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國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出，各級(jí)政府及其工作部門要加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)依法行政。《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中進(jìn)一步指出，要“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，健全行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。”與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，我國現(xiàn)階段的依法行政還存在不少差距，特別是行政執(zhí)法狀況，雖然比以往有很大的改觀，但依然存在許多問題。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。而只有大力加強(qiáng)行政法制建設(shè)，健全和完善行政執(zhí)法制度，依法治國和建設(shè)法治政府才可望實(shí)現(xiàn)。為此，筆者就當(dāng)前行政執(zhí)法過程中存在的問題與其改進(jìn)策略作一些粗淺的探析。

一、當(dāng)前我國行政執(zhí)法過程中存在的問題及其原因

1.行政執(zhí)法體制不健全、不科學(xué)

現(xiàn)行行政執(zhí)法體制缺乏科學(xué)性與法治性，這主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法權(quán)太分散，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置也比較混亂。在我國，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、企事業(yè)或政企合一的單位等都享有行政執(zhí)法權(quán)，而且各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致行政執(zhí)法職責(zé)不清、政出多門、各自為政。同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政隸屬關(guān)系混亂，導(dǎo)致執(zhí)法不力。這種執(zhí)法體制現(xiàn)狀損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威與效能。

2.行政執(zhí)法依據(jù)存在缺陷

行政行為可分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為包括行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件的行為，抽象行政行為是具體行政行為產(chǎn)生的源泉。行政執(zhí)法作為一種最常見的具體行政行為，它所遵循的依據(jù)便是這些行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。這些依據(jù)存在違法或不當(dāng)?shù)热毕萸∪缢次廴荆虼硕鞯男姓?zhí)法行為必然先天存在著缺陷。目前行政執(zhí)法依據(jù)存在的缺陷主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，執(zhí)法依據(jù)滯后，存在許多真空領(lǐng)域，致使行政執(zhí)法無法可依；第二，執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性，法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。第三，行政執(zhí)法依據(jù)相互沖突，影響了行政執(zhí)法的有效開展。第四，作為行政執(zhí)法主要依據(jù)的低效力層次的規(guī)范性文件存在著嚴(yán)重的違反法律法規(guī)的現(xiàn)象。

3.執(zhí)法違法現(xiàn)象嚴(yán)重

我國長期以來處于人治社會(huì)，在法律工具論和法律虛無主義的影響下，法律很難建立起自己的權(quán)威。在地方利益、部門利益以及小集體利益，甚至個(gè)人利益的驅(qū)使下，執(zhí)法者往往對(duì)法律缺乏應(yīng)有的尊重，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。當(dāng)前我國行政執(zhí)法中典型的違法行為主要表現(xiàn)在濫用、超越職權(quán)；以權(quán)謀私、行賄受賄、錢權(quán)交易；執(zhí)法態(tài)度不認(rèn)真，不重視保護(hù)公民權(quán)利等方面。近來頻繁出現(xiàn)的以暴力抗執(zhí)法事件與違法執(zhí)法存在著很大的關(guān)系。

4.短期執(zhí)法行為突出

短期執(zhí)法行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，“運(yùn)動(dòng)型”執(zhí)法現(xiàn)象突出。我們經(jīng)常聽到所謂“專項(xiàng)行動(dòng)”、“百日行動(dòng)”等執(zhí)法行為，這些行為似潮起潮落，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，影響了行政執(zhí)法的效果。第二，“封殺性”執(zhí)法行為突出。如某地煤礦發(fā)生了瓦斯爆炸事故，傷亡嚴(yán)重，當(dāng)?shù)卣銓⒃摰厮忻旱V關(guān)閉、整頓，以圖“一禁了之”。這種“封殺性”執(zhí)法顯然有悖于行政執(zhí)法程序，也很難從根本上達(dá)到行政執(zhí)法的目的。

5.行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

首先，在行政系統(tǒng)內(nèi)，除行政監(jiān)督有獨(dú)立的組織系統(tǒng)外，對(duì)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，通常是由行政執(zhí)法部門自己負(fù)責(zé)進(jìn)行的，執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督兩種職能沒有分離，這樣，在本位主義和局部利益面前，很難真正自覺樹立自律機(jī)制。

其次，從外部來說，即從執(zhí)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民眾及輿論對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督來說，由于黨政不分，黨的監(jiān)督也變成了內(nèi)部監(jiān)督而異化，“家法”取代“國法”的監(jiān)督顯得無力。而各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督制度尚末建立、健全，使得人大的執(zhí)法監(jiān)督職能未能落到實(shí)處。同時(shí)，由于目前法院在人事、經(jīng)費(fèi)等方面受制于地方過多，因此，在監(jiān)督行政執(zhí)法過程中，它的行政審判活動(dòng)受到太多的過問，使得有些地方法院的審判活動(dòng)帶有明顯的地方保護(hù)主義傾向，大大弱化了司法監(jiān)督作用。民眾相對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說處于弱勢(shì)地位，很難對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

6.行政執(zhí)法人員素質(zhì)堪憂

行政執(zhí)法隊(duì)伍處于行政管理的第一線，其人員素質(zhì)的高低直接影響到行政執(zhí)法的效果。就我國目前行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)而言，還不能完全適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)在：一是行政執(zhí)法理念滯后。有些行政執(zhí)法人員依法行政意識(shí)淡漠，缺乏理性的公民權(quán)利本位的現(xiàn)代法治精神，出現(xiàn)行政執(zhí)法依人不依法、依權(quán)不依法的局面和法律虛無主義的思想傾向。二是行政執(zhí)法人員法律知識(shí)匱乏，執(zhí)法水平低；三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)人、用人、考核、任免、獎(jiǎng)懲等方面均末完全納入法制化的軌道，使得一些不適合做行政執(zhí)法工作的人員進(jìn)入行政機(jī)關(guān)；四是有的行政執(zhí)法人員受個(gè)人主義、拜金主義、享樂主義思想的影響及各種社會(huì)關(guān)系的羈絆，超越、濫用職權(quán)。五是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)法任務(wù)委托給社會(huì)人員，“編外”人員大量充斥著執(zhí)法機(jī)關(guān)。

二、改進(jìn)與完善行政執(zhí)法的策略

1.進(jìn)一步完善行政立法

首先，要加強(qiáng)完善行政立法，健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政法律、法規(guī)體系，使行政執(zhí)法有法可依，對(duì)于目前已有的立法，要補(bǔ)正其存在的缺陷，使立法更加科學(xué)完善，符合客觀實(shí)際，增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性，以便促進(jìn)立法與執(zhí)法的相互協(xié)調(diào)。同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督和審查其它規(guī)范性文件，將其它規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行納入法治軌道。

其次，已有的法律、法規(guī)發(fā)生沖突的的時(shí)候，要注意平衡，良法應(yīng)該適用，惡法應(yīng)該被排除在適用之外，否則兩個(gè)法同時(shí)適用，將會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)執(zhí)法部門就同一事件作出完全相反的決定。

另外，制定和實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范行政工作程序的《行政程序法》和規(guī)范政務(wù)公開的《行政公開法》，以及便于實(shí)施行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的《行政強(qiáng)制法》是目前的當(dāng)務(wù)之急。

2.改革現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制

為確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)合法、公開、公正、高效執(zhí)法，就要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確職能部門的權(quán)責(zé)，對(duì)于不具備相應(yīng)執(zhí)法權(quán)能的組織，應(yīng)該一律清退出行政執(zhí)法領(lǐng)域。盡快建立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任制度，明確執(zhí)法權(quán)限和崗位職責(zé)，嚴(yán)格考評(píng)。在進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置同時(shí)，積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)，緩解重復(fù)執(zhí)法的矛盾。如成立綜合行政執(zhí)法總局，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，與省、市、區(qū)的行政執(zhí)法局和執(zhí)法所形成一種垂直領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，減少地方行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法工作的不當(dāng)干預(yù)。

3.建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度

就外部監(jiān)督而言，首先，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督檢查，完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體制的改革，實(shí)行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離。其次，進(jìn)一步完善審判監(jiān)督，實(shí)行司法體制改革，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行行政公開，增強(qiáng)公眾對(duì)行政執(zhí)法的參與，建立一種有效的事中監(jiān)督途徑，加強(qiáng)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督與群眾監(jiān)督。

從內(nèi)部監(jiān)督來看，應(yīng)建立健全行政執(zhí)法責(zé)任、錯(cuò)案追究制、行政執(zhí)法公示制、評(píng)議考核制等制度，進(jìn)一步完善和落實(shí)對(duì)規(guī)范性文件和重大具體行政行為的備案審查，及時(shí)糾正不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件和違法、不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為。進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，各級(jí)政府及相關(guān)部門要嚴(yán)格依法辦理每一個(gè)行政復(fù)議案件。監(jiān)察、審計(jì)等專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行職能，恪盡職守、敢于碰硬。將行政執(zhí)法中的違法或不當(dāng)行為，盡可能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決。

4.努力提高行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

第一，要使行政執(zhí)法人員不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，樹立法律高于一切，法律至上的觀念。正確處理好嚴(yán)格執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅(jiān)持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。第二，要更新行政執(zhí)法理念。現(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心，公民不僅是權(quán)利的主張者和維護(hù)者，同時(shí)也必然是理性精神自我約束和定位的自律者，對(duì)義務(wù)和責(zé)任的服從與承擔(dān)不再是外在強(qiáng)制的表現(xiàn)，更重要的是公民理性存在形式和實(shí)現(xiàn)權(quán)利主張的必要條件，國家存在的根本目的就是在于使公民享有更大的限度的個(gè)人自由和權(quán)利。進(jìn)一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的群眾運(yùn)動(dòng)式的做法，充分賦予并發(fā)揮行政職能部門日常管理和執(zhí)法的規(guī)范性操作的作用。第三，要建立和完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)、法律知識(shí)的培訓(xùn)并使之制度化，以強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識(shí)，提高依法行政的自覺性。同時(shí)，要對(duì)現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行認(rèn)真整頓，通過民主評(píng)議、社會(huì)監(jiān)督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的人員，堅(jiān)決清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍。第四，要加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法隊(duì)伍管理的制度建設(shè)。錄用行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用，切實(shí)把住進(jìn)人關(guān)，打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強(qiáng)者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好竟?fàn)帣C(jī)制。

綜上所述，面對(duì)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的客觀要求，我國必須下決心對(duì)行政立法、執(zhí)法的體制、監(jiān)督系統(tǒng)及其執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行深入改革，才能使我國的行政執(zhí)法水平有一個(gè)較大的提高，以利于社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。