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摘要:隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的逐步推進(jìn),我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)逐漸從市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的領(lǐng)域退出，但也因此斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從市場(chǎng)上獲得收入的渠道。并且伴隨我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制不斷完善以及各項(xiàng)為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的改革的進(jìn)行，進(jìn)一步造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了財(cái)政困境，這樣反而遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，甚至出現(xiàn)了一些反彈現(xiàn)象。本文分別概述了轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)財(cái)政困境的原因進(jìn)行了探析,并就如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得強(qiáng)有力的財(cái)政來(lái)保障職能的成功轉(zhuǎn)變作了相關(guān)闡述

關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變稅收財(cái)政保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中最基層一級(jí)，是中央政策的最終執(zhí)行者。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)跉v史進(jìn)程中有著舉足輕重的地位。我國(guó)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，關(guān)鍵因素就是缺乏必要的財(cái)政保障。一系列維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的改革大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變所要求的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)疑加劇了政府的公共支出，這樣的矛盾局面必然制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須有一個(gè)良好的財(cái)政條件作基礎(chǔ)。

一、轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況和原因分析

（一）轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況

——財(cái)政收入?yún)s呈下降趨勢(shì)。分稅制后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的主體稅種，諸如增值稅，所得稅，營(yíng)業(yè)稅均成為中央和地方的共享稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只剩下了一些零星小稅，且數(shù)額小、穩(wěn)定性差，征收難度大。再者，自2006年1月1日起全國(guó)正式取消了農(nóng)業(yè)稅，這樣就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入不斷下降。

——非稅收收入大幅度減少。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，配套的政治體制改革已付諸于實(shí)施，依法行政的模式已初露雛形，中央加強(qiáng)對(duì)非稅收收入的規(guī)范管理，行政性收費(fèi)等非稅收收入大幅度減少。

——負(fù)債情況嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)資料顯示，目前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬(wàn)個(gè)，共負(fù)債務(wù)約為2000億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬(wàn)元。當(dāng)然，各省、各地區(qū)的債務(wù)嚴(yán)重程度不一樣，如在經(jīng)濟(jì)條件比較好的浙江省，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)只有36.4億；而在農(nóng)業(yè)大省如河南，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)則高達(dá)95億，占了全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總數(shù)的5%，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬(wàn)元。個(gè)別地區(qū)更為嚴(yán)重，如湖南省津市市，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債竟有1024.4萬(wàn)元。而且更為嚴(yán)峻的是中國(guó)目前的3000多個(gè)縣市中財(cái)政赤字縣市的比例已經(jīng)超過(guò)半數(shù)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難的原因分析

1、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政收入不足的根源

生產(chǎn)力是最具革命性的因素，是最積極、最活躍的因素，生產(chǎn)力的發(fā)展是其他一切發(fā)展的基礎(chǔ)。因此導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政收入不足現(xiàn)象發(fā)生的根本原因就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。財(cái)政收入的最主要來(lái)源是稅收，主要是對(duì)企業(yè)課稅和對(duì)個(gè)人收入課稅兩大類。而稅收的提高必須有一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭，如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，那么企業(yè)的利潤(rùn)就會(huì)下降，個(gè)人收入也會(huì)減少，那么企業(yè)上繳的利稅與個(gè)人所得稅也只會(huì)相應(yīng)的減少。我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡性，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中、西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政收入差異特別大，這也是威脅中、西部落后地區(qū)財(cái)政保障的最致命要素，財(cái)政來(lái)源得不到可靠的保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共產(chǎn)品提供也就得不到更新和發(fā)展，致使差距越來(lái)越大，落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)更進(jìn)一步的滯后，從而進(jìn)入了一個(gè)反復(fù)貧困的惡性循環(huán)怪圈。

2、分稅制改革不徹底，稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入入不敷出

——分稅制改革不徹底。分稅制簡(jiǎn)言之即各級(jí)政府參照事權(quán)來(lái)劃分相應(yīng)財(cái)權(quán)的一種財(cái)政分配體制。1994年中國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，按照以政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱的基本原則在中央和地方之間初步實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定和規(guī)范的財(cái)政收支劃分。但是這次改革并非徹底，如我國(guó)現(xiàn)行的分稅制不僅中央稅、共享稅，而且絕大部分地方稅地立法權(quán)限全部集中在中央，針對(duì)地方政府的稅收優(yōu)惠，減免政策和制定權(quán)也同樣集中在中央。地方政府除了享有屠宰稅，筵席稅個(gè)別稅種的稅權(quán)外，實(shí)際上享有的僅是稅收政策的執(zhí)行權(quán)。而且稅費(fèi)改革后，屠宰稅也將隨之取消，更加削弱了地方政府的稅權(quán)。由此看來(lái)，分稅制改革著重考慮了如何增加中央的財(cái)政收入而沒(méi)有考慮如何設(shè)置符合地方稅要求的主體稅種，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來(lái)源寄于工商稅和農(nóng)業(yè)稅上，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制上的危機(jī)，且在中央和地方，地方和地方之間一般性轉(zhuǎn)移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和連續(xù)性。

——稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容可以概括為“三取消，兩調(diào)整

一改革”，其目的在于統(tǒng)一稅費(fèi)，簡(jiǎn)化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，最終減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革的本質(zhì)就是取締亂收費(fèi)的現(xiàn)象，而基層政府有時(shí)為了彌補(bǔ)財(cái)政困難正是通過(guò)行政收費(fèi)，罰沒(méi)等手段來(lái)獲取額外的非稅收收入。由此可見(jiàn)，對(duì)于稅源本來(lái)就十分有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革無(wú)疑是雪上加霜。

——農(nóng)業(yè)稅的取消。1994年分稅制改革實(shí)行后，農(nóng)業(yè)稅等稅種被列為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。加入WTO后，中國(guó)考慮到中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢(shì)地位以及中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的困難處境，為了增強(qiáng)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上的地位，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，中國(guó)借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)強(qiáng)有力的支持補(bǔ)貼政策，自2006年1月1日起實(shí)施了全面取消農(nóng)業(yè)稅的政策。這切實(shí)減輕了中國(guó)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，為中國(guó)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)良好的平臺(tái)。但這無(wú)疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府失去了一個(gè)起碼的財(cái)政保障。

3、機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題的一個(gè)重要原因

——中國(guó)政府管理層級(jí)過(guò)多。目前我國(guó)政府在層次劃分上存在著中央、省（自治區(qū)，直轄市）、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）五級(jí)政府架構(gòu)的基本模式，且一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)財(cái)政，因此，相應(yīng)地存在著五級(jí)財(cái)政和預(yù)算管理層級(jí)。財(cái)政層次密集，管理環(huán)節(jié)繁多，造成社會(huì)控制成本上升，形成“食之者眾，生之者寡”的局面。同時(shí)，政府層級(jí)過(guò)多，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，造成了信息流通不暢，職能重復(fù)交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政內(nèi)耗，浪費(fèi)了大量的人力、財(cái)力和物力。

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機(jī)構(gòu)膨脹，人員冗雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)層級(jí)中是機(jī)構(gòu)設(shè)置最簡(jiǎn)單的政府，在法律上沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置審批程序的嚴(yán)格規(guī)定，而且機(jī)構(gòu)的設(shè)置不要求與上級(jí)相應(yīng)部門對(duì)口設(shè)置。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性大，常常形成了“一人得道，雞犬升天”的局面。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的內(nèi)部設(shè)置大致有黨委，政府、人大、政協(xié)“四套班子”，具體還有所屬的40多個(gè)職能機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位。這樣一來(lái)就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及所有工作打雜人員工資開(kāi)支驟增。

4、財(cái)政監(jiān)督體制不健全，無(wú)合法依據(jù)的舉債及盲目投資造成了地方財(cái)政流失

——財(cái)政監(jiān)督體制不健全。中國(guó)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上的體制上存在著缺陷，財(cái)政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，且地方審計(jì)部門又直接隸屬于各級(jí)政府部門，因此存在著審計(jì)部門既要向人大會(huì)又要向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的“雙負(fù)責(zé)制”，而不存在真正意義上的外部審計(jì)。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府普遍缺乏預(yù)算意識(shí)，財(cái)政支出管理不嚴(yán)格，隨意性強(qiáng)，官員的官僚主義作風(fēng)盛行，一門心思裝自己腰包，甚至在生活作風(fēng)上相互攀比，肆意挪動(dòng)扶貧資金、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等為自己所用。這些情況無(wú)疑成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難原因之一。

——任意舉債。中國(guó)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近400萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)非常普遍而且非常嚴(yán)重。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是負(fù)債面廣；二是負(fù)債額大；三是解決無(wú)望。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至陷入了債務(wù)危機(jī)的惡性循環(huán)怪圈中導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏。

——盲目投資泛濫。近年來(lái)，全國(guó)各地基層政府掀起了一股“投資熱”，但是投資的目的卻不是為了提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，而是出于打造“政績(jī)工程”，“達(dá)標(biāo)升級(jí)”的意愿來(lái)往自己臉上貼金。這一方面加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，再者也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，造成了資源的大量浪費(fèi)，同時(shí)在打造“政績(jī)工程”的過(guò)程中也積蓄了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)。2004年4月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川指出，當(dāng)前中國(guó)接近30%的銀行不良資產(chǎn)都是由于各級(jí)地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行的行政干預(yù)和政府不當(dāng)投資決策造成的，江蘇省常州市鐵本鋼鐵公司違規(guī)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)造成了大量外債就是明顯一例。由此看來(lái)，如此大的金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難埋下了一禍根。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

（一）影響“人治觀念”為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向民主法制政府轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不足引發(fā)出一種畸形政府形態(tài)，即政府形成了以人治為主導(dǎo)，而不依法行政，依法辦事，偏離了我國(guó)社會(huì)主義制度下建設(shè)民主法制政府的方向。尤其在財(cái)政資金使用上，這突出表現(xiàn)在對(duì)中央劃撥資金或其他外來(lái)資金使用方面，不依法定用途來(lái)辦事，尤其是貧困地區(qū)對(duì)中央的扶貧專項(xiàng)資金和外省提供的援助資金在使用過(guò)程中重復(fù)出現(xiàn)截留、挪用、擠占和轉(zhuǎn)移扶貧資金，未將扶貧資金納入專戶管理，真正用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展或?qū)ω毨мr(nóng)民補(bǔ)貼方面的資金是少之又少，甚至為零。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政收費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字，無(wú)視法律法規(guī)，在資金使用上搞“一言談”，違反項(xiàng)目審批計(jì)劃，變更扶貧貼息貸款項(xiàng)目資金的使用方向，將資金投入一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或轉(zhuǎn)用發(fā)放獎(jiǎng)金和私設(shè)帳戶，導(dǎo)致扶貧貼息貸款無(wú)法收回等諸多方面的問(wèn)題。更有甚者某些縣鄉(xiāng)基層政府每年為了爭(zhēng)取貧困縣的“光環(huán)”以名正言順的支配大量扶貧資金而爭(zhēng)的不可開(kāi)交。在2005年12月26日召開(kāi)的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署官員對(duì)7個(gè)項(xiàng)目審計(jì)情況進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)，共發(fā)現(xiàn)擠占挪用資金19億多元。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主法制政府的建設(shè)。

（二）造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位，影響其由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變

為順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，我國(guó)政府必須由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，這包括兩個(gè)重要方面即要理順政府與市場(chǎng)，政府與企業(yè)的關(guān)系，也就是縮小政府職能范圍，使政府脫身于微觀領(lǐng)域進(jìn)入宏觀領(lǐng)域，對(duì)經(jīng)濟(jì)起宏觀調(diào)節(jié)作用而不直接參與市場(chǎng)。但是在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這項(xiàng)改革中卻由于財(cái)力不足而面臨重重困難，甚至出現(xiàn)了反彈現(xiàn)象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得充足的財(cái)源緩解當(dāng)前的財(cái)政困境，偏離了其政權(quán)者的角色，而跟其他市場(chǎng)主體一樣參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這主要體現(xiàn)在積極興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)來(lái)謀取私利，其直接目的還是為了創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了其財(cái)政的延長(zhǎng)線，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)站到生產(chǎn)第一線上指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)。也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中權(quán)力資源通過(guò)“權(quán)力入股”的方式來(lái)參與企業(yè)紅利的分配而獲取經(jīng)濟(jì)收入，這本質(zhì)上是一種政治腐敗，往往政府官員擔(dān)任了盈利性企業(yè)中與自己職務(wù)相關(guān)的職務(wù)，就會(huì)利用自己的職權(quán)對(duì)所兼職的企業(yè)做出或影響政府做出帶有利益偏向的決策或利用職權(quán)進(jìn)行創(chuàng)租和尋租的行為，從而損害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就談不上向有限政府的轉(zhuǎn)變。

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由無(wú)為型政府向服務(wù)型、責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家的一級(jí)政權(quán)和鄉(xiāng)村社會(huì)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職能是提供社區(qū)性公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行本地區(qū)公共事務(wù)管理職能，既完成國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理，又為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定和諧的環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要職能包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)治安，發(fā)展科教文體衛(wèi)事業(yè)等。但是，巨大的財(cái)政缺口常使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)心也無(wú)力致力于公共事業(yè)的發(fā)展，而使其把主要精力放在了如何來(lái)填補(bǔ)財(cái)政缺口，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)沒(méi)有動(dòng)力，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資也是非常少，有些地方幾乎為零，導(dǎo)致了“無(wú)為型政府”的出現(xiàn)。我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變雖然在某種程度上是要縮小政府的職能范圍，但并不是推行無(wú)為而治，其強(qiáng)調(diào)的是將政府行為從不合理的領(lǐng)域中退出來(lái)，而應(yīng)履行其應(yīng)有職能并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為社會(huì)提供公共服務(wù)。推行無(wú)為而治這就偏離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的目的和意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)發(fā)展而服務(wù)的，脫離了這個(gè)基本軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就沒(méi)有存在的必要了。因此說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型，責(zé)任型政府的轉(zhuǎn)變。

三、走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財(cái)政困境，并轉(zhuǎn)變其職能，主要靠走“增收減支，支其所支”的路子，即依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)拓寬稅基以增加財(cái)政收入，并控制財(cái)政支出，而只負(fù)擔(dān)應(yīng)履行職能所需的支出，并進(jìn)行監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)有如下幾點(diǎn)：

（一）調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)稅費(fèi)改革，培育縣鄉(xiāng)財(cái)源，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是基層政府財(cái)政困境的根本原因，因此，要從根本上解決財(cái)政困境就必須大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了財(cái)政才有可靠的來(lái)源。我國(guó)是個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，有著幾千年“重農(nóng)抑商”歷史文化積淀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為此大受影響，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“以農(nóng)為本”的思想更為嚴(yán)重，這就束縛了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很大程度上限制了工商經(jīng)濟(jì)財(cái)源的開(kāi)辟。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，一方面繼續(xù)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，并充分利用稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅取消所帶來(lái)的激勵(lì)作用，優(yōu)化布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，因地制宜，充分發(fā)揮地方特色優(yōu)勢(shì)，并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)適度規(guī)模化，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，精加工，最大程度的提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，促成“產(chǎn)供銷一條龍、農(nóng)工商一體化”的發(fā)展模式。另一方面大力發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，加快

二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，引導(dǎo)企業(yè)朝正確方向發(fā)展，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)和不必要的資源浪費(fèi)。只有經(jīng)濟(jì)完全發(fā)展了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府才有可能在此基礎(chǔ)上拓寬稅基以獲得充足的財(cái)源。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀，調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，為區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的振興、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起及其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成提供良好的環(huán)境條件，這樣才是消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境并促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本道路。

（二）進(jìn)一步調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，并積極推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行情況納入財(cái)政支出效果評(píng)價(jià)指標(biāo)

科學(xué)劃分和明晰界定各級(jí)政府的事權(quán)，是推進(jìn)財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)工作，也是完善分稅制改革的重要基礎(chǔ)。鑒于在現(xiàn)行財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整各級(jí)政府的事權(quán)，將不當(dāng)事權(quán)上收；或加大轉(zhuǎn)移支付來(lái)填充由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口。此外，應(yīng)適度重新調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系以達(dá)到縱向平衡。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以適度增加增值稅地方留成的比例，在適度降低對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還比例的同時(shí)，適度提高對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還比例等。再者，還要制定橫向的財(cái)政平衡政策，以減少不同區(qū)域間的收入差距。即我國(guó)的東部沿海發(fā)達(dá)地帶應(yīng)向中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)伸出援助之手，以點(diǎn)帶面輻射來(lái)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展。在另一方面，應(yīng)該積極推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場(chǎng)化，充分發(fā)揮社會(huì)的力量來(lái)幫助減輕政府的負(fù)擔(dān)，借助第三方的介入來(lái)達(dá)到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的。比如對(duì)一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在基層政府財(cái)力不足的情況下可以通過(guò)股份制的方式來(lái)吸納社會(huì)上閑散資金來(lái)進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)政府應(yīng)給予工程參與方一定的政策優(yōu)惠和激勵(lì)措施，如在工程完工后，允許參與方在合同期內(nèi)按市場(chǎng)價(jià)格收取費(fèi)用等。

財(cái)政支出的主要目標(biāo)就是追求社會(huì)效益最大化，這又是通過(guò)政府職能履行這個(gè)手段來(lái)達(dá)到的。因此財(cái)政支出效果評(píng)價(jià)指標(biāo)必須包含政府職能履行情況這一指標(biāo)。通過(guò)上級(jí)監(jiān)管下級(jí)的方法，運(yùn)用財(cái)政控制手段并與干部用人制度相結(jié)合來(lái)考評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行和財(cái)政支出效果，對(duì)職能履行到位和財(cái)政支出效益高的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之則嚴(yán)懲。這樣就達(dá)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行和財(cái)政支出效益相結(jié)合。

（三）改革地方政府各級(jí)機(jī)構(gòu)，走“精簡(jiǎn)”與“強(qiáng)化”相結(jié)合的道路

所謂“精簡(jiǎn)”有兩方面內(nèi)容。其一就是取消地、市級(jí)政府。我國(guó)地、市級(jí)政府主要起介于省級(jí)與縣級(jí)政府之間的中轉(zhuǎn)站的作用，并充當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃其管轄范圍發(fā)展的角色。但從我國(guó)行政實(shí)踐來(lái)看，地、市級(jí)政府不但統(tǒng)籌規(guī)劃范圍過(guò)小，僅限于其管轄范圍，而且為了各自利益，擅自偏離了上級(jí)政府政策發(fā)展方向，造成了地方保護(hù)主義的條塊分割現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為地、市級(jí)政府的存在只會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成行政效率低下和資源浪費(fèi)。所以要加快行政體制的改革和政府級(jí)次的調(diào)整，取消地、市級(jí)政府，并相應(yīng)取消地、市級(jí)財(cái)政，將現(xiàn)有的由地、市級(jí)財(cái)政承擔(dān)的財(cái)權(quán)下放到縣。其二就是繼續(xù)堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的改革。進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要目的是在于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)量，最終實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政支出、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并加快城市化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并關(guān)鍵要做好職能重組和人員分流的工作，因此要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行，確保各項(xiàng)工作在穩(wěn)定中推進(jìn)。

所謂“強(qiáng)化”也包含兩方面。其一就是要強(qiáng)化撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制化。即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置納入法制化軌道，要因事設(shè)崗且依法設(shè)崗，任人唯賢，取締不合理的編制和崗位，杜絕機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性。其二就是強(qiáng)化職能設(shè)置。即打造一個(gè)先進(jìn)的，強(qiáng)有力的，積極作為的政府，使政府官員依法承擔(dān)起自己的職責(zé)，為社會(huì)更好的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。中國(guó)目前最大問(wèn)題之一就是“三農(nóng)”問(wèn)題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是農(nóng)村的直接管理者，因此“三農(nóng)”問(wèn)題的解決必須要有一個(gè)強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作后盾。

（四）加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)和監(jiān)督，積極推進(jìn)依法治債，規(guī)范政府的投資行為，嚴(yán)格控制基層政府財(cái)政支出

鑒于我國(guó)預(yù)算法制化基礎(chǔ)薄弱，我們應(yīng)該加快有關(guān)預(yù)算的法律法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法律體系的形成與完善，尤其是要盡快出臺(tái)財(cái)政監(jiān)督條例，制定具體可操作的文件作為實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)督檢查的依據(jù)。同時(shí)有必要建立一個(gè)完全獨(dú)立于政府行政機(jī)構(gòu)之外的，僅對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全面監(jiān)督地方政府的預(yù)算編制和執(zhí)行情況，嚴(yán)格控制未納入預(yù)算體系的預(yù)算外支出和制度外支出，使各地方政府在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行方面始終處于公開(kāi)和透明狀態(tài)。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有的負(fù)債，一方面要摸清實(shí)際，分清責(zé)任，逐步消化。清理取締那些屬于個(gè)人、機(jī)構(gòu)搭車消費(fèi)性質(zhì)的負(fù)債，誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)，并在財(cái)政部門實(shí)行分帳管理，嚴(yán)格控制新增債務(wù)的增長(zhǎng)。另一方面要制定償債計(jì)劃，在分清債務(wù)性質(zhì)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，分門別類，并通過(guò)資產(chǎn)變現(xiàn)，債權(quán)轉(zhuǎn)換等多種辦法逐步消化。對(duì)有收益的投資項(xiàng)目債務(wù)，要通過(guò)加強(qiáng)管理，提高效益，堅(jiān)持用項(xiàng)目收益還款，并保證專項(xiàng)償還投資債務(wù)。對(duì)沒(méi)有收益的生產(chǎn)性項(xiàng)目債務(wù)，要通過(guò)招租、招標(biāo)、拍賣等方式盤活資產(chǎn)，收回投資償還，減少債務(wù)。對(duì)超財(cái)力舉辦的社會(huì)公益性項(xiàng)目債務(wù)，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支，逐年償還，同時(shí)上級(jí)政府和有關(guān)主管部門要給予適當(dāng)幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能擅自舉債，但如確需舉債必須遵循兩個(gè)條件。其一是必須先建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和申報(bào)制度，并先落實(shí)償債資金的來(lái)源，建立防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。其二是必須弄清借債的性質(zhì)，即明確所借資金的用途和使用方向，并上報(bào)批準(zhǔn)。對(duì)于為提供公共產(chǎn)品所進(jìn)行的投、融資，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展而舉的債，上級(jí)政府應(yīng)給予適當(dāng)考慮；而對(duì)于打造政績(jī)工程所負(fù)之債應(yīng)給予嚴(yán)肅處分。因此應(yīng)摒棄以往政績(jī)考核觀，而要將舉債規(guī)模和性質(zhì)作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，并要建立對(duì)相關(guān)政府部門，領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究制度。這樣才能避免債務(wù)增長(zhǎng)，同時(shí)又促進(jìn)了民主法制政府的建設(shè).新晨：

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