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煙店鎮(zhèn)是山東省優(yōu)質(zhì)軸承生產(chǎn)基地、出口基地和中國軸承貿(mào)易之都，建有專業(yè)的軸承市場，軸承產(chǎn)業(yè)十分突出，對于周邊經(jīng)濟發(fā)展具有較強輻射帶動作用。煙店軸承市場起源于上世紀(jì)80年代初期，歷經(jīng)了地攤式、大棚式的發(fā)展階段，到現(xiàn)在的樓房門店式經(jīng)營模式，目前占地1200余畝，建筑面積40多萬平方米，建有樓房經(jīng)營門店3100套，經(jīng)營型號17000余種，是全國規(guī)模最大、品種最全、從業(yè)人員最多的專業(yè)軸承市場，年交易額過百億元，占全國軸承市場交易額10%以上。2014年煙店鎮(zhèn)被列入全省第二批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，10月省編辦正式批復(fù)了煙店鎮(zhèn)《試點方案》。圍繞破解制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙，煙店積極開展改革試點工作，嚴(yán)格落實規(guī)定動作，同時結(jié)合實際探索創(chuàng)新，通過體制機制改革，為發(fā)展松綁減負(fù)、注入活力。本文以煙店鎮(zhèn)為例，試窺經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革之一斑。

一、煙店鎮(zhèn)改革試點基本情況

（一）主要做法

1.健全保障機制。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由臨清市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對改革試點的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促檢查。二是明確改革目標(biāo)，提出通過三至五年努力，把煙店鎮(zhèn)建設(shè)成為對周邊地區(qū)有較強輻射帶動作用的縣域經(jīng)濟社會次中心。三是完善運行機制，建立聯(lián)席會議和跟蹤督導(dǎo)等制度，對改革試點中的大事、難事，特別是對管理權(quán)限下放、財政體制保障、用地指標(biāo)傾斜、人事管理創(chuàng)新等事項，通過聯(lián)席會議研究解決，確保了試點工作平穩(wěn)有序推進。

2.大力推進擴權(quán)放權(quán)。一是加大放權(quán)力度。按照“依法下放、能放即放、權(quán)責(zé)一致”原則，通過《授權(quán)委托書》和《授權(quán)承諾書》兩種形式，對涉及城鎮(zhèn)建設(shè)、規(guī)劃投資、環(huán)境保護、社會治理、服務(wù)民生等“含金量”高且急需的56項縣級管理權(quán)限下放到煙店鎮(zhèn)，同時將“煙店鎮(zhèn)人民政府?dāng)U權(quán)強鎮(zhèn)行政審批專用章”授予煙店鎮(zhèn)，2016年9月，又將市住建局城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域權(quán)限下放。二是規(guī)范權(quán)力運行。按照“依法定權(quán)、權(quán)責(zé)一致”的原則，共梳理公布煙店鎮(zhèn)的權(quán)力和責(zé)任各308項，做到權(quán)力責(zé)任一一對應(yīng)，同時對權(quán)力運行過程中的自由裁量權(quán)壓縮，確保權(quán)力行使廉潔高效。

3.優(yōu)化政府組織架構(gòu)。一是優(yōu)化鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置，設(shè)置黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、財政經(jīng)管統(tǒng)計辦公室、社會事務(wù)管理辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室5個行政機構(gòu)（2016年按省政府要求成立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室）和綜合執(zhí)法辦公室、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、民生保障服務(wù)中心3個事業(yè)機構(gòu)。二是加強派駐機構(gòu)管理，工作中各派駐機構(gòu)接受煙店鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對其考核實行條塊結(jié)合、以鎮(zhèn)為主；派駐機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免需書面征求鎮(zhèn)黨委意見，對工作不力的派駐機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，鎮(zhèn)黨委可向其上級主管部門提出調(diào)整建議。

4.強化政策扶持力度。一是強化財政支持。除省里安排的專項扶持資金外，明確以2013年財政收入為基數(shù)，超收的縣級留成部分由縣級財政全額返還煙店鎮(zhèn)；在煙店鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費、社會撫養(yǎng)費等非稅收入，現(xiàn)屬市以下部分，除上級明確用途外全部用于煙店鎮(zhèn)；在煙店鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益部分，優(yōu)先用于煙店鎮(zhèn)土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)。二是加大金融扶持。政府牽頭，積極推進各類金融機構(gòu)到煙店鎮(zhèn)設(shè)立分支，強化信貸投入，提升金融服務(wù)水平。目前，中國銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商銀行、郵儲銀行、滬農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行等6家銀行均在煙店鎮(zhèn)設(shè)立了分支機構(gòu)。

（二）改革主要成效

1.形成了軸承產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)。自確定為試點鎮(zhèn)以來，煙店鎮(zhèn)在原有軸承產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，充分利用區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和政策支持優(yōu)勢，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，煙店軸承市場已成為全國規(guī)模最大的軸承專業(yè)市場，目前擁有一個龐大的軸承企業(yè)和個體工商戶群體（企業(yè)380家，個體工商戶7000余戶），吸引匯聚了大量外來人口，輻射帶動了周邊經(jīng)濟發(fā)展。2016年常住人口11.8萬，戶籍人口較上一年增長10.9%。

2.經(jīng)濟發(fā)展速度提升。通過改革，煙店鎮(zhèn)發(fā)展?jié)撃苋婕ぐl(fā)，推動了片區(qū)協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境得到了改善，促進了經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型。2014年試點以來，公共財政預(yù)算收入和稅收總收入均實現(xiàn)年均5%以上的增長，居民人均純收入年均增長率在10%以上，相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)增長顯著。

3.公共服務(wù)水平提高。改革試點推進服務(wù)前移，一方面降低了投資創(chuàng)業(yè)門檻和成本，提高了行政效率，注冊工商企業(yè)和個體工商戶大幅增長；另一方面推進大量發(fā)展成果惠及群眾，尤其通過推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，加強涉及民生的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進一步配套完善標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校和幼兒園、衛(wèi)生院等公共服務(wù)設(shè)施，大大提升居民生活水平，得到群眾充分肯定。

二、試點發(fā)現(xiàn)的問題

（一）各項改革重復(fù)開展。中央和省高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，多項改革均涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革、新型城鎮(zhèn)化綜合改革、特色小鎮(zhèn)、專業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)等，均出臺了一系列改革措施。僅煙店鎮(zhèn)就承擔(dān)了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、山東省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型省級示范區(qū)、山東省省級創(chuàng)業(yè)園等多項改革任務(wù)，在實際操作中，一方面各項改革側(cè)重不同，相關(guān)措施也不盡相同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實過程中顧此失彼，難以充分利用運用政策紅利，導(dǎo)致資源浪費；另一方面各項改革督導(dǎo)、驗收、會議等活動占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量人力、物力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的精力消耗在“應(yīng)付”上級督導(dǎo)檢查上，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職。

（二）權(quán)限下放和承接問題。賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)與其規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在，也是難點所在，近年來，臨清市將58項縣級權(quán)限下放煙店鎮(zhèn)政府和部門派駐機構(gòu)承擔(dān)，充分發(fā)揮了煙店鎮(zhèn)貼近群眾、靠近一線的優(yōu)勢，取得了良好的成效，在實際運行過程中也發(fā)現(xiàn)一些問題。1.權(quán)限下放后行使“理不直”。在試點中，臨清市部分部門將一些縣級管理權(quán)限下放煙店鎮(zhèn)行使，但法律法規(guī)規(guī)定，這些事權(quán)屬于縣級政府工作部門，導(dǎo)致試點鎮(zhèn)在行使起來“理不直、氣不壯”，在具體行使過程中，存在部分上級部門不予認(rèn)可等現(xiàn)象，影響了效率。2.權(quán)限需求與承接能力不匹配。部分縣級權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，無法完全承接，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)人員力量較少，平均一個派駐機構(gòu)只有3-5名工作人員，難以滿足試點鎮(zhèn)工作任務(wù)的需求；另一方面，對于一些專業(yè)技術(shù)要求相對較高的權(quán)限，由于場所、器材和人員水平的問題，下放后難以有效承接，導(dǎo)致放權(quán)過程中“有心無力”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需，部門也想下放的權(quán)限，由于各種現(xiàn)實因素的限制，無法下放試點鎮(zhèn)行使。3.放權(quán)清單動態(tài)調(diào)整不及時。由于是改革試點，沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，因此在放權(quán)過程中需要不斷“試錯”，對于下放權(quán)限不適宜的，應(yīng)及時收回縣直部門，對于某些運行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需的，要及時下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但在實際操作過程中，因下放權(quán)限程序比較復(fù)雜、涉及部門單位較多，很少進行針對性的調(diào)整，即使調(diào)整也存在不及時等情況。

（三）政府組織架構(gòu)固化問題。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟總量和人口規(guī)模比較大，面臨的主要工作任務(wù)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比有很大的區(qū)別，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的組織構(gòu)架應(yīng)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，需要體現(xiàn)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的特色，雖然目前經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)可以根據(jù)自己需求在總量內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)置機構(gòu)，但編制有限、機構(gòu)個數(shù)有限，仍制約了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)扁平化管理的目標(biāo)實現(xiàn)。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)除服務(wù)職能外，仍承擔(dān)著繁重的管理、維穩(wěn)、信訪等職責(zé)，黨政辦、安監(jiān)辦等傳統(tǒng)機構(gòu)必不可少，除去傳統(tǒng)機構(gòu)，所剩限額很少，導(dǎo)致現(xiàn)有組織機構(gòu)難以滿足發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和社會服務(wù)職能的需要；另一方面，發(fā)達鎮(zhèn)編制總量雖較一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏多但所多有限，與人口和承擔(dān)的任務(wù)相比，人員力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作需要，尤其是伴隨著一些縣級權(quán)限的下放，發(fā)達鎮(zhèn)人員更是捉襟見肘，導(dǎo)致人員力量與工作不匹配。

三、下一步的意見建議

（一）做好改革頂層設(shè)計。中央和省級層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，做好改革頂層設(shè)計。一是把經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革與相關(guān)方面的改革結(jié)合起來，協(xié)調(diào)推進（可整合為一項改革），賦予相同的土地、建設(shè)、金融、技術(shù)等扶持政策，打造改革整體效應(yīng)。二是做好上下聯(lián)動，對于部分發(fā)達鎮(zhèn)形成的成熟經(jīng)驗，及時進行總結(jié)和推廣，推動點上的改革經(jīng)驗在面上開花結(jié)果，讓改革紅利在更大范圍釋放。

（二）擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限。賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)更大的經(jīng)濟社會權(quán)限，推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)權(quán)責(zé)一致。一是加強相關(guān)立法，為發(fā)達鎮(zhèn)行使縣級管理權(quán)限提供法律支持。二是在總結(jié)前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從省級層面對一些基層迫切需要其能夠有效承接的權(quán)限通過法律程序、目錄清單等辦法，統(tǒng)一賦予發(fā)達鎮(zhèn)，明確發(fā)達鎮(zhèn)為權(quán)力實施的主體。三是完善動態(tài)調(diào)整機制，對于下放縣級管理權(quán)限，實行目錄管理，及時調(diào)整，成熟一批、下放一批，實踐證明不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的及時上收縣級政府。

（三）創(chuàng)新組織架構(gòu)。在機構(gòu)編制等方面賦予更大自主權(quán)，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，從實際出發(fā)確定適合發(fā)達鎮(zhèn)需要的組織架構(gòu)。一是在機構(gòu)限額和人員編制上給予適當(dāng)支持，強化發(fā)達鎮(zhèn)服務(wù)職能，重點支持發(fā)達鎮(zhèn)審批和執(zhí)法等機構(gòu)建設(shè)，適當(dāng)為發(fā)達鎮(zhèn)核增編制，以滿足工作任務(wù)增加的需要。二是鼓勵發(fā)達鎮(zhèn)在政策允許范圍內(nèi)，通過聘用制等方式引進急需人才，大力推行政府購買服務(wù)，對部分公共服務(wù)和輔助性工作，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)由花錢養(yǎng)人向花錢辦事轉(zhuǎn)變。三是探索建立完善在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用各類編制資源的制度體系，進一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源效能。

（四）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)平臺建設(shè)。發(fā)達鎮(zhèn)定位是縣域次中心，因此可探索將縣直部門工作重心適當(dāng)延伸。一是強化發(fā)達鎮(zhèn)政務(wù)大廳建設(shè)，將鎮(zhèn)政府前臺部門和縣直部門派駐機構(gòu)整合在服務(wù)大廳，方便群眾辦事，提高審批和服務(wù)水平。二是探索在發(fā)達鎮(zhèn)建立縣級政務(wù)大廳分支機構(gòu)，日常工作由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員承擔(dān)，縣直部門每周定期前往發(fā)達鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)大廳處理業(yè)務(wù)，強化發(fā)達鎮(zhèn)次中心作用。

作者:王爍 單位：聊城市編辦