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1、方創新系統的涵義

地方政府創新系統系指省級以下的某一地區內,以地方政府為主導,企業為主體,包括大學、科研機構、中介服務機構共同構成的創新系統。該系統主要涵蓋兩個方面:一是技術創新方面,包括如何提高技術進步對經濟增長的貢獻、產業組織及其行為、創新擴散、路徑依賴等問題;二是制度創新方面,必須在中央政府的總目標下,結合地方特點和實際進行的制度創新,包括產權制度、激勵約束機制、市場狀況、調控手段等。構建地方創新系統的目的是:通過系統內各要素的互動作用,推動該地區以市場為基礎的知識和人才資源流動、技術擴散和產業群活動,不斷采用新工藝、催生新產品并取得較大的投資回報率,有效地實現技術和制度創新。

地方創新系統是國家創新系統的基礎和有機的組成部分,它與國家創新系統的總目標是一致的,但由于各地自然條件、資源稟賦、經濟發展水平不同,地方創新的起點、能力、重點、力度和實現創新的成果不同。因此,地方創新系統有自己的具體目標。同時由于地方創新系統與國家創新系統所處的層次不同,其功能也就不同:在國家創新系統中,中央政府根據國際競爭態勢,從國民經濟發展的全局的角度,通過為創新活動提供良好的政策、法律保證和基礎設施,組織重要的創新計劃和項目,促進產學研合作,實現國民經濟持續穩定發展。在地方創新系統中,地方政府根據國家的有關方針政策,以市場為導向,制定地方性的創新發展政策,促進地區內產業升級和經濟高質量的增長。

地方創新系統主要由三大要素所構成:①主體要素:以地區內的企業為核心,包括大學、科研機構、各類中介組織和地方政府;②功能要素:包括制度創新、技術創新、管理創新的機制和能力;③環境要素:包括體制、基礎設施社會文化心理和保障條件等。其中功能要素和環境要素可以通過主體要素,特別是企業的行為、發展特征和經濟效果反映出來。如果一個地區企業發展生機盎然,則能說明該地方的創新系統運轉良好。

2、建地方創新系統的必要性

(1)新的國際分工不再以國家為基礎,而是以地方競爭力為條件,塑造世界極的地方品牌,這也是我國積極參與國際競爭的必然要求。當前,在全球化過程中,“地區”的形象超越了國界,也超越了大企業概念。新的國際競爭力主要不是以國家,而是以地方競爭力為依據。一些標志性的城市,如硅谷、倫敦、新竹被認為比整個美國、英國、臺灣更具有全球經濟競爭力的含義。

經濟全球化的背景下,地區經濟的主要特征是:①這些成功的地區經濟中均存在獨特的創新系統,由此產生相對獨立并各具特色的產業群體。地區內不同規模的企業創新愿望強烈,企業間既有激烈的競爭,又有密切的產業協作,如香港的金融貿易業,硅谷的高新技術產業群。②這些地方內的地方機構,包括政府、民間團體、中介組織,為區內企業發展提供了寬松、規范的經營環境和奮發向上的人文氛圍。③充滿活力的地方創新系統不僅可以在高新技術企業聚集的地區產生和發展,如我國的東莞、以色列的特拉維芙,也可以在市場機制比較健全、企業經營靈活的傳統產業聚居地形成,如意大利的陶瓷工業城-薩斯索羅、我國小商品生產貿易中心—溫州地區。

(2)國家創新系統的“自下而上”的構建特征客觀上要求建立不同規模、各具特色的地方創新系統。創新的主體是“人”,包括自然人和法人,特別是企業和企業家。從國家創新系統的角度看,它是自下而上的行為和過程。地方創新系統是國家創新系統的的基礎和創新網絡的結點,它體現國家創新系統的層次性特征。如果沒有各層次的地方性創新網絡的發育,國家創新系統則無從奠基。在國土面積大,生產力發展水平極不平衡的中國,尤其需要重視地方創新系統的建設。過去經濟建設中的“一刀切”、“靠一個腦袋”、“推廣一個模式”,抑制了各經濟主體優勢的發揮和個性的宏揚。改革開放后,地方被作為經濟活動的主體而得到尊重,其內在的活力受到激發,建立不同規模、各具特色的地方創新系統,出現“萬帆競發,百軻爭流”的蓬勃發展是建立國家創新系統的應有之意。

3、地方政府在創新系統中的作用

a）中外地方政府在經濟發展中的地位作用的區別

(1)中外地方政府支配資源的多寡不同,使其在經濟調控中的地位作用不同。

西方國家一般實行分稅制,由于經濟全球化、國際化,國際政治經濟形勢復雜多變,要求國家必須掌握足夠的財權、財力,使中央政府具有足夠的宏觀經濟調控能力。“據國際貨幣基金組織統計,各國中央政府財政收入比重,法國為88%,德國為63%,英國為85%,美國在市場經濟工業國中最低,為59%,印度為69%,巴西和墨西哥為83%。”[1]。此外,西方國家以私有制為基礎的市場經濟體制,決定地方政府不可能隨意干預經濟生活。地方政府不能憑借資產所有者的身份獲得經濟權力,其經濟調控權主要來自各利益主體的讓渡。主要的利益主體有:企業協會、社會團體、宗教組織和工人組織等。各利益主體均掌握著一定的社會資源,地方政府的經濟調控權主要就是由上述各利益主體讓渡的。如美國,有五大組織對地方經濟起調控作用,它們分別是企業協會、工會、社會團體、宗教團體和地方政府,其中地方政府由于掌握的資源相對最少,其調控力量和作用是最弱的。僅僅以提供法律咨詢、仲裁為主要手段對經濟進行間接調控。中國改革的目標就是要改變高度集中的經濟管理體制使社會經濟生活充滿活力。經過多年改革,地方政府已擁有較多的經濟調控權,如利率、信貸、稅率、稅負、價格等,地方均有一定的自主決策權。此外,地方政府還可以通過一些隸屬于地方經濟建設的投資公司、國際信托投資公司、城市合作銀行等調動社會金融資源,同時,不少地方政府還通過集資辦電、集資修橋等進行社會集資性投資活動。地方政府掌握龐大的經濟資源,使其成為區域經濟的調控主體。

(2)中外市場經濟的成熟程度不同,決定地方政府經濟調控的范圍和程度不同。市場經濟國家政府干預是以市場機制充分發揮作用為前提的,是為彌補市場機制的不足,以市場機制更好地發揮作用為目的。由于市場經濟的規范化發展,各類市場體系比較完備,企業的經濟活動直接受到市場力量的支配,通過市場進行交易,在市場失靈處主要由中央政府利用其掌握的財力和政策工具進行調控。地方政府則主要借助立法、司法手段維持經濟秩序,防止出現經濟生活中的侵權、環境污染等問題。其調控的范圍十分有限。

我國市場經濟初期和轉型經濟的不規則性客觀上要求政府具有權威性。卡爾.波蘭尼(Karl.Polanyi)通過深入研究美國市場制度形成的歷史得出了一個經驗性的結論:“正是在中央集權式的干涉主義不斷膨脹的前提下,通向自由市場之路才得以開拓并未曾再關閉。[2]”加之中國30年計劃經濟體制,使人們普遍信奉政府的權威性。地方政府作為中央政府的派出機構,對地方事務的管理具有相當的權威性和強制力。

b）轉型期地方政府是地方創新系統中的準創新主體

目前,我國出現了前所未有的創新熱,其熱力源不在企業,因為,國有大中型企業尚處于改革攻堅期,技術研究和產品開發不夠;大多數國有中小企業管理能力低,生產能力過剩,技術進步緩慢;民營經濟由于獲得科技創新支持的困難,缺少創新的積極性和能力,依靠科技進步的追求利潤的動力不足。因此可說,當前的創新熱主要源于各級地方政府。目前已有十幾個城市提出建成“中國硅谷”、“華中光谷”或“西部硅谷”等目標,更多的城市則是宣稱建成信息港,還有更多的開發區和企業創業中心,各地“十五”規劃和“2010年遠景規劃”中均以地區創新發展戰略為主線。我們應該保護和引導這股創新熱潮。

如何正確認識地方政府的創新地位和作用?筆者認為,在轉型期地方政府具有準創新主體的地位。其判斷源于以下認識:

(1)地方政府具有市場經濟下競爭主體的特征。地方政府官員由于發展本地經濟、增加財政收入和地區間的相互競爭的壓力,迫使其不斷進行技術制度方面的創新。轉型期的地方政府已經不是計劃經濟時代意義上的政府,而是一個制度創新的政治企業家。它把一個地方當作一個大企業,通過直接制度變革創新,擴大市場化范圍和深度,而使本地經濟得到快速發展。

(2)在企業創新主體論深入人心的條件下,地方政府沒有合法的創新主體地位,只能稱其為準創新主體。當前,各地方政府技術、制度創新的結果,加快了我國市場化的進程,有力地促進了國家創新系統的構建,這也是客觀的事實。新晨

(3)地方政府創新主體地位具有過渡性、暫行性特征。地方政府創新主體地位是市場經濟特定階段的產物。在規范的市場經濟下,市場機制是配置資源的基本形式,處于基礎性和主導性地位,政府在資源配置上只能是市場機制的補充,處于從屬地位,地方政府的調控地位更居于社會團體、企業組織和其他中介機構之后。在轉型期由于市場發育不完善,不完全的市場機制導致企業交易費用上升,地方政府的“幫助”,可大大減少企業的交易費用。隨著市場經濟的完善,其他經濟主體地位的上升,地方政府的作用將有一個從強到弱的變化過程。

(4)地方政府創新舉措的明智和自覺是有限度的,它在促進制度創新的同時,也可能制造轉型的困難,增加市場經濟的無序、沖突和混亂,是準創新主體。轉型期出現的諸侯經濟、地方保護證明地方政府的活動并非全部都是積極的,也有消極成分。地方政府既是改革的動力,又是改革的對象,其行為并非是完全理性的,它自身不能逾越地方分權改革所存在的弊端。地方政府創新主體地位不是絕對的,具有相對性,是準創新主體。因此,在地方創新系統構建中,應發揮地方政府的積極作用,限制其消極的一面,根據市場環境適時調整其作用邊界,降低體制轉型的成本是國家創新系統建設的重要課題。