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摘要:文章針對(duì)我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題,提出現(xiàn)階段應(yīng)努力構(gòu)建政府與市場(chǎng)互動(dòng)的城市新區(qū)開(kāi)發(fā)模式,并給出相應(yīng)的支撐條件和具體運(yùn)作思路。

關(guān)鍵詞:城市新區(qū)開(kāi)發(fā);政府引導(dǎo);市場(chǎng)運(yùn)作;政府-市場(chǎng)互動(dòng)

當(dāng)今中國(guó)迎來(lái)了人類歷史上最大的一次城市化浪潮,新區(qū)建設(shè)蓬勃發(fā)展。城市新區(qū)成為大城市發(fā)展和城市空間拓展的主要手段,適應(yīng)了城市規(guī)模擴(kuò)大對(duì)于城市土地空間的需求。然而在城市新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展中也出現(xiàn)了很多不和諧的因素,這很大程度上都?xì)w咎于在城市新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)沒(méi)有很好地考慮政府與市場(chǎng)的關(guān)系,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的良好互動(dòng)。

當(dāng)前,我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,這一特殊的國(guó)情決定了成功的新區(qū)開(kāi)發(fā)模式來(lái)自于政府行為、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和市民需求的聯(lián)合與匹配。廣州市珠江新城以政府供給為導(dǎo)向,導(dǎo)致7年后開(kāi)發(fā)面積還不到20%,“開(kāi)而不發(fā)”;而以市場(chǎng)為導(dǎo)向的洛溪地區(qū)的開(kāi)發(fā)也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。由此,說(shuō)明在新區(qū)開(kāi)發(fā)中只有發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面的重要作用,實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的良好互動(dòng),堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合,構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)模式才能保證新區(qū)開(kāi)發(fā)的成功,也才能促進(jìn)新區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

為此,我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件,轉(zhuǎn)變政府職能、研究落實(shí)新區(qū)開(kāi)發(fā)政策、建立健全相關(guān)法律法規(guī),為該模式的成功運(yùn)行提供良好的政策和法律環(huán)境,從而保證新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

一、完成由全能政府向有限政府、服務(wù)政府的轉(zhuǎn)型

長(zhǎng)期以來(lái),受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下管理理念的影響,地方政府在進(jìn)行城市新區(qū)開(kāi)發(fā)和建設(shè)的過(guò)程中,既是新區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的決策者、各項(xiàng)政策的制定者,也是新區(qū)的建設(shè)者和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,而且還是市場(chǎng)的組織者和管理者。一方面,政府職能是多樣的,但受財(cái)力、能力和精力所限而導(dǎo)致難以萬(wàn)全;另一方面,政府包辦不利于市場(chǎng)的正常發(fā)育和市場(chǎng)秩序的建立。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,這種統(tǒng)包統(tǒng)攬的全能型政府不僅不能促進(jìn)新區(qū)的合理開(kāi)發(fā),反而在一定程度上會(huì)成為新區(qū)開(kāi)發(fā)的障礙,政府收縮活動(dòng)范圍、將市場(chǎng)能做的事情退還給市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨。政府在新區(qū)建設(shè)中處于領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)地位。政府應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向履行其職能,主要提供公共物品和非營(yíng)利性的公共服務(wù),凡是市場(chǎng)能夠做的事都讓位給市場(chǎng);凡是市場(chǎng)自行調(diào)節(jié),企業(yè)自行決定,中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的事項(xiàng)政府要堅(jiān)決退出;政府職能從由計(jì)劃管理主要轉(zhuǎn)向市場(chǎng)管理,通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為,堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向履行職能,運(yùn)用政策、法律和提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品營(yíng)造良好的開(kāi)發(fā)和發(fā)展環(huán)境;充分利用行政資源,協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、財(cái)政等行政部門,確保新區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)高效運(yùn)行,將新區(qū)管治與市場(chǎng)作用有效地結(jié)合起來(lái),推進(jìn)新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在新區(qū)建設(shè)中既要充分發(fā)揮其政治(行政)作用,又避免角色錯(cuò)位和越位。

二、完善落實(shí)政策支撐體系

縱觀其新區(qū)建設(shè)歷程,不難發(fā)現(xiàn)每個(gè)時(shí)期的新區(qū)建設(shè)都離不開(kāi)相關(guān)政策的配套扶持。新區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)綜合的社會(huì)系統(tǒng)工程,需要各個(gè)部門相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn),這就需要一系列相關(guān)政策的綜合引導(dǎo)和推動(dòng)。針對(duì)新區(qū)開(kāi)發(fā)的不同階段,依次出臺(tái)相關(guān)政策措施來(lái)推動(dòng)新區(qū)建設(shè)進(jìn)程。在新區(qū)開(kāi)發(fā)初期,為吸引投資商流入新區(qū),政府可以直接統(tǒng)籌或負(fù)責(zé)區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),并給予新城的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)以財(cái)政補(bǔ)貼,制定優(yōu)惠的財(cái)政政策、稅收政策或其他政策性優(yōu)惠,以確保新城能有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件;根據(jù)實(shí)際情況,可以采取適當(dāng)減地價(jià)、減免有關(guān)稅費(fèi)等措施,在土地政策、戶籍政策、財(cái)政稅收政策、投融資政策等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠,實(shí)行政策聚焦,鼓勵(lì)投資者在新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè);實(shí)行鼓勵(lì)重大投資項(xiàng)目加快建設(shè)的政策,比如對(duì)投資額大的項(xiàng)目可允許一次規(guī)劃、分期建設(shè)、分期繳納土地出讓金等;實(shí)行鼓勵(lì)大企業(yè)總部和金融機(jī)構(gòu)人駐的政策,對(duì)其建房、租房給予一定的補(bǔ)助,等等;努力營(yíng)造新區(qū)的投資環(huán)境,不僅是物質(zhì)基礎(chǔ),還包括創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍,給予參與新城建設(shè)的團(tuán)體或私人以一定的優(yōu)惠政策,以優(yōu)惠的政策吸引各方力量參與新區(qū)建設(shè),多方面的政策支持是提高新區(qū)開(kāi)發(fā)質(zhì)量的強(qiáng)勁推動(dòng)力。

三、建立健全相關(guān)法規(guī)

新城開(kāi)發(fā)可以依賴市場(chǎng),需要政府、企業(yè)、公眾的參與,但需要有一整套完善的法規(guī)體系,規(guī)范政府和市場(chǎng)間的相互行為,使其各司其職,依法辦事。各國(guó)新城經(jīng)驗(yàn)表明,制定專門的法律制度,是有效推進(jìn)新城建設(shè)的重要舉措。為保障新區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行,我國(guó)政府也應(yīng)制定相關(guān)法律條文、健全相關(guān)法規(guī),以約束新區(qū)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)行為。新區(qū)立法應(yīng)涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、土地政策、環(huán)境保護(hù)、資源利用、資金籌措、住宅標(biāo)準(zhǔn)等多方面內(nèi)容,制定相關(guān)的土地法、規(guī)劃法、環(huán)境法、吸引投資與市場(chǎng)扶持法、新區(qū)開(kāi)發(fā)管理法等,從而依法明確新區(qū)建設(shè)基本原則、目標(biāo)定位、新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)主體、建設(shè)資金使用、開(kāi)發(fā)程序、規(guī)劃建設(shè)等事宜,為新區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。并應(yīng)該根據(jù)新形勢(shì)的發(fā)展要求,不斷完善健全新區(qū)法律體系,使其不斷適應(yīng)新區(qū)建設(shè)的內(nèi)外生態(tài)環(huán)境,避免新區(qū)建設(shè)開(kāi)而不發(fā)和建設(shè)緩慢的現(xiàn)象,為新區(qū)建設(shè)大規(guī)模地進(jìn)行科學(xué)有序的開(kāi)發(fā)提供保障。還應(yīng)建立鼓勵(lì)社會(huì)市民參與監(jiān)督立法機(jī)制,實(shí)行規(guī)劃方案公示制度,廣泛征求專家和群眾意愿,公布全部政策法規(guī)及其執(zhí)行情況,成立社會(huì)性專業(yè)委員會(huì),對(duì)新區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)行社會(huì)監(jiān)督。

城市新區(qū)開(kāi)發(fā)走“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”之路,就要在土地資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、新區(qū)建設(shè)投融資、新區(qū)管理等方面充分引入市場(chǎng)機(jī)制,把政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)緊密結(jié)合起來(lái),真正實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的雙向互動(dòng),推進(jìn)城市新區(qū)的有序開(kāi)發(fā)和統(tǒng)籌建設(shè)。

第一,實(shí)施“政府授權(quán),市場(chǎng)運(yùn)作”的土地資源開(kāi)發(fā)。在我國(guó)現(xiàn)行土地公有制下,開(kāi)發(fā)商作為物業(yè)開(kāi)發(fā)的主體,既是一級(jí)市場(chǎng)的土地需求者,也是二級(jí)市場(chǎng)的房屋供給者,新區(qū)開(kāi)發(fā)中,政府的土地供給若沒(méi)有充分考慮到開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),即有效的土地需求,就會(huì)直接導(dǎo)致新區(qū)的開(kāi)發(fā)受阻,單純的政府推動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)的供需失衡。同時(shí),如果把土地開(kāi)發(fā)完全交與市場(chǎng),開(kāi)發(fā)商又會(huì)借機(jī)鉆空子,造成建設(shè)用地不足和土地粗獷利用并存,在土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中過(guò)分追求土地的商業(yè)利潤(rùn),導(dǎo)致土地價(jià)值不能如實(shí)顯現(xiàn)。

城市新區(qū)土地開(kāi)發(fā)可以借鑒上海浦東新區(qū)土地開(kāi)發(fā)模式——“兩級(jí)循環(huán)、滾動(dòng)開(kāi)發(fā),政府宏觀控制,市場(chǎng)自由運(yùn)作”,按照“政府壟斷一級(jí)市場(chǎng),放開(kāi)搞活二級(jí)市場(chǎng),提高土地使用效益”的原則熟化土地,將經(jīng)過(guò)完善配套升值后的土地通過(guò)招標(biāo)等方式向開(kāi)發(fā)商出讓,保證了新區(qū)建設(shè)資金的投入,為新區(qū)建設(shè)創(chuàng)造條件。另外,還可以嘗試“政府授權(quán)、市場(chǎng)運(yùn)作”的熟地開(kāi)發(fā)模式,構(gòu)建政府、企業(yè)和市場(chǎng)之間的溝通橋梁,使得政府對(duì)于土地開(kāi)發(fā)和土地市場(chǎng)的調(diào)控?fù)碛休^強(qiáng)的控制力。通過(guò)熟地投放模式的運(yùn)用,既使土地開(kāi)發(fā)商獲取土地增值收益,形成“土地儲(chǔ)備-系統(tǒng)開(kāi)發(fā)-熟地投放-資金回籠-土地儲(chǔ)備”的良性循環(huán),又確保了政府土地收益的回收,實(shí)現(xiàn)了各個(gè)參與方的多贏。

第二,開(kāi)展政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的市場(chǎng)化。面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題,政府時(shí)常力不從心。一方面,基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共性和自然壟斷性,市場(chǎng)機(jī)制不能解決其合理配置問(wèn)題,需要政府干預(yù);另一方面,政府如果直接投資基礎(chǔ)設(shè)施,難免自陷微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)中,影響其職能的履行,還會(huì)背上沉重的財(cái)政包袱。政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)需求預(yù)測(cè)和總體布局規(guī)劃、制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期計(jì)劃并讓市場(chǎng)機(jī)制在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域充分發(fā)揮作用是解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題的明智之舉。地方政府應(yīng)積極促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化,創(chuàng)立公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓、資本置換、BOT和TOT等方式,讓民間資本參與新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);通過(guò)簡(jiǎn)化審批、減少收費(fèi)、改善服務(wù),建立激勵(lì)機(jī)制,給投資者創(chuàng)造一個(gè)良好的、公平競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境。審批時(shí),對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以適度超前,但不能嚴(yán)重過(guò)剩;應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng),但不能過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),采取各種優(yōu)惠與獎(jiǎng)勵(lì)政策降低私有企業(yè)進(jìn)入壁壘,積極吸引其他投資主體參與新區(qū)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng),盡可能讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用;建立以收費(fèi)為主的成本補(bǔ)償機(jī)制,制定合理的收費(fèi)辦法和恰當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼制度,力促新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成自我生存自我發(fā)展的能力。

第三,搭建多元化投資平臺(tái),拓寬新區(qū)融資渠道。新區(qū)建設(shè)普遍面臨著資金短缺、資金利用低效率、融資困難等難題,要打破新區(qū)建設(shè)的資金瓶頸,就必須按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則,構(gòu)建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化”的新機(jī)制,建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)等多個(gè)投資主體共同參與的多元投資共建機(jī)制,積極吸引外資和社會(huì)閑散資金積極參與新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè),為新區(qū)建設(shè)提供充足的資金供給。同時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,最大程度地提高資金使用效率。創(chuàng)新投融資體制,采取“融資運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)生財(cái)、滾動(dòng)發(fā)展”的策略,加快新區(qū)建設(shè)。可以通過(guò)BOT、PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會(huì)資本及國(guó)外資本,參與新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。應(yīng)根據(jù)不同的建設(shè)階段采用不同的融資模式并選擇合理的融資渠道,新區(qū)建設(shè)初期的總體融資模式應(yīng)以政府主導(dǎo)型的間接融資模式為主,待投資環(huán)境明顯改善后,轉(zhuǎn)為以市場(chǎng)主導(dǎo)的直接融資為主。對(duì)于對(duì)市場(chǎng)資金不具備吸引力或吸引力很弱的項(xiàng)目,政府可以采取投資補(bǔ)貼和貼息、低息貸款的方式吸引社會(huì)投資;對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的投資項(xiàng)目,可由政府在建設(shè)初期注入資金或者由政府投資建成,待建成后轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)投資主體經(jīng)營(yíng),再將所得資金進(jìn)行“滾動(dòng)開(kāi)發(fā)投資”。

第四,創(chuàng)新新區(qū)管理體制,實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的有效對(duì)接。目前中國(guó)絕大多數(shù)新區(qū)在管理上一般由政府直接行政領(lǐng)導(dǎo),該單一化管理模式已阻礙了新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,新城管理模式必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相適應(yīng),才能促進(jìn)新區(qū)的合理發(fā)展。為加快城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè),各類新區(qū)在管理上也應(yīng)該把政府、市場(chǎng)、民眾結(jié)合起來(lái),走“小政府、大社會(huì)”、“小政府、大開(kāi)發(fā)”的路子,按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、重心下移、強(qiáng)化服務(wù)”的原則,創(chuàng)建“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理、公眾參與”的新區(qū)管理新體制。政府、企業(yè)和社會(huì)組織共同形成一個(gè)管理體系,3方力量分工合作,共享權(quán)力,共擔(dān)責(zé)任,形成多中心管理模式。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上形成區(qū)政府和新區(qū)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)兩級(jí)機(jī)構(gòu),區(qū)政府進(jìn)行宏觀決策、監(jiān)督與協(xié)調(diào),開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),受區(qū)政府委托,對(duì)新區(qū)專門負(fù)責(zé)行使相對(duì)獨(dú)立的行政管理職能,實(shí)行“封閉式管理、開(kāi)放式運(yùn)作”。利用職能外包在基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、社會(huì)福利、公共教育、消防救災(zāi)等混合公共產(chǎn)品領(lǐng)域適當(dāng)引入民營(yíng)資本,推動(dòng)公共服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程,并制定出完善的監(jiān)控制度,能夠及時(shí)找出不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外包,制定出靈活的轉(zhuǎn)包制度;明確與各相關(guān)企業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利,對(duì)其實(shí)行統(tǒng)一考評(píng)、績(jī)效考核,增強(qiáng)新區(qū)在管理上的獨(dú)立性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)的權(quán)威性,切實(shí)將管理權(quán)限落實(shí)到位;完善新區(qū)政務(wù)公開(kāi)制度、群眾舉報(bào)制度、特邀監(jiān)督制度,讓民眾積極參與到新區(qū)管理的決策、執(zhí)法、監(jiān)督和公共設(shè)施建設(shè)等的過(guò)程之中,賦予公眾“監(jiān)督權(quán)、倡議權(quán)”,討論新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的重大問(wèn)題,擴(kuò)大公民對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目的立法討論、政策建議及具體操作過(guò)程的監(jiān)督,提高新區(qū)管理的透明度;管委會(huì)利用管理機(jī)制的創(chuàng)新,不斷與企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行管理權(quán)力的分配與再分配,做到政府機(jī)構(gòu)的扁平化,真正實(shí)現(xiàn)新區(qū)管理由政府包攬型向市場(chǎng)導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。

總之,政府和市場(chǎng)兩方面的力量是相輔相成的。政府在城市新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中處于主導(dǎo)地位,它的支持對(duì)于新區(qū)建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用,主要體現(xiàn)在政策、法規(guī)、規(guī)劃、管理等方面。這些支持不但為新區(qū)建設(shè)指出了宏觀發(fā)展方向、提供了良好的管理和技術(shù)支撐,而且能干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行,以保證新區(qū)建設(shè)符合新區(qū)規(guī)劃和新區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。同樣地,市場(chǎng)是彌補(bǔ)政府單邊作用不足的重要手段,有效防止政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“缺位”和“越位”,給新區(qū)建設(shè)帶來(lái)持續(xù)動(dòng)力。面對(duì)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的新時(shí)期,堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合,構(gòu)建政府與市場(chǎng)雙向互動(dòng)型的新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)模式,是我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

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