志政府與社會及公民個人之間的關系發生了根本性的深刻變化，社區公民不再是被動的依附民，而是自主意識空前提高，參與意識明顯增強，在社區維權實踐中發揮極大積極性和創造性的新公民。

公民自治性社區治理模式實現的是一種自下而上的民主，為民眾提供了參與社區事務的多種途徑。但是民主不是“單行道”，而是雙向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主沒有達成合作，則可能消解民主自治的力量。因此，除了發展社區公民自治性民主之外，還必須構建政府和公民協商合作的民主機制，使二者聯合起來共同治理社區，形成社區的善治模式，突破行政管理性社區和公民自治性社區單一發展的困境。這是社區公民自治發展的必然趨勢，也是達到“小政府大社會”的城市社區民主治理體系的必由之路。

(三)

中國城市社區由行政管理性社區向公民自治性社區轉化是必然的。但當前新型社區公民自治性治理模式剛剛起步，正處于新舊體制轉換的過渡階段，社區自治組織和制度發育尚不健全。要建構公民自治性社區主要應當從以下方面入手：

首先，要轉變社區治理觀念，提倡社區治理的善治模式，即把政府推動和社區公民自治結合起來，建立雙方的密切合作關系。建立這種合作關系，第一是重新規劃社區治理體系，把社區作為一個具有合法法律地位的私權利的利益共同體，確定公權力和私權利的合理邊界；第二是大力發展社區自治組織，社區自治組織的構建應該按照非政府組織的模式進行，強調它的民間性；第三，加快建立官民協商合作機制，改變過去那種命令與服從的關系，使社區公民自治組織在社區治理中發揮主體作用；第四，發揮社區公民所擁有的社會資本的存量優勢，建立社區公民參與的動力機制。

其次，為社區公民制度創新活動提供良好的環境和條件，促進社區公民社團組織活動的蓬勃開展，保護公民自我管理自我約束的積極性。公民自治性社區自下而上的民主的成熟是一種漸進的曲折的過程，在一個缺乏民主傳統的國度發展公民自治不能操之過急，需要政府有關部門和社區工作者具有足夠的耐心和熱心，開展包括骨干培訓、典型引導、專題研討、專家咨詢、媒體宣傳等大量艱苦細致的工作。政府應當積極支持社區公民自治組織的活動，為其健康成長提供必要的公共制度供給，改變政府在社區工作中錯位、越位和缺位等現象。

再次，著力培育和諧的社區公民文化。社區作為社區居民的共同生活場所，要通過各種社區居民自治活動促使他們盡快相互熟識、相互了解、增加信任，由陌生人社會向熟人社會轉化。目前在新型的城市社區中，人們往往只是把住宅小區看作是私人空間所在地，更多地是關注個人和家庭的私密性，對鄰居常常還有戒備心理，更不了解業主們在“建筑物區分所有權”方面所具有的公共財產和共同利益，不僅人們之間互不來往，而且對社區自治組織的認知度也不高，一些社區成員對社區公共事務不關心，對社區組織的各種活動不積極參與，形成一種“陌生人”困境。這說明社區文化發育尚不健全不成熟。作為一個成熟的城市社區，不僅需要硬件設施的配套，而且更需要軟件條件的支持。因此培育社區居民對社區的歸屬感和認同感是培育社區文化的關鍵。

最后，要重構社區自治組織，按照物權原則實現社區公民對公共財產的自主管理。社區的業主自治組織具有其他社區自治組織不可替代的依法管理業主所擁有的社區公共財產的功能，所以業主自治組織成為參與社區建設的重要組織載體，也是在社區維護各項公共財產權利的唯一組織形式。現階段城市社區自治組織有居民委員會、業主委員會、志愿者團體和文化體育類團體等多種形式。業主大會和業主委員會以及居委會在本質上都屬于非政府組織，作為非政府組織它們都應該具備的基本特征是：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性。但居民自治組織和業主自治二者具有功能上的區別，居民委員會側重于維護居民的居住權，業主大會和業主委員會側重于維護業主的共同財產權。居民的居住權和業主的財產權在物業小區中相互重合，是緊密聯系不可分割的。所以，應當按照非政府組織的原則建立業主大會制度，重塑居委會制度，淡化社區管理的行政性，增強社區公民的自治性，保持城市社區私人領域的相對獨立性和自主性，在城市社區造成一個各種公民自治組織既分工又合作的治理機制，創造條件提高社區公民對社區事務的參與率，建立和完善社區的民意表達與整合機制，提升社區公民的自治能力，為實現社區公民的自主管理，建立新型的城市社區民主治理體系提供良好的開端。

我們欣喜地看到，中國正在蓬勃興起的社區公民自治制度從改革中獲得了巨大的動力，并日益走向成熟，對促進中國城市社區和諧發展發揮著越來越重要的積極作用。