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一、行政管理體制的基本含義及其屬性與地位

(一)行政管理體制結構簡析———四要素說

研究行政管理體制改革問題,首先需要回答究竟什么是行政管理體制。研究清楚這個問題的意義在于進一步明確我們改革的對象是什么和需要改些什么,有利于促進改革的深化。

簡單地說,行政管理就是行政機關根據(jù)法律的規(guī)定,運用行政權力控制社會成員,規(guī)范、約束、強制其行為的活動。由此可見,行政管理的內(nèi)涵中,涉及誰管理、管什么、怎么管等問題。誰管理是關于行政管

理的主體問題。行政主體,一般來說應當是指政府,但是,由于多年來形成的慣例,部門往往替代了政府而成為實際的管理者,因而講行政主體就常常就成了政府和政府部門。在法律上也把政府和政府部門統(tǒng)

稱為行政機關。管什么,指的是行政管理的客體,包含行政管理相對人及其行為。從管理的角度看,在法律的表現(xiàn)形式上除了行為規(guī)范外往往轉化為行政主體的職責權限規(guī)定。怎么管,主要是行政管理適用

什么依據(jù)、運用什么程序、使用什么方法和手段、依靠什么機制的問題。誰管理、管什么、怎么管等問題,在法治社會中都是應當由法律加以明確規(guī)定的,無法律即無管理就是這個意思。

關于什么是體制,《辭海》表述為:“國家機關、企業(yè)事業(yè)單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。”諸多詞典的定義基本也是這樣的表述。也有人認

為體制即是以一定的具有公信力和權威性的制度所規(guī)定的組織形態(tài)及其關系模式。[1]5這些表述顯然是認識角度不同的結果,沒有原則的分歧,盡管有具體描述與概括的不同,但是都包含了主體結構、權力

、制度以及相互關系等要素。

研究行政管理體制的任務之一,就是對行政管理的結構從宏觀上進行解構和描述。對各種具體的行政管理活動進行體制上的抽象,我們可以看到,把誰管理、管什么、怎么管等問題放到體制的語境中考察,

所謂行政管理體制,其實就是指由行政主體結構、法定職權、法定管理程序和運行機制等構成的有機體系及其相關法律制度。

從結構這個角度來明確行政管理體制內(nèi)涵的意義,在于有利于分析行政管理體制不同部位和相互關系中的問題,有利于加強改革的針對性和有效性,有利于把握改革的著力點、深化度。據(jù)此,有如下幾點需

要進一步闡析。

第一,行政管理體制由四個基本要素構成。行政管理體制,簡單地說,也就是行政管理的體系和制度。體系包括主體體系(機構設置、領導隸屬關系、組織形態(tài)等主體結構)、權力體系(權力配置、義務設定

、管理程序和運行機制、保障機制、監(jiān)督機制等),制度就是規(guī)定主體和權力及其相關的法律規(guī)范、以及作為管理依據(jù)的法律規(guī)范。行政主體、管理權力、相關機制、法律制度構成行政管理體制的四個基

本要素,缺一不可。由此,可以有四點認識:

一是,行政管理體制是由多個要素構成的復合體,不能將其簡單地歸結為某一點。比如,不能將權力的不同配置等于行政管理體制的全部。改革權力的配置并不等于行政管理體制改革的全部。

二是,行政管理體制的要素是對動態(tài)過程分析的靜態(tài)描述,體制是各要素的總和,但是,它不是各個要素的簡單堆積或直接相加的代數(shù)和,而是有機的整體。這個“機”體現(xiàn)在哪里?就在于各要素的不可分割

的聯(lián)系和協(xié)調(diào)運作。如像汽車的各部件是構成汽車的元素,但是僅有這一堆部件很難說它們就是汽車了,還要把各部件按照各自的功能和作用組合起來并且能運行,才是真正意義上的汽車。

三是,行政管理體制四要素說的提出,主要是出于論述的方便和對實踐中的問題更加有針對性,僅僅是筆者從靜態(tài)進行的不太成熟的理論概括。比較理想的是既從靜態(tài)的要素又從動態(tài)的運作對行政管理體制

加以概括。

四是,改革行政管理體制,就是改變行政管理體制四要素的構成,調(diào)整四要素之間的關系,以革除其弊端。由于行政管理體制各要素存在的問題以及問題的嚴重程度在不同的歷史階段和不同條件下是不一樣

的,因此,改革的任務在不同的時期就有所不同。深化行政管理體制改革,就是要解決當前行政管理體制存在的總問題和各構成要素及其相互間的關系上存在的問題。

第二,行政管理體制按不同構成要素分為不同的具體管理體制。按照其主體構成要素,可以依管理部門的不同而分為具體的管理體制,如公安行政管理體制、工商行政管理體制、環(huán)境行政管理體制等等。按

照法律制度規(guī)定的不同行政管理行為可以細分為行政許可體制、行政處罰體制、行政征收體制、行政強制體制等等。按照管理的職能不同,還可以分為外部行政管理體制和內(nèi)部行政管理體制。不同的分類

,有利于從不同的角度深入研究行政管理體制改革問題。

第三,行政管理體制決定行政管理行為,行政管理行為體現(xiàn)著體制的狀態(tài),解決行政管理中存在的問題重在改革行政管理體制。行政管理,從字面上看,是指行政機關依照法定的權限和程序管理行政相對人的

活動。由于行政機關的根本性職責是依法管理社會,處理行政管理相對人的種種事項,因此,行政管理實際上就是行政機關依法對行政管理相對人實施的影響其權利義務的外部具體行政行為,包括行政許可

、行政征收、行政強制、行政處罰等等行政行為。行政管理體制則是組織行政管理活動的諸種體系和法律制度。行政管理行為是微觀的活動,是具體行政行為,是對行政管理相對人的權利義務所進行的直

接處理或影響。行政管理體制是宏觀的存在狀態(tài),是體系和制度構成的社會管理結構,它不直接針對行政管理相對人,沒有行政管理的具體性、針對性。但是,它規(guī)定著行政管理的權力關系、方式方法、運

行機制、發(fā)展方向,是行政管理符合法治原則的制度性和機制性保障,因此,行政管理體制決定著行政管理活動的方向和方式,行政管理行為反映著體制的優(yōu)劣狀態(tài),要提高行政管理的整體質量和水平,關鍵

在于建立符合《全面推進依法行政實施綱要》(下稱《綱要》)要求的行政管理體制。

關于行政管理體制是什么,有同志認為,是指一個國家或地區(qū)的行政機關實施行政管理的過程中,通過具體執(zhí)行法律規(guī)范來行使行政權力、調(diào)整權利義務、處理社會關系、達到行政目標的基本摸式,例如權

力集中型、權力分散型,單一主體型、多元主體型,等等。[2]有同志認為,行政體制相對立法體制、司法體制而言,指管理國家行政事務的政府機關的設置、職權的劃分與運行等各種制度的總稱;是有關行

政的“體”(行政主體、行政客體和有關政治主體及其基本關系)和“制”(相關基本制度)的總和。[1]5-10還有的同志認為,行政體制從狹義上講,就是為了確保目的的實現(xiàn)而確立的,關于政府的職能定位

、權力配置、運行規(guī)則和法律保障等一系列制度的總和。廣義上的行政體制還包括為順利實現(xiàn)這些制度所確立的目標的配套制度———公務員制度、社會自治組織制度、公共財政制度等總和。[3]6對行

政體制是什么的這些論述,見仁見智,各有千秋,都從不同的視角揭示了行政管理體制的內(nèi)涵,對深入研究很有參考意義。但是,從行政管理體制的結構式上看,即對行政主體結構、法定職權、法定管理程序

和運行機制等構成的有機體系及其相關法律制度的解析上看,體制的構成要素還不夠清晰和全面。

(二)行政管理體制改革的屬性

行政管理體制改革的屬性與地位,是研究行政管理體制改革中一個相當重要的理論問題。研究這個問題,對推進行政管理體制改革具有重要的實踐意義。這個問題的要害是行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改

革和政治體制改革的關系。目前,在這個問題上主要有幾種不同的觀點。

第一,“政治體制改革組成部分”說。即行政管理體制改革是政治體制改革的組成部分。“行政體制改革是經(jīng)濟體制改革的保障,是政治體制改革的基礎”。①

第二,“兩個改革的組成部分”說。即“行政體制改革既是經(jīng)濟體制改革的組成部分,也是政治體制改革的組成部分”。①

第三,“接合部”說。即“行政體制改革既是經(jīng)濟體制改革的組成部分,又是經(jīng)濟體制與政治體制改革的接合部”。[1]14

第四,獨立說。行政體制改革具有很強的技術性,可以相對獨立于經(jīng)濟體制改革,尤其是可以相對獨立于政治體制改革。以往把行政體制改革視為政治體制改革的組成部分的觀點并不正確,尤其以為行政體

制改革就一定會引起政治體制改革、從而過于謹慎的做法更不可取。[3]1,22

我們贊同第一種觀點。我們認為,行政管理體制改革屬于政治體制改革的范疇,是政治體制改革的組成部分。為什么這樣說呢?

第一,我國憲法規(guī)定的政治制度中包括了行政制度,也就要說,根據(jù)憲法的規(guī)定,我國的政治體制包含了行政管理體制,行政管理體制是政治體制的組成部分。憲法規(guī)定:以法律的形式確認了中國各族人民斗

的成果,規(guī)定了國家的根本制度和根本任務,是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并

且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。在第一章總綱中明確規(guī)定,中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制

度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,

管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務。中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負責,受人民監(jiān)督。國家行

政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督。

第二,政治體制改革的核心內(nèi)容是國家的政權問題。而行政體制作為國家結構形式中重要的管理形式,直接構成國家政權的重要部分,因此,行政管理體制無疑是國家政治體制的重要組成部分,行政管理體制

改革屬于政治體制的范疇,它無法離開政治體制而孤立存在。

第三,黨的多次代表大會的報告,都是把行政管理體制改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容和組成部分來加以闡釋的。比如,黨的十五大報告在第六部分政治體制改革和民主法制建設的標題下,提出要按照社

會主義市場經(jīng)濟的要求,轉變政府職能,實現(xiàn)政企分開,把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權力切實交給企業(yè);根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構改革,建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系,提高為

人民服務水平;黨的十六大報告在第五部分政治建設和政治體制改革的題目下,強調(diào)深化行政管理體制改革。進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范

、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

第四,國務院在專門研究深化行政管理體制改革,進一步轉變政府職能,加強政府自身建設的會議上曾明確指出,行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分。[4]

在這個問題上盡管過去有一些議論,但是還是不夠重視。明確這個問題的意義,主要在于有利于在改革的攻堅階段澄清一些認識上的誤區(qū),進一步推動改革的深化和發(fā)展。比如,明確這個問題,我們就會更好

地理解,經(jīng)濟體制改革要求政治體制改革的主要內(nèi)容其實是行政管理體制改革,行政管理體制改革既要協(xié)調(diào)政治體制內(nèi)部的關系,更要符合政治體制適應經(jīng)濟體制改革的總體要求。又如,有的同志把目前經(jīng)

濟發(fā)展中存在的一些問題,往往說成是由于政治體制改革滯后不前。明確這個問題,可以知道行政管理體制改革其實就是政治體制改革的重要內(nèi)容,我們可以更好地化解一些詰難,有利于統(tǒng)一思想,減少阻力

。再如,明確這個問題,我們可以糾正那種把政治體制改革僅僅理解成是關于執(zhí)政黨的問題的狹隘認識,等等。

此外,還需正確認識行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改革的關系。從改革發(fā)展的歷史來看,我國行政管理體制改革是以經(jīng)濟建設為中心來推動行政改革,有它的特殊性,也有它的復雜性。特殊性是主要圍繞經(jīng)

濟建設推動行政改革,是從國家經(jīng)濟建設的層面上來考慮。我們一切圍繞著怎么樣把經(jīng)濟建設搞上去改造政府。圍繞經(jīng)濟建設改造政府,與圍繞政府自身的經(jīng)濟包袱改造政府,是兩個不同的價值取向。

另一方面,我國的行政管理體制改革的特征是適應性改革,也就是說,隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變,傳統(tǒng)的行政管理體制已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的要求,必須改革。改革的動力來自經(jīng)濟體制改革,

改革的目的和任務是適應經(jīng)濟發(fā)展的需要和要求。因此,這種特征說明行政管理體制雖然與經(jīng)濟體制有著十分密切的關系,甚至可以說是相互相存,但是,這兩者并不是一回事,行政管理體制改革并不是經(jīng)濟

體制改革的組成部分,否則就不存在行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改革兩種不同主體性之間的適應性問題。

(三)行政管理體制改革的地位

行政管理體制改革的地位,探討的是行政管理體制改革在政治體制改革中的位置和重要程度問題。研究這個問題,對正確認識行政管理體制改革的方向,推動行政管理體制改革的深化,有著積極的意義,也有

利于進一步深化對政治體制改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義。那么,行政管理體制改革在政治體制改革中究竟處于一個什么樣的地位?一般認為,行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分或重要內(nèi)

容。(比如,2006年11月15日,國務院總理主持召開國務院常務會議,研究深化行政管理體制改革,進一步轉變政府職能,加強政府自身建設。會議指出,行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容。

[4])

我們說行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分,那么,它在政治體制改革中究竟有多重要,重要到什么程度?有的同志作了這樣的論述:行政體制改革已經(jīng)成為全面深化改革、全面提高開放水平的

關鍵,已經(jīng)成為全面落實科學發(fā)展觀重要的體制保障。在貫徹落實科學發(fā)展觀中,政府管理和行政體制改革應該成為重要突破口。實現(xiàn)科學發(fā)展要靠高效管理,管理要以科學發(fā)展為方向。現(xiàn)代公共管理必須

堅持以人為本,注意全面發(fā)展,強調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展,保證可持續(xù)發(fā)展。應當強調(diào),在以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總體要求下,必須高度重視行政體制改革的重要性。行政體制改革能推進其他方面的改革,而

其滯后則會對各方面改革造成體制性障礙。[4]

在這個問題上,華建敏同志指出:“要堅持科學發(fā)展觀,不斷通過制度創(chuàng)新,積極穩(wěn)妥地解決改革發(fā)展中的矛盾和問題,革除體制性、機制性障礙,為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境,提供有力的法制保障。要繼

續(xù)抓住轉變政府職能,深化行政管理體制改革這個關鍵環(huán)節(jié),進一步理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系”。“黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明確定為全面建設小

康社會的重要目標。發(fā)展社會主義民主政治,最根本的是要真正實現(xiàn)人民當家作主。行政權力是運用極為廣泛的一種國家權力,直接關系到人民群眾合法權利和利益的實現(xiàn)。能否始終堅持依法行政,直接關

系社會主義民主政治的發(fā)展。”[5]

黨的十六屆五中全會指出:“加快行政管理體制改革,是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。”(見《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》)應當說,這些論述比較充分地

闡述了行政管理體制改革在政治體制改革中的重要性。此外,我們還可以從以下幾點來討論行政管理體制改革的地位。

第一,政治體制的根本問題是國家的政權問題,而國家政權結構中,政府的地位是十分重要的。可以說政府體制是構成政治體制核心的重要因素之一。這一點,從政府在整個社會中的職能和作用可以得到證

明。因此,政府體制改革亦即行政管理體制改革,在政治體制改革中的地位也就不言而喻了。有的同志將其稱之為“關鍵環(huán)節(jié)”,原因也就在于此。

第二,政治體制改革要適應經(jīng)濟體制改革的要求,主要在于要改革行政管理體制。因為在法律上,是政府代表國家對經(jīng)濟社會的各方面進行管理,經(jīng)濟發(fā)展所要求改革的體制主要是直接管理經(jīng)濟并對其發(fā)展

有根本性制約作用的行政管理體制。這一點,是行政權直接干預經(jīng)濟、控制經(jīng)濟主體和經(jīng)濟行為的特性所決定的。同時,社會管理體制的種種改革,其實質仍然是政府管理社會的改革。據(jù)此,我們也可以將

行政管理體制直接對經(jīng)濟社會的作用稱之為行政管理體制改革的外部性。這個外部性,用另外一種說法,就是改革的突破口。

第三,黨的領導是我們根本的政治原則,黨政關系是最重要的關系之一。黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力、執(zhí)政的路線、方針、政策等,很多都是通過政府來貫徹落實的。黨政關系是內(nèi)部關系,政府則與市場主體

和公民構成外部關系。在堅持我們的基本政治制度不變的前提下,政府的外部性改革,其重要性也就不言而喻了。

總之,行政管理體制改革屬于政治體制改革,是政治體制改革的重要組成部分,這是我們對行政管理體制改革的屬性和地位的判斷和評述。這種判斷,給我們提供了一種探討和解決問題的思路:在堅持四項基

本原則和黨的領導、人民當家作主、依法治國三者統(tǒng)一的前提下,在現(xiàn)階段,可以考慮在基本政治體制不變的原則下集中精力改革行政管理體制,把政治體制改革的著力點放在行政管理體制改革上,在政治

體制改革中凸現(xiàn)行政管理體制改革的作用,通過行政管理體制改革,來達到政治體制改革的促進經(jīng)濟社會發(fā)展進步的目的,來消除妨礙經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙,解決社會中存在的矛盾和問題,進一步適應經(jīng)濟

體制改革的要求,促進社會的科學發(fā)展與和諧、進步,促進民主政治的發(fā)展和進步。

二、當前我國行政管理體制的主要問題

我國的行政管理體制改革是隨經(jīng)濟體制改革的進程而逐步展開的,并且經(jīng)歷了一個適應經(jīng)濟體制改革的要求不斷發(fā)展完善的過程。改革開放30年來,我國的行政管理體制經(jīng)過不斷地改革,取得了重要進展和

明顯的成效,特別是從計劃經(jīng)濟條件下的行政管理體制到適應市場經(jīng)濟的行政管理體制改革方面已經(jīng)有了很大的轉變。從總體上判斷,我國目前的行政管理體制基本上適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。但是,現(xiàn)的

行政管理體制還存在著不少問題,面對經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求,仍然有相當一些不適應的地方。對此,總書記指出,推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)

濟體制、建設社會主義法治國家的必然要求。我國目前的行政管理體制同經(jīng)濟社會發(fā)展不斷推進的新形勢還存在著不適應的方面,需要進一步加以解決。要通過推進行政管理體制改革,加快轉變政府職能,

改進行政管理方式,加強行政法制建設,形成有利于轉變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制,推動經(jīng)濟社會發(fā)展轉入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。[6]總書記的這段話深刻揭

示了行政管理體制改革的許多重要內(nèi)容,對我們研究行政管理體制改革問題具有重要的指導意義。

第一,貫徹落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設社會主義法治國家就必然要求改革現(xiàn)行的行政管理體制,這既是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要,也是經(jīng)濟基礎和上層建筑相互關系的規(guī)律所決定的

。

第二,我國目前的行政管理體制存在的主要問題,或者說行政管理體制改革需要進一步加以解決的問題,就是行政管理體制同經(jīng)濟社會發(fā)展不斷推進的新形勢還存在著不適應的方面,亦即行政管理體制的不

適應性。

第三,加快轉變政府職能、改進行政管理方式、加強行政法制建設等任務,需要通過推進行政管理體制改革來完成。改革是解決行政管理體制適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求問題的根本道路。

第四,改革行政管理體制是為了形成有利于轉變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制,推動經(jīng)濟社會發(fā)展轉入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。如果現(xiàn)行行政管理體制不改革,不解決其適

應性問題,就實現(xiàn)不了這些目的。

可見,我國的行政管理體制之所以要進行改革,這是因為它存在問題。從大的方面看,主要問題就是我國目前的行政管理體制同經(jīng)濟社會發(fā)展不斷推進的新形勢還存在著不適應的方面。也就是說,行政管理

體制在一些方面存在的不適應經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展要求的這種不適應性,是我國行政管理體制存在的主要問題。

(一)政府自身的視角:我國行政管理體制不適應性問題的具體表現(xiàn)

如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話,那么,這種不適應性究竟體現(xiàn)在哪些具體問題上?許多行政管理部門的同志認為,現(xiàn)在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經(jīng)費保障不足、權威性

不高、監(jiān)管手段不強。

然而,總理卻作了這樣的概括:轉變政府職能是深化行政管理體制改革、加強政府自身建設的重點。多年來,我們在轉變政府職能方面做了大量工作,取得了明顯成效。但是,目前的問題還很多:政府

及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事,行政許可和審批事項仍然過多,政企不分的問題比較突出,一些地方政府和部門還在直接干預企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動,甚至包辦代替企業(yè)的招商引資和投

資決策,經(jīng)濟管理方式方法亟待改變;一些政府部門權責脫節(jié)、有權無責,出了問題無人負責,有的部門之間職責不清、推諉扯皮,辦事效率不高;一些該由政府管的事沒有管或者沒有管好,市場監(jiān)管和社會管

理體系不健全,公共服務比較薄弱。這些問題影響了市場配置資源基礎性作用的充分發(fā)揮,也影響了政府職能的正常發(fā)揮。為此,必須按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求,進一步推進政府職能轉變,使政府正

確履行職責。[7]

華建敏同志也指出:看到成績的同時也要看到,與全面貫徹落實科學發(fā)展觀和加強和諧社會建設相比,現(xiàn)行行政管理體制仍有許多不相適應乃至很不適應的地方。目前,我國經(jīng)濟發(fā)展中的許多深層次問題,大

都與政府職能轉變不到位有直接關系,社會發(fā)展中的突出矛盾和潛在風險,都要求政府強化社會管理和公共服務職能,推進行政管理體制改革的任務依然十分艱巨。行政管理體制中存在的問題,突出表現(xiàn)在:

政府職能轉變還沒有完全到位,社會管理和公共服務職能相對薄弱;機構設置不盡合理,部門之間職責不清、效率低下、權責脫節(jié)、行政成本過高等問題還沒有得到根本解決;中央和地方的關系有待進一步

理順,政出多門、政令不通的現(xiàn)象依然存在;各級政府及其部門開了很多不必要開的會,辦了很多不必要辦的文,協(xié)調(diào)了許多不需要協(xié)調(diào)的事,批了很多不需要批的事項,一句話,管了很多本來不要管、也管不

好的事情。②由上可見,目前大家認為我國行政管理體制存在的不適應問題,主要體現(xiàn)在以下幾個具體問題上:

第一,政府職能轉變還不到位,政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象依然存在,國有資產(chǎn)監(jiān)管有待進一步加強,市場監(jiān)管體制還不夠完善,社會管理體系不健全,公共服務職能仍然比較薄弱;第二,政府機構設置

不盡合理,部門職能交叉、政出多門、權責脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題還比較突出;第三,中央和地方的關系有待進一步理順,有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題沒有得到很好解決;第四,依法行政觀念不強,

有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。

同時,從理論的視角看,我國行政管理體制不適應性在其四個構成要素上的具體表現(xiàn):一是從行政管理體制的主體結構來看,主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”。二是從行政管理體制的職

能要素上看,政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題。三是從體制的運行上看,相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題。四是從體制的制度要素看,法律制度不夠健全和完善是主要的問

題。

(二)市場主體和社會和諧的視角:我國行政管理體制不適應性問題的具體表現(xiàn)

分析行政管理體制存在的問題,以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析,大多是行政機關的看法,主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關

感受到的真實而迫切希望解決的問題,恐怕主要是權力不夠大,力量不夠強,經(jīng)費不夠多,手段不夠硬,處罰不夠重等等。這些當然都是問題,誰作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而,為什么在計劃

經(jīng)濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經(jīng)濟條件下成為問題?我們認為,主要原因是計劃經(jīng)濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經(jīng)濟的需要,老惦記著用原來的那一

套來管,所以始終感到管不過來,不好管,因而需要更多的權力、人員和保障條件。可見,根本問題還是在職能轉變上。當然,也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是,換位思考與在本位上思考,

還是有所不同的。因此,有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明。一是,市場主體和社會和諧的視角,實際就是從企業(yè)和行政管理相對人的角度來看行政

管理的問題。從這個角度看,主要是對行政審批、行政處罰、行政收費等最為關注。二是,從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題,可以被管理者的角度來印證管理者提出的問題,使

我們對問題的認識和分析更加客觀和全面。三是,被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的,也正因如此,感性認識的成分較大,需要適當上升為理性認識。此外,有些制度寫在紙面上很好看也沒有什么

問題,但是,實際運作的情況與其完全是兩個概念,這種情況也要注意。

1.關于行政許可問題。行政許可(即通常所說的“行政審批”)作為一項重要的行政權力,是政府管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段,在我國行政管理中被廣泛運用,對于保障、促

進經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是,由于缺少法律約束,實踐中存在不少問題,有些已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。這也是人們感受到的政府管理的突出問題,其主要表現(xiàn)在六個方面:

一是,行政許可范圍不清,行政許可事項過多,設定行政許可的事項不規(guī)范,一講行政管理,就要審批。

二是,行政許可的設定權不明確。設定行政許可的隨意性很大,甚至縣、市政府也用文件形式設定行政許可。一些地方和部門還利用行政許可搞地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷,妨礙統(tǒng)一市場的形成和公平競爭。行政

許可設定權不明確,有些鄉(xiāng)政府、縣政府在設定,有些行政機關內(nèi)設機構也在設定。

三是,行政許可環(huán)節(jié)多、周期長、手續(xù)繁瑣,缺少必要的程序規(guī)范,“暗箱操作”,老百姓辦事很難。

四是,重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍,市場進入很難,一旦進入后卻又缺乏監(jiān)管。其結果是,實施行政許可后該管的事仍然沒有管住、管好。

五是,利用行政許可亂收費,將行政許可作為權力“尋租”的手段。不少企業(yè)、個人為了取得行政許可,還要給好處、托關系,助長了腐敗現(xiàn)象的蔓延。從一定意義上說,不規(guī)范的行政許可已經(jīng)成為一個腐敗

源。

六是,行政機關實施行政許可,往往只有權力,沒有責任,缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。行政許可在一定程度上已經(jīng)成為轉變政府職能的一個障礙。為了解決這些問題,打破生產(chǎn)力發(fā)展和轉變政府職能的

體制性障礙,必須進行行政審批制度改革。國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室成立后,第一件事就是清理行政審批項目。清理結果是:國務院65個有行政審批項目的部門和單位審批項目多達4000

多項,各省市的審批項目也在2000項以上。從食糖的定價到各種企業(yè)資質的認證,從廣交會攤位到39度以上白酒廣告,審批內(nèi)容五花八門、無所不包。為從根源上解決這一問題,全國人大常委會法工委從

1996年起著手行政許可法的調(diào)研、起草工作,并形成了行政許可法征求意見稿。九屆全國人大常委會將行政許可法列入立法規(guī)劃。在2002年全國“兩會”上,加大行政審批制度改革力度,成為全國人大代表

、政協(xié)委員們關注的熱點話題之一。同年秋,國務院一舉砍掉789個行政審批項目,全國各地也紛紛取消了一批地方行政審批項目,這被評價為中國政府的“自我革命”。2003年2月,國務院決定再取消406項

行政審批項目,另將82項行政審批項目作改變管理方式處理,移交行業(yè)組織或社會中介機構管理。這使得國務院取消和移交的行政審批項目總量達到1195項。[8]

2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法后又一部規(guī)范政府行為的重要法律,對于保護公民、法人和

其他組織的合法權益,進一步推進行政管理體制改革,從源頭上預防和治理腐敗,保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理,都有重要意義。行政許可法實施后,全國開展了大規(guī)模的清理工作,對行政許可依據(jù)

、行政許可項目和行政許可主體進行了全面清理。在國務院先后分三批取消、調(diào)整行政許可和非許可審批項目1795項的基礎上,各地區(qū)、各部門對本地區(qū)、本部門的行政許可項目、依據(jù)、實施主體進行了

全面清理。據(jù)統(tǒng)計,31個省(區(qū)、市)和58個國務院部門共清理行政許可項目25797項,取消8666項,調(diào)整1841項;清理行政許可依據(jù)25554件,廢止3981件,修改2493件;清理行政許可實施主體2389個,保留1932

個,取消302個,調(diào)整71個。中央和地方總共取消、調(diào)整行政許可和非許可審批項目12302項,中央保留了500項,地方和部門的25797項中還剩有15292項,中央地方共有15792項。目前,據(jù)國務院行政審批制度

改革工作領導小組辦公室負責人宣布,國務院各部門共取消和調(diào)整行政審批項目1806項,占總數(shù)的50.1%,各省、自治區(qū)、直轄市也陸續(xù)取消和調(diào)整了半數(shù)以上行政審批項目。[9]

從2001年開始改革行政審批制度至今已有6年了,從2004年7月1日行政許可法正式實施到今天已經(jīng)整整3年了。盡管行政許可在數(shù)量上取消和調(diào)整了12302項,但是,行政審批制度中存在的問題解決得怎么樣

了?我們認為可以講四句話:一是,成績很大,問題不少;二是,舊的問題解決了,新的問題又產(chǎn)生;三是,被管理者的感覺是形式的意義比較大;四是,政府職能轉變的艱巨性和長期性,反映了行政審批制度改革

的程度和成效還需要進一步擴大。目前,行政審批制度至少還存在以下一些情況:

第一,行政許可法關于不設許可的規(guī)定與真正貫徹執(zhí)行還有相當?shù)牟罹唷０凑招姓S可法的規(guī)定,一是,只要是作為社會成員的公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事情,都應該留給他們自己去做主,不

僅政府不要去干預,自律組織也不要去干預。這應當成為現(xiàn)代政治文明的一個標準。諸如家庭雇請保姆、企業(yè)負責人聘用秘書之類的事項,都是完全能夠自主處理好的事情,就沒有必要由政府去管理。二是

,在社會主義市場經(jīng)濟體制下,應當充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,凡是市場競爭機制能夠解決的問題,政府就不要用行政許可的方式去管理。三是,自律管理一般成本比較低、效率比較高。隨著

社會主義市場經(jīng)濟體制的完善,現(xiàn)行的許多資質資格的許可、產(chǎn)品質量的許可等,將退出行政許可的范圍,由行業(yè)組織或者中介機構的自律管理來替代。四是,行政管理的方式多種多樣。行政許可作為一種

事前監(jiān)督管理的方式,其主觀性強,運作的成本高、風險也大。因此,即使需要政府管理的事項,也應當優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。用這四條來衡量現(xiàn)在的行政許可的狀況,離法律的要求還有不小的

距離。第二,在行政許可問題上具體還有以下一些情況。對行政許可法還存在一些模糊認識。一些領導干部思想觀念仍然沒有完全轉變,工作上還習慣于傳統(tǒng)的行政管理方式,對已經(jīng)取消的行政許可和審批

,或疏于管理,或采取形式上備案、實質上審批的方式搞變相許可。

有關配套制度建設任務還很繁重。一些已經(jīng)出臺的配套制度仍然過于原則,針對性不強、缺乏可操作性。一些行政許可項目的實施條件、實施程序方面的配套規(guī)定還沒有及時出臺。行政許可的公示制度、

集中辦理、行政許可聽證制度、責任追究制度在一些地方還沒有全面建立起來。

清理工作上下銜接不到位,執(zhí)行不力。一些地方清理行政許可事項、依據(jù)和實施主體的工作還不夠徹底。不報、漏報以及地方與中央清理標準不統(tǒng)一的情況還不同程度存在。國務院已經(jīng)明令取消和調(diào)整的

一些審批項目,個別地方特別是基層仍在實施。非許可類行政審批項目的實施缺乏統(tǒng)一規(guī)范,審批過程中的隨意、拖延、不正之風問題還不同程度存在。

這些情況說明行政審批中妨礙生產(chǎn)力發(fā)展和轉變政府職能的體制性障礙問題,還尚未從根本上解決,所以,行政管理相對人還難以真正感受到改革前和改革后有什么實質性的變化。

2.關于行政處罰問題。行政處罰,是指國家行政機關對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執(zhí)法活動中,行政處罰是其主要的執(zhí)法活動。據(jù)統(tǒng)計,行政處罰在政府

及其部門的所有行政行為中,要占很大的比例,約在70%左右,因此,人民群眾對行政處罰的意見最大,反映最強烈。

實施行政處罰,不僅應當根據(jù)實體方面的規(guī)定,而且也應當有嚴格的程序規(guī)定。然而,在行政處罰法頒布之前,由于對行政處罰的一些基本原則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定,實踐中存在一些問題,主要表現(xiàn)在處罰的

隨意性,特別是有些地方和部門隨意罰款,或一事幾次罰、幾個部門罰等,人民群眾很有意見。造成亂處罰、亂罰款的主要原因是:一是行政處罰的設定權不明確,有些行政機關隨意設定行政處罰;二是執(zhí)罰

主體混亂,不少沒有行政處罰權的組織和人員實施行政處罰;三是行政處罰程序缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定,缺少必要的監(jiān)督、制約機制,隨意性較大,致使一些行政處罰不當。為了從法律制度上規(guī)范政府的行政處

罰行為,制止亂處罰、亂罰款現(xiàn)象,保護公民、法人或者其他組織的合法權益,全國人大頒行了行政處罰法。行政處罰法的實施,在一定程度上消除了這些問題。但是,從目前的情況看,行政處罰還存在不少

問題。

一是有些處罰的設置不夠科學,有些領域的處罰過多過濫。在郴州境內(nèi)一段不到25公里的高等級公路上,交通執(zhí)法部門設立的限速標志牌和雷達測速牌達40塊之多,有的地段甚至限速20公里。由于限速過低

,有成千上萬的司機在這條路段上吃過罰單。甚至發(fā)生過同一輛車在1個小時內(nèi)受到3個交警大隊超速罰款的情況。湖南省郴州市市民李國賓因不滿市交通隊的“超速罰款”行政處罰決定,將之告上法庭。5

月15日,這起因罰款500元引起的“小官司”告一段落。經(jīng)過審理,郴州市北湖區(qū)人民法院當庭判決李國賓勝訴,撤銷郴州市交通隊對李國賓的處罰決定。

二是有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤,收支兩條線制度流于形式。據(jù)媒體報道,2005年,北京市交通罰款超過10億元。北京市常務副市長翟鴻祥稱,交通罰款確實增量比較大,去年已經(jīng)超過10億元。不過

這錢不歸交警。也就是說交警開了罰單,車主應該交款到銀行,然后銀行交給財政部。“我想大家對這個問題比較關注,就是財政收入能不能進個人腰包。”翟鴻祥說,現(xiàn)在罰交是分離的,不管是稅收和預算

外收入,還是罰沒收入都是統(tǒng)一管理,統(tǒng)一預算后撥給單位。[10]

三是行政處罰的自由裁量權的行使不夠規(guī)范。行政自由裁量權是指行政主體在法律、法規(guī)所規(guī)定的范圍和幅度內(nèi),對具體行政行為的自行決定權,也就是對行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權

。行政自由裁量權是伴隨現(xiàn)代社會飛速發(fā)展,行政范圍不斷擴大,為發(fā)揮行政機關能動作用,應對新的社會問題對行政管理活動提出的挑戰(zhàn),似更好的滿足社會需要而產(chǎn)生的。行政自由裁量權執(zhí)行的是國家

的意志,因此行政權力作用的方式是單方行政行為,具有強制性。在我國,由于法律“工具論”的思想長期占據(jù)統(tǒng)治地位,行政法體系本身極不健全,加上重實體、輕程序的法制傳統(tǒng),濫用自由裁量權的問題

尤為突出,如:“行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平,具體表現(xiàn)為畸輕畸重”、“自由裁量權在具體行政行為中前后不一”、“推諉拖延履行法定職責,消極不作為”等。

四是行政處罰偏離了教育與懲罰相結合的原則,情況比較突出。為處罰而處罰的情況經(jīng)常發(fā)生,常常激化社會矛盾,影響社會和諧。據(jù)報載,一輛私家車被查出欠繳養(yǎng)路費,僅滯納金就高達40多萬元;而一名

安徽來京務工人員因在京城同一地點違反禁行規(guī)定105次,均被隱蔽的攝像頭拍攝下來,被告知須交納罰款上萬元。一些行政執(zhí)法部門“以罰代管”、“野蠻執(zhí)法”,在處罰前并沒有對行政相對人進行提示,

管制意識強,服務意識差,往往導致矛盾激化。“我國的現(xiàn)行行政處罰法明確規(guī)定,違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。但現(xiàn)實情況是,許多行政執(zhí)法機關往往以處罰代替教育,且

在多數(shù)情況下,罰款之后的違法狀態(tài)并未中止。有些執(zhí)法機關、執(zhí)法人員不問青紅皂白動輒就使出罰款的‘殺手锏’,稍不如意,還會加重‘罰碼’,弄得管理相對人到處走門子、托關系,這恰恰是傳統(tǒng)行政

執(zhí)法理念上的偏差所致。行政執(zhí)法長期偏重于處罰,習慣使用剛性手段進行罰款處理,缺乏柔性的事先防范、教育和事后回訪,往往導致管理相對人對行政執(zhí)法的抵觸心理。同時,由于行政處罰伸縮性和隨

意性很大,無形中也給執(zhí)法人員權力尋租牟取私利提供了機會。”[11]

此外,行政處罰中的多頭處罰、重復處罰、執(zhí)法不公、執(zhí)法擾民、效率低下、作風粗暴、以權謀私等現(xiàn)象還不同程度的存在,人民群眾非常不滿意。2006年月,吉林省公主嶺市公安局施行績效考評制。該局

規(guī)定:把罰款的10%作為獎金返還給個人,20%返還給執(zhí)行罰款的基層單位;將罰款數(shù)額與績效考評掛鉤,實行末位淘汰。執(zhí)法權一旦與執(zhí)法者自身的經(jīng)濟利益掛鉤,法律的天平就必然發(fā)生嚴重的失衡,由此造

成的社會危害也極其嚴重。所謂的執(zhí)法產(chǎn)業(yè)無情踐踏公權的社會公信度,阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。來自各方面的信息表明,一些執(zhí)法部門濫用執(zhí)法權為部門和個人謀取利益,嚴重干擾市場經(jīng)濟秩序,危及市場

肌體的健康發(fā)展。相關專家分析,這其中的道理其實非常簡單:“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”對當?shù)卣畞碇v,僅僅是一種直接和短期的收益,本質上是在干一種飲鴆止渴式的蠢事。

3.關于行政收費問題。行政收費和行政處罰一樣,也是企業(yè)和群眾認為問題較多的政府行為。其實,問題的要害都在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益,阻礙了經(jīng)濟

的發(fā)展,不利于社會的和諧。目前,行政收費存在的問題不少,人民群眾反映比較大的主要有以下幾個問題:

一是收費項目繁多,收費的范圍廣。據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)在的收費種類很多,行政主體依據(jù)行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種。

(1)許可收費。如:排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等。

(2)管理性收費。如:個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫(yī)療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等。

(3)證照收費。如:居民身份證工本費、專業(yè)技術資格證書工本費、婚姻證書費等。

(4)手續(xù)費、登記費。如:中國國籍申請手續(xù)費、社團登記費、收養(yǎng)登記費、企業(yè)注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等。

(5)審查檢驗費。如:進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等。

(6)資源使用費。如:城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費等。

(7)集資性收費。如:港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。(戴少一、簡龍湘:我國行政收費的種類《中國法制信息網(wǎng)》—法制天地—法制新聞2007-06-07)此外,還有一些強制性

的收費,如交通強制保險費等。

二是收費不合理、不公平、不規(guī)范。2007年6月15日,中國保險監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站公布了《機動車交通事故責任強制保險費率浮動暫行辦法(草案)》(以下簡稱《草案》),并向社會各界征求意見。根據(jù)《

草案》規(guī)定,從2008年7月1日開始,交強險費率與每位車主的交通事故和交通違章記錄掛鉤,上下最高浮動比例達30%。有業(yè)內(nèi)人士指出,交強險費率浮動機制是否真能起到“獎優(yōu)罰劣”的作用,“仍有待商

榷”。而車主們則普遍認為,所謂的費率浮動已經(jīng)成為變相的漲價。社會上也是一片反對聲。交強險費率的厘定與交通事故發(fā)生概率、交通事故賠償金額有關,但與交通違法行為無關。保監(jiān)會將交通違法

行為與交強險浮動費率掛鉤顯然是不合理的。交通違章不屬于保險范疇,保監(jiān)會通過保險實現(xiàn)行政管理的做法是不合適的。現(xiàn)在的交通法規(guī)規(guī)定的各類交通違章多達幾百項,據(jù)媒體報道,在北京99.6%的車

輛都有違章。比如,現(xiàn)在北京有300多萬輛車,但是只有109萬個合法車位,而按照北京市的規(guī)定,只要沒有停在合法車位里就是交通違法了。看來這200多萬輛車必須頂在頭上才合法。可見,這種收費顯然是

在行政權力的強制下與民爭利了。

三是收費量大,許多企業(yè)不堪重負。收費規(guī)模到底多大?今年5月,國家發(fā)改委價格司司長曹長慶披露,我國各種收費規(guī)模依然偏大、行為不規(guī)范,2005年全國行政事業(yè)性收費總額達4000多億元。他指出,在一

些地方,越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務等現(xiàn)象普遍存在。教育亂收費問題,一直為人民群眾所深惡痛絕。據(jù)新華社記者

從中央紀委獲取最新數(shù)據(jù),2002年以來,全國共查處教育違規(guī)收費16.95億元,清退資金16億元。僅2003年,全國各地就取消了教育違規(guī)收費項目2824項,降低收費標準1316項,涉及金額18.87億元。[12]2007

年2月16日,《北京商報》報道,行政機關亂收費被列入了全國查處價格違法案件的黑名單,并在教育、醫(yī)藥亂收費后位居第三。[13]

收費過多、過亂,加重了群眾和企業(yè)的經(jīng)濟負擔,抑制了社會創(chuàng)業(yè),可謂“收費猛于虎也”。盡管從20世紀末起中國政府三令五申要清理、整頓各種亂收費和不規(guī)范收費,但是情況總是此消彼長,老項目消失

了,新的項目又出現(xiàn)了,群眾總是感覺自己到處在交費。目前,我國由財政供養(yǎng)的公務員和準公務員性質的人員實際上超過7000萬人,其中黨政機關的公務員人數(shù)是600多萬,但除公務員外,黨政機關和社會團

體中尚有400萬事業(yè)編制或者準工人編制的公務員,他們的工資也是由國家財政發(fā)放,因此中國黨政社團機關工作人員的總數(shù)應為1000多萬。還有3000萬事業(yè)單位人員,沒有進入社會保障的公務員退休人員

1000萬左右,另外,縣鄉(xiāng)還有1200多萬非編制干部。相當多的人,其經(jīng)費來源是行政和行政事業(yè)性的收費和罰款。養(yǎng)人需要收費和罰款,收費罰款導致養(yǎng)更多的人,于是收費和罰款也成為導致中國機構和人員

快速膨脹的最重要和最基礎的根源。[14]

4.關于行政強制問題。在行政強制權的行使上也還存在問題。一是哪些機關可以設定行政強制措施,不明確;二是行政強制措施的具體形式繁多,同一行政強制措施有多種表述,缺乏規(guī)范;三是有些沒有強制

權的行政機關自行實施強制措施,甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施;四是缺乏程序性規(guī)定,有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大,對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經(jīng)濟損失

侵害。[15]目前,人們主要是對強制拆遷中不合法、不規(guī)范、不合理的做法意見最大。

此外,人們對行政管理中的為政不廉,吃、拿、卡、要、報,不給好處不辦事,給了好處亂辦事、該作為時不作為,不該管時亂作為等等現(xiàn)象也都很有意見。以上的情況表明,從市場主體和社會和諧的角度考

察到的我國行政管理體制存在的問題,有如下幾個特點。

第一,行政管理與相對人的矛盾關系,比較集中于經(jīng)濟利益。從公民、法人和其他組織的角度反映出的行政管理問題,主要集中在直接涉及其財產(chǎn)權和經(jīng)濟利益的問題上,無論是審批還是罰款、收費或者行

政強制,無一不關乎相對人的錢袋子。在這些環(huán)節(jié)中,處罰因其量最大并且是以強制力剝奪相對人的財產(chǎn),因而位居其首,問題也相應多。當然,許可、處罰、收費等又有一定的聯(lián)系,如有的審批就要收費,批

后,就有可能處罰。經(jīng)濟利益關系是社會中最根本的關系。它在行政機關和相對人之間就體現(xiàn)為權與錢的關系,出問題就出在公權力在經(jīng)濟領域不合法或者不合理地行使,侵害、損害了相對人合法的經(jīng)濟利

益。與民爭利、部門利益、亂罰款、亂收費等等都是這個矛盾的表現(xiàn)。因此,行政管理中的問題的經(jīng)濟性,是主要的特征。

第二,行政管理體制的問題,集中在行政權力配置和行使的幾個關鍵性環(huán)節(jié)即許可、處罰、收費、強制等。這些權力既有法律規(guī)定,也需依法行使,與法律緊密相連,形成行政法律關系。因此,行政管理體制

的問題具有很強的法律性。

第三,許可、處罰、收費、強制等幾個關鍵性環(huán)節(jié)中存在的問題,直接關系到經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧。由于這些行政權力是具體的外部權力,直接作用于經(jīng)濟和社會生活,并且有立竿見影的效果,因此,這

些問題很容易就轉化為妨礙經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的因素。

第四,從被管理者的角度切身感覺和觀察到的問題,既實在又具體,即能反映人民群眾的訴求,也對探索行政管理體制改革的路徑提供了重點和方向上的參考。

(三)問題的歸納與原因簡析

在前面的論述中,我們從內(nèi)部(政府自身)和外部(管理相對人)以及理論抽象三個維度對行政管理體制的問題進行了具體分析。就內(nèi)部而言主要問題是管了許多不該管、管不了也管不好的事,政府職能轉變

還沒有完全到位,社會管理和公共服務職能相對薄弱;就外部而言主要問題是行政權力侵犯管理相對人合法經(jīng)濟利益和其他權利;從理論上看主要問題是政府機構設置不盡合理、權力配置不盡科學合理、相

關機制和法律制度不夠健全和完善。這些問題最終都集中于一點,就是行政管理體制與市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展要求還有許多不相適應的方面。這種不適應,對經(jīng)濟發(fā)展而言就形成體制性的障礙,對社會發(fā)

展而言就形成了不利和諧穩(wěn)定的在公權力與私權利關系上的對立矛盾。

不適應的問題及其表現(xiàn)出的具體問題,其本質是什么?也就是說,貫穿行政管理體制種種問題始終和各方面、各環(huán)節(jié)的核心和質的規(guī)定性是什么?我們認為,核心是行政權力,本質是行政權力與相對人權利的

對立矛盾。

第一,在經(jīng)濟社會中,管理與被管理的關系始終是一對基本或者永恒的矛盾。而管理與被管理的關系就是以行政管理權為核心構成的命令服從關系。當這對矛盾處于不平衡的狀態(tài)時,管理與被管理的關系就

會出現(xiàn)種種不相適應的情況,表現(xiàn)出種種問題。

第二,行政管理體制是以行政權為核心來構建和展開的。我們知道,行政權在體制上的表現(xiàn)是職能或者職責,行政主體是行使行政職能的主體,離開職能的行使,主體就無意義。而機制則是行政權力的構造、功能、內(nèi)部關系、發(fā)揮作用的過程和方式等機理。離開權力無所謂機制。行政法律的核心還是權力,它既規(guī)定權力,也規(guī)定權力的分配(主體),還規(guī)定權力運行的程序和原則等。可見,行政管理體制的

四要素都集中在權力問題上。同時,權力必須有作有的對象才有價值和意義,因此,權力與公民權利的關系就成了決定體制性質的關鍵因素。

第三,行政管理中的所有問題,最后都要歸到權力與權利的關系上并且由它來予以說明和解釋。總之,人是社會的主體,人的權利是社會存在的根本,保障好實現(xiàn)好公民的憲法權利,是行政管理的根本目的和

任務。行政管理應當以人為本,以絕大多數(shù)人的權利和利益為本。

那么,為什么行政管理體制會存在與經(jīng)濟社會的發(fā)展不相適應的方面呢?

一是,現(xiàn)行的行政管理體制還沒有完全擺脫原來在計劃經(jīng)濟條件下形成的東西。現(xiàn)行的行政管理體制是在計劃經(jīng)濟的基礎建立起來的,它與計劃經(jīng)濟是相適應的。但是,計劃經(jīng)濟轉變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟后

,在計劃經(jīng)濟基礎上建立的行政管理體制對市場經(jīng)濟的要求必然是不適應的。盡管經(jīng)過不斷的改革,但是由于上層建筑變化的滯后性,行政管理體制與社會主義市場經(jīng)濟體制形成了既基本適應但是又相矛盾

的情況,使行政管理體制仍然存在與經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應的方面。

二是,行政管理體制在什么方面不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求?政府管事攬事太多。在計劃經(jīng)濟條件下,行政管理既管宏觀經(jīng)濟也管微觀經(jīng)濟,對經(jīng)濟社會的方方面面無所不管。然而,市場經(jīng)濟發(fā)展的動力是競

爭,要求充分發(fā)揮市場主體的積極性,要求發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,因此,就要求根本改變行政管理無所不管的體制,市場能夠自己調(diào)節(jié)的就應當交由市場,社會組織能夠自律管理的應當交由社會組

織,公民個人的事務就應當由公民個人決定,一句話,政府不應當管的事就不能再去管,從根本上轉變這種管理職能。但是,由于政府仍然管得很多,行政權力仍然控制著社會經(jīng)濟的許多方面,政府的職能轉變

不到位,因此,行政管理體制不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的情況就繼續(xù)存在。

三是,政府為什么要攬事、管太多的事,難以轉變其職能、放松其權力?我們認為,既有官本位的原因,也有行政權力自我膨脹和擴張的規(guī)律性問題;既有大眾事事找政府的原因,也有原來體制的慣性;既有集

權下上級對下級形成的壓力,也有法律規(guī)定形成的阻力;既有傳統(tǒng)文化的因素,也有利益上的原因,如此等等。這些原因的背后是放棄還是保持對資源的控制、利益的分配和權利的限定,貫穿的是權力與公民權利的分配、調(diào)整問題,權力與利益的格局問題。