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一、意識(shí)形態(tài)理論

有關(guān)政府的角色的爭論，是古老的話題。但勿庸置疑的是，政府應(yīng)該做什么，深受意識(shí)形態(tài)的影響。意識(shí)形態(tài)源自這樣一種信念，即事物能夠比現(xiàn)在的狀態(tài)要好；它實(shí)質(zhì)上是一個(gè)改造社會(huì)的計(jì)劃。[1]

政府在許多方面的介入程度從根本上說是意識(shí)形態(tài)的差異。極右派贊成政府極少進(jìn)行干預(yù)，而極左派則支持政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)。政治上的爭論常發(fā)生在極左與極右這個(gè)統(tǒng)一體的某個(gè)位置。而近幾個(gè)世紀(jì)的政府介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)震蕩。[2]總的來說，有以下幾種形態(tài)：

第一，古典自由主義。古典自由主義是較早的意識(shí)形態(tài)，它的提出者是英國哲學(xué)家洛克，他強(qiáng)調(diào)自由、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)私有，反對政府的極權(quán)統(tǒng)治。后來，亞當(dāng)·斯密奠定了該領(lǐng)域的基礎(chǔ)。亞當(dāng)·斯密駁斥了重商主義的觀點(diǎn)，反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為市場自由必然會(huì)導(dǎo)致效率出現(xiàn)，放任主義是政府經(jīng)濟(jì)政策的最佳選擇，人的利己心理會(huì)達(dá)到一個(gè)并非出自本意的社會(huì)公共利益。亞翁主張最小意義的政府，社會(huì)應(yīng)該從政府干預(yù)中擺脫出來，盡量的自由。這正如托馬斯·杰斐遜所說：“管的最少的政府是最好的政府”。

第二，現(xiàn)代自由主義。自由放任的社會(huì)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了生機(jī)，但也不可避免的存在著消極的影響。市場并非盡善盡美，單靠市場配置、調(diào)節(jié)及自我約束并不能達(dá)到期望的結(jié)果。貧窮、壟斷、壓迫等不良現(xiàn)象愈演愈烈。英國自由主義者格林以道德理論為基礎(chǔ)，主張個(gè)人自由與公共利益、社會(huì)發(fā)展相一致，強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)為個(gè)人自由創(chuàng)造條件，掃除障礙，提供保證。國家要救濟(jì)貧者，扶助弱者，規(guī)定最低收入標(biāo)準(zhǔn)和生活標(biāo)準(zhǔn)，推行各類社會(huì)保險(xiǎn)，擴(kuò)大公共教育。他們主張實(shí)行更多的社會(huì)合作，提倡改良主義。格林的現(xiàn)代自由主義觀擴(kuò)大了政府的職責(zé)。

第三，共產(chǎn)主義。馬克思及其他一些人則更深刻抨擊了自由資本主義所帶來的危機(jī)，并指出社會(huì)不平等的根源。他們主張應(yīng)該由政府來控制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。馬克思的共產(chǎn)主義思想在全世界引起了廣泛的影響，并直接促使了社會(huì)主義國家的建立。馬克思主義當(dāng)然的成為社會(huì)主義國家政府管理的指導(dǎo)思想。

第四，福利社會(huì)主義。自由市場理論在20世紀(jì)20年代受到了前所未有的沖擊，這時(shí)，凱恩斯主義上臺(tái)，主張政府應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而政府管制也就越來越成為政府得心應(yīng)手的工具。

第五，新古典自由主義。20世紀(jì)70年代，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹，以哈耶克為代表的新古典主義重新取得了地位。借鑒新古典自由主義的思想，許多國家掀起了政府改革的浪潮，尤其是放松政府對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管制。

政府的角色在歷史的長河里不斷變化，時(shí)強(qiáng)時(shí)弱。政府角色的變遷，其實(shí)質(zhì)上受到有關(guān)政府理論的影響，而意識(shí)形態(tài)則是政府理論的基礎(chǔ)。目前，關(guān)于政府角色的爭議仍然在持續(xù)。

二、公共利益理論

早在古希臘時(shí)代，學(xué)者亞里士多德就開始談?wù)摴怖鎲栴}。他認(rèn)為，“正宗的政體行為取向自然是公共利益，只有變態(tài)政體的行為取向才是統(tǒng)治者個(gè)人利益和部分人的利益”。[3]

亞氏的這一思想對后世的政治學(xué)家產(chǎn)生了很大影響，后來的思想家如休謨、盧梭等都從不同的角度來論證政府的行為取向的正當(dāng)性基礎(chǔ)為——公共利益。

盡管對于公共利益的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界并沒有一致的認(rèn)識(shí)，但這并不妨礙學(xué)者將政府的行為取向歸結(jié)為公共利益，而公共利益也就是政府存在以及施政的依據(jù)。

現(xiàn)代政府管制的公共利益理論以市場失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，認(rèn)為管制是政府對公共需要的反應(yīng)，其目的是彌補(bǔ)市場失靈，提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。波斯納指出，公共利益理論或明或暗地包含著這樣一個(gè)假設(shè)，即市場是脆弱的，如果放任自流就會(huì)趨向不公平和低效率，而政府管制是對社會(huì)的公正和效率需求所做出的無代價(jià)、有效和仁慈的反應(yīng)。米尼克認(rèn)為，政府規(guī)制是針對私人行為的公共行政政策，是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則。歐文和布勞第根將規(guī)制看作是服從公共需要而提供的一種減弱市場運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的方式。

政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域采取的一切管制措施，都基于維護(hù)公共利益的需要。那么，如何更清晰的判定政府的選擇呢？意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托提出的“帕累托最優(yōu)”解釋了政府的選擇行為，他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用(社會(huì)福利)最大(帕累托最適度)問題，并提出了資源分配的效率問題，即經(jīng)濟(jì)資源的有效使用問題。如果我們用帕累托原則來解釋政府的管制問題，即政府在是否提供管制以及管制的程度時(shí)，那么，結(jié)果是政府的這種制度安排至少?zèng)]有使任何人的利益受損，而同時(shí)有一些人在這種制度安排下獲益。

公共利益理論的觀點(diǎn)意味著，政府在做出任何一種選擇，都要進(jìn)行理性的計(jì)算，以達(dá)到公共福利最大化。政府針對私人、企業(yè)、社會(huì)的行為管制，目的就是彌補(bǔ)市場失靈、社會(huì)自主治理不成熟以及個(gè)體的有限理性。因此，對于政府來講，公共利益的“旗號(hào)”如何搖擺就決定了是否對某一領(lǐng)域進(jìn)行管制。

三、公共選擇理論

公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具和分析方法提出了人類在政治市場和經(jīng)濟(jì)市場中活動(dòng)的是同一個(gè)人——“經(jīng)濟(jì)人”。政治家和官僚……的行為同經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的其他人的行為沒有任何不同[4]。政治領(lǐng)域中個(gè)人行為也是以追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿足程度極大化為最基本的動(dòng)機(jī)。

公共選擇理論對西方所謂民主社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行了全面的分析，它的中心命題和全部的理論意義可以歸結(jié)為一點(diǎn)，即政府的失敗。政府的失敗原因是多方面的，而政府尋租行為無疑是其中關(guān)鍵的要素。所謂尋租是指在政府干預(yù)下，由于行政管制市場競爭而形成的級(jí)差收入。

管制部門受公眾委托行使權(quán)力，但它并不是一個(gè)毫無自我利益的組織，它也可被稱之為是一個(gè)理性的個(gè)體，因?yàn)橛扇私M成的部門的自利行為不可能消除掉。如果不均衡的制度沒有給管制部門的利益帶來威脅，或者外界對管制部門缺乏影響力的情況下，政府管制部門不會(huì)有積極性去進(jìn)行制度的重新安排。新制度安排的不可預(yù)期性會(huì)打消管制部門的念頭，尤其是新的制度安排可能對管制部門的現(xiàn)狀、利益等因素構(gòu)成影響時(shí)。另外，公共利益界定與識(shí)別尤為困難，這實(shí)際上就給管制部門相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。所以，政府管制的管制行為具有明顯的利益動(dòng)機(jī)。

美國憲政學(xué)家詹姆斯·麥迪遜也曾經(jīng)這樣表達(dá)了對政府的看法，“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施”[5]。由此看來，“國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險(xiǎn)或者一種罪惡。因?yàn)椋绻麌乙男兴穆毮埽撬还茉鯓颖囟〒碛斜热魏蝹€(gè)別國民或公眾團(tuán)體更大的力量；雖然我們可以設(shè)計(jì)各種制度，以使這些權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)減少到最低限度，但我們決不可能根絕這種危險(xiǎn)”[6]。這意味著，不能忽視政府管制部門的逐利取向。

四、管制俘虜理論

管制俘虜理論的代表人物是施蒂格勒和佩爾茲曼。施蒂格勒在20世紀(jì)40年代就對政府管制的效果提出質(zhì)疑。他通過對受管制和不受管制的供電企業(yè)的比較，指出管制可能無法達(dá)到管制者的預(yù)期效果。他在《經(jīng)濟(jì)管制理論》一文中首次使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和方法分析管制的產(chǎn)生認(rèn)為，管制通常是產(chǎn)業(yè)爭取來的，而且其設(shè)計(jì)和實(shí)施都主要是為了使該產(chǎn)業(yè)獲得更大利益。他的觀點(diǎn)使管制理論有了重大突破，并對美國后來放松管制的政策產(chǎn)生了直接影響。佩爾茲曼在公共選擇理論的基礎(chǔ)上，建立了一個(gè)管制的政治均衡模型，將施蒂格勒的理論模型化并進(jìn)一步完善。其意義在于把經(jīng)濟(jì)管制的過程看作是市場調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系的過程，看作是管制者追求自身政治支持最大化的過程。

管制俘虜理論認(rèn)為，管制的存在提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會(huì)福利，政府管制往往意味著財(cái)富、權(quán)力的分配，因此，相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)會(huì)拼命爭取利用管制來獲取更高收益或管制下的高利潤。因此，無論如何設(shè)計(jì)管制方案，管制機(jī)構(gòu)對某一產(chǎn)業(yè)的管制實(shí)際是被這個(gè)產(chǎn)業(yè)所俘虜。盡管管制可能會(huì)引起非議，但由于處于統(tǒng)治地位的個(gè)人在政治上依賴于特定群體集團(tuán)的支持，這些集團(tuán)使政體存在下去，它們會(huì)通過各種手段和途徑維護(hù)管制。

任何一個(gè)被管制的行業(yè)都可以被看作是由三個(gè)相關(guān)利益集團(tuán)組成：管制者、被管制者（或被管制企業(yè)）、消費(fèi)者。這三者共同構(gòu)成了一個(gè)管制行業(yè)內(nèi)部的博弈。博弈的實(shí)質(zhì)就是利益的再分配，善于博弈的一方，那么就會(huì)在這次博弈中受益較大。通常，哪一個(gè)利益集團(tuán)與管制機(jī)構(gòu)接觸越多，關(guān)系越密切，那么管制機(jī)構(gòu)就越容易接受其意見，也就會(huì)在博弈結(jié)果中獲取較大利益。美國一位司法部高級(jí)官員說過，“管制者與被管制者之間有著令人無法相信的曖昧關(guān)系”。利益集團(tuán)的力量制約了政府管制的范圍。

五、有限理性理論

傳統(tǒng)的行政模式將政府行為理解為完全理性。政府的進(jìn)退選擇在完全理性的指導(dǎo)下游刃有余，但“有限理性”理論的提出擊潰了這一幻想。

“有限理性”的概念是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主赫伯特·西蒙教授提出來的。他在《管理決策新科學(xué)》一書中認(rèn)為，傳統(tǒng)的“完全理性”的假設(shè)不符合人類行為的現(xiàn)實(shí)。他從人的意識(shí)、決策環(huán)境與人的能力等方面否定了“完全理性”的假設(shè)，提出了“有限理性”假設(shè)。這一概念強(qiáng)調(diào)，人的理性是有限的，而人們往往認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)。

傳統(tǒng)的組織理論認(rèn)為官僚制組織是理性組織，它有價(jià)值中立的特點(diǎn)，對政治、利益和信息都保持中立，是效率工具，能夠有效地對環(huán)境做出反應(yīng)，有足夠的理性和完全有能力處理和應(yīng)對各種各樣的公共事務(wù)，能夠處理各種不確定條件下所發(fā)生的一切事件，確保政府具有處理和應(yīng)對各種公共事務(wù)的確定性和可靠性。

事實(shí)證明，官僚制組織不僅不是理性的，也不是全知全能的。雖然官僚制組織的建立是為了擴(kuò)展組織的理性，但是它反而加深了組織認(rèn)識(shí)的有限理性，擴(kuò)大了組織的局限性。因?yàn)楣步M織的決策過程不是理性選擇過程，同時(shí)官僚組織加深了這種非理性選擇。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，組織決策需要大量的信息進(jìn)行理性選擇。但是，作為公共組織的政府在進(jìn)行決策時(shí)，往往為了達(dá)到某種目標(biāo)而選擇和利用符合其需要的信息，是有限理性而不是理性選擇。這表現(xiàn)兩個(gè)方面：一是信息獲取不完全性；二是信息的使用和解釋受價(jià)值觀影響。

有限理性理性提供了一種認(rèn)識(shí)政府能力的新視角。政府決策失敗、管制失靈，意味著政府能力也是有限的，政府在某個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┕苤频臋?quán)衡未必是最合理的，它更多的是依據(jù)自己的意愿和主觀理解。

摘要：作為政府工具箱里常用的干預(yù)策略，管制是一把雙刃劍，使用得當(dāng)與否有明顯的正負(fù)效應(yīng)，因此，政府能力的邊界、政府活動(dòng)的范圍界定是必要的。本文從意識(shí)形態(tài)理論、公共利益理論、公共選擇理論、管制俘虜理論、有限理性理論等方面進(jìn)行了綜述。

關(guān)鍵詞：政府管制；邊界；管制理論