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【關(guān)鍵詞】預(yù)案影響

應(yīng)急預(yù)案的概念〔1〕可以概括為針對(duì)可能發(fā)生的重大事故(件)或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制定的一整套關(guān)于應(yīng)對(duì)和從應(yīng)急事件中恢復(fù)的協(xié)議或安排,它是一個(gè)過(guò)程,該過(guò)程需要確定目標(biāo),制定發(fā)展策略、管理辦法和詳盡的實(shí)施計(jì)劃,并成立或指定具體機(jī)構(gòu)去實(shí)施該過(guò)程,還包括對(duì)預(yù)案自身的評(píng)價(jià)和完善。有資料顯示，預(yù)案可以有效地保護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全。聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，預(yù)案會(huì)使突發(fā)事件中人員的死亡率減少2/3，甚至更多〔2〕。本文擬通過(guò)文獻(xiàn)研究、理論分析及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查探討黑龍江省衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)狀與影響因素，以期為以后的預(yù)案制訂工作提供參考。

1對(duì)象與方法

11對(duì)象采用分層整群抽樣的方法，于2005年5月對(duì)黑龍江省齊齊哈爾、佳木斯、大慶、雞西、七臺(tái)河5個(gè)市，林甸、杜蒙、富裕、依安、富錦(縣級(jí)市)、勃利、樺川、虎林(縣級(jí)市)8個(gè)縣的衛(wèi)生局工作人員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和深入訪談。

12方法(1)調(diào)查問(wèn)卷：使用統(tǒng)一設(shè)計(jì)的調(diào)查表對(duì)上述13個(gè)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行匿名自填問(wèn)卷調(diào)查，問(wèn)卷分為機(jī)構(gòu)調(diào)查問(wèn)卷和個(gè)人調(diào)查問(wèn)卷。(2)調(diào)查內(nèi)容：機(jī)構(gòu)問(wèn)卷調(diào)查主要為衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)一般情況；個(gè)人問(wèn)卷內(nèi)容包括一般情況、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案狀況、應(yīng)急準(zhǔn)備與應(yīng)急指揮情況、信息監(jiān)測(cè)與應(yīng)急預(yù)警狀況、流行病學(xué)調(diào)查能力、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力、突發(fā)事件培訓(xùn)/演練及大眾健康教育等內(nèi)容。回收有效個(gè)人問(wèn)卷119份，機(jī)構(gòu)問(wèn)卷13份，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行深入訪談。(3)結(jié)果分析：把知道或聽說(shuō)過(guò)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的人數(shù)與接受調(diào)查總?cè)藬?shù)比稱為應(yīng)急預(yù)案知曉率，把知道或聽說(shuō)過(guò)本單位制定有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的人數(shù)與接受調(diào)查總?cè)藬?shù)比稱為單位應(yīng)急預(yù)案知曉率。

13統(tǒng)計(jì)分析應(yīng)用EPIdata302軟件、SPSS120、Excel軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2結(jié)果

21基本情況調(diào)查的119人，平均年齡3828歲，男性65人，女性54人。市級(jí)衛(wèi)生局35人，縣級(jí)衛(wèi)生局84人。市級(jí)人員學(xué)歷構(gòu)成以大學(xué)為主，占被調(diào)查者的5793%。縣級(jí)人員學(xué)歷構(gòu)成以大專為主，占被調(diào)查者的4962%。市級(jí)衛(wèi)生局人員中職稱構(gòu)成的中級(jí)、副高級(jí)占總?cè)藬?shù)的543%，縣級(jí)衛(wèi)生局人員中職稱占總?cè)藬?shù)的488%。

22應(yīng)急預(yù)案知曉率調(diào)查結(jié)果顯示，所有的受調(diào)查單位均制定有應(yīng)急預(yù)案。(1)應(yīng)急預(yù)案知曉率達(dá)到975%，主要途徑是會(huì)議(529%)、大眾傳媒(454%)、培訓(xùn)(412%)和文件下發(fā)(387%)、參與制訂(286%)及網(wǎng)絡(luò)(168%)。(2)本單位應(yīng)急預(yù)案知曉率達(dá)到924%，其中有555%人員通過(guò)下發(fā)文件了解預(yù)案，另外還有319%的人員因?yàn)閰⑴c制訂而了解預(yù)案，其余人則分別通過(guò)培訓(xùn)(294%)、人際傳播(109%)、網(wǎng)絡(luò)(92%)等方式了解預(yù)案。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑了解本單位預(yù)案的人數(shù)相對(duì)較少，這可能與衛(wèi)生行政部門的網(wǎng)絡(luò)普及情況有關(guān)。調(diào)查表明，13個(gè)單位中有5個(gè)單位有互聯(lián)網(wǎng)。(3)應(yīng)急職責(zé)與分工知曉：對(duì)預(yù)案中所規(guī)定的在突發(fā)事件處理中個(gè)人的分工與職責(zé)的知曉情況是：513%的人完全知道，193%的人大部分知道，101%的人部分知道，67%的人少部分知道，還有126%的人回答不知道；知曉方式分別是：預(yù)案規(guī)定(445%)、上級(jí)下達(dá)任務(wù)(277%)、崗位職責(zé)要求(462%)、自認(rèn)為(42%)；對(duì)預(yù)案中規(guī)定的分工與職責(zé)，538%的人表示完全能完成任務(wù)，244%的人大部分能，143%的人部分能，還有08%的人回答不能，另外有5%的人選擇其他。進(jìn)行深入訪談的結(jié)果表明，他們認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案中對(duì)自己的職責(zé)和分工不夠明確詳細(xì)，因此導(dǎo)致無(wú)法選擇。

23應(yīng)急預(yù)案的影響因素對(duì)調(diào)查結(jié)果中預(yù)案的影響因素作多因素分析。結(jié)果顯示，預(yù)案制定中的專家參與度、預(yù)案與相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置相協(xié)調(diào)、預(yù)案具有可操作性、符合實(shí)際需要這5個(gè)因素從小到大對(duì)應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案的質(zhì)量產(chǎn)生影響(表1)。

表1影響衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案的多因素分析結(jié)果（略）

231專家參與度應(yīng)急預(yù)案制定過(guò)程中一般要成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，還要邀請(qǐng)專家參與，既包括業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家，比如醫(yī)療、疾病控制、衛(wèi)生監(jiān)督等各部門的負(fù)責(zé)人、專家，又包括突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專家，以及教育、交通、公安、消防等應(yīng)急相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人及專家。調(diào)查顯示，有676%(73/108)的人認(rèn)為本單位的預(yù)案制定過(guò)程中邀請(qǐng)了專家參與，員工對(duì)該項(xiàng)的自評(píng)平均分為8922分(滿分100分，下同)。但是訪談中也了解到，13份應(yīng)急預(yù)案的制定過(guò)程中均只邀請(qǐng)了衛(wèi)生系統(tǒng)的專家與上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)參與，沒(méi)有系統(tǒng)外的其他部門專家、領(lǐng)導(dǎo)的參與。

232預(yù)案與機(jī)構(gòu)設(shè)置協(xié)調(diào)性預(yù)案協(xié)調(diào)性指的是所制定的預(yù)案內(nèi)容與應(yīng)急管理指揮部門以及相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能的有效銜接。調(diào)查顯示，在本單位與當(dāng)?shù)貞?yīng)急反應(yīng)相關(guān)部門建立協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制方面，689%的人選擇已經(jīng)建立，76%的人選擇正在建立，50%的人選擇計(jì)劃建立，59%的人選擇尚未建立，另外126%的人不知道。有106人對(duì)單位預(yù)案與本地應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)間的銜接情況做出了評(píng)價(jià)：完善的預(yù)案對(duì)應(yīng)完善的管理機(jī)構(gòu)(695%)，預(yù)案完備/機(jī)構(gòu)不全(144%)，預(yù)案不完備/機(jī)構(gòu)健全(34%)，二者均不完善(25%)。802%(94/118)的人認(rèn)為本單位的預(yù)案中有明確的跨部門指揮流程，76%的人對(duì)此比較含糊，而且有212%的人不知道；其中56%(66/118)的人明確知道這一流程，119%的人知道，但比較含糊，322%的人不知道；閱讀預(yù)案(441%)和文件下發(fā)(364%)是主要途徑，員工評(píng)分為平均9009分。

233預(yù)案可操作性對(duì)機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，我省衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的預(yù)案100%沒(méi)有達(dá)到具體、詳盡描述突發(fā)事件的事前、事中、事后各項(xiàng)事宜，具有自動(dòng)啟動(dòng)、執(zhí)行功能的基本要求，約2/3的受訪者認(rèn)為本單位的應(yīng)急預(yù)案只是能讓員工大概知道應(yīng)急處理工作中自己應(yīng)該做什么，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到可操作的程度。另有1/3基層制訂的預(yù)案只能用來(lái)應(yīng)付上級(jí)檢查，實(shí)際用處不大。但員工對(duì)預(yù)案可操作性的評(píng)價(jià)平均為9281分。原因可能是員工對(duì)預(yù)案可操作性的理解有偏差，也有可能還存在諱疾忌醫(yī)思想，或從肯定成績(jī)出發(fā)來(lái)評(píng)價(jià)本單位預(yù)案的現(xiàn)狀。

234預(yù)案符合實(shí)際需要采取員工自評(píng)與對(duì)預(yù)案評(píng)估修改的周期調(diào)查2種方式測(cè)量預(yù)案是否符合實(shí)際需要。結(jié)果顯示，員工對(duì)本單位預(yù)案符合實(shí)際需要的自評(píng)分高達(dá)9195分，但是問(wèn)到本單位是否對(duì)預(yù)案進(jìn)行評(píng)估時(shí)，只有113人對(duì)此做出回答，622%的人回答是，其中定期評(píng)估的占134%，不定期評(píng)估的占286%，突發(fā)事件后評(píng)估的占118%，演習(xí)后評(píng)估的占218%。另外227%的被調(diào)查者表示不知道預(yù)案還要定時(shí)評(píng)估、修改。預(yù)案演習(xí)的調(diào)查結(jié)果顯示，13個(gè)被調(diào)查單位均沒(méi)有制定定期演練的制度，只在“非典”期間進(jìn)行過(guò)演練的單位占到了半數(shù)以上。

3討論與建議

預(yù)案應(yīng)盡可能詳盡描述，避免事到臨頭還要層層請(qǐng)示批準(zhǔn)，貽誤時(shí)機(jī)。制定預(yù)案只是第一步，還要對(duì)預(yù)案的可行性進(jìn)行測(cè)試，目的是發(fā)現(xiàn)不足并改進(jìn)，使之更加符合實(shí)際需要〔5〕。演練是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改進(jìn)預(yù)案的有效手段，但要注意的是每次演練或突發(fā)事件實(shí)際應(yīng)用預(yù)案之后要進(jìn)行及時(shí)地反饋，及時(shí)修改預(yù)案。按照美國(guó)的預(yù)案慣例每年至少要修改一次，一旦發(fā)現(xiàn)缺陷則立即修改，此外體制改變、機(jī)構(gòu)設(shè)置變動(dòng)、負(fù)責(zé)人調(diào)整都是預(yù)案更新的契機(jī)〔4，5〕。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，黑龍江省衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案體系已經(jīng)建立，知曉率高，分析顯示預(yù)案制定中的專家參與度、預(yù)案與相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置相協(xié)調(diào)、預(yù)案具有可操作性、符合實(shí)際需要這5個(gè)因素從小到大對(duì)應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案的質(zhì)量產(chǎn)生影響。但是調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件是具有社會(huì)性的事件，解決與應(yīng)對(duì)必然涉及交通、公安、教育等多部門協(xié)調(diào)與配合，但是當(dāng)前預(yù)案制定過(guò)程中跨部門專家、領(lǐng)導(dǎo)參與少。公共政策理論表明，任何政策執(zhí)行中必須加強(qiáng)政策制定部門與政策執(zhí)行部門之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)體系之間、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策目標(biāo)團(tuán)體之間的溝通，如果缺乏相關(guān)溝通，政策就會(huì)失真、走樣、扭曲，會(huì)導(dǎo)致政策失效。應(yīng)急預(yù)案相關(guān)部門參與制定少，往往會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案在跨部門聯(lián)動(dòng)中遭到相關(guān)部門的心理排斥或抱怨其制訂的不合理，影響預(yù)案的執(zhí)行效果〔5〕。目前，應(yīng)急預(yù)案可操作性與先進(jìn)國(guó)家還有一定的差距，沒(méi)有形成規(guī)范的演練、評(píng)估、修改制度。因此，在以后制定、修改應(yīng)急預(yù)案時(shí)就要吸收相關(guān)部門專家、領(lǐng)導(dǎo)的意見，這樣不僅可以保證衛(wèi)生部門的預(yù)案與其他相關(guān)部門的預(yù)案形成有機(jī)的整體，而且可以增強(qiáng)相關(guān)部門的心理接受度，提高配合的主動(dòng)性，便于應(yīng)急指揮部門的現(xiàn)場(chǎng)指揮與調(diào)度〔6〕。同時(shí)建議國(guó)家盡快出臺(tái)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案制定、演練、評(píng)估、修改的細(xì)則以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，確保預(yù)案能得到及時(shí)地評(píng)估和修改，通過(guò)提高預(yù)案水平來(lái)提升我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)能力。

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