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現代國家行政機關的立法職能對公民生活的影響極其廣泛和深入，但同時又存在一些問題。如何有效開展行政立法活動，切實體現社會各類群體的利益，維護行政相對人或行政相關人的權益，需要行政法學界在理論與實踐中進行長期探索。值得關注的是，美國獨特的行政立法程序助其順利實現了行政立法活動的目標。下文從中美比較的視角，將我國與美國的行政立法程序進行對比并展開了一系列的深入分析。

一、中美行政立法程序的比較

（一）在規制行政立法程序的方法上美國政府機構履行的一項最重要的職能是制定規章，而怎樣對規章制定活動進行規制是其首先面臨的困難。對此，美國確定了通過成文法的方式對規章制定的程序進行規制，亦即美國聯邦政府的行政立法程序集中規定在《聯邦行政程序法》中，此外，美國國會并沒有規定更多的程序規則。在20世紀末期，隨著行政法規和行政規章的數量增加和地位提升，我國制定并公布了規制行政立法程序的《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。十二屆全國人大三次會議首次審議修改了《立法法》，對規制行政立法程序起到一定的指導作用。除了成文法的正式規則外，我國行政立法程序中還存在著許多非正式規則。

（二）在行政立法程序的種類上美國主要有五類立法程序，即正式程序、非正式程序、混合程序、協商程序、例外程序。比較嚴格的是正式程序，它只有在法律有特別規定的時候方可運用。而普遍適用的法規制定程序是非正式程序。將正式程序與非正式程序相結合，就構成了混合程序，在這種程序下，可以通過同時運用口頭、書面及其他類似的方法來表達各類群體的意見。協商程序通常也稱為“管制談判”，主要是指行政立法草案由各方當事人判斷協商形成。相對而言，較簡易的程序是例外程序，它是指在一些法規的制定過程中，可以不適用非正式程序的某些環節甚至是全部環節。根據《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》兩部行政法規來看，我國行政立法程序大體上可分為一般程序和特殊程序兩類。一般程序，是指行政立法活動要按照立項、起草、審查、決定與公布、解釋與備案的程序逐步進行。特殊程序的特殊之處是行政立法活動在起草階段應當公諸于眾，廣泛征求大家的意見。我國的一般程序和特殊程序程序基本上相當于美國的非正式程序。

（三）在行政立法程序的主要環節上盡管中美兩國行政立法程序存在很多不同，難以進行比較，但可以以行政立法程序的主要環節為切入點，找出各自在行政立法程序中的特點和差異。1．立法程序的啟動以及立法草案的形成。美國行政立法程序的啟動方式有四種：一是公眾的申請；二是行政機關決定；三是國會提出要求或者建議；四是法院提出建議或者作出判決。提出行政立法草案主要有行政機關提出立法建議稿和行政機關與立法調整對象共同形成立法草案兩種形式，而提出的立法草案是否形成，則又有行政機關自由裁量和與被管理者協商談判兩種方式。在我國，啟動行政立法程序的是“國務院有關部門”，亦即享有規章制定權的行政機關所屬的工作部門或機構。根據《規章制定程序條例》第11條，可以知道“起草規章可以邀請有關專家、組織參加，也可以委托有關專家、組織起草?！钡瞧鸩菪姓ㄒ巺s不能有此種情形。2．立法分析與審查。1981年里根總統的12291號行政命令規定了行政立法要求分析的內容，之后管理與預算局擴大了要求分析的重點，要求在建議法規正式通告前60天連同建議法規，管制分析報告送管理與預算總局?！稖p輕公文負擔》、《管制柔性法》等也對立法分析進行了相關規定。我國對行政立法的分析主要體現在《行政法規制定程序條例》第16條和《規章制定程序條例》第17條中，都是要求起草單位在將送審稿報送審查時要一并提交說明和有關材料；對立法的審查主要體現在《行政法規制定程序條例》第17至第25條和《規章制定程序條例》第18至第26條，是對行政立法送審稿進行審查所需進行的步驟的規定，規定得相當抽象。3．立法草案的公告或者預告、公眾參與。在美國，除法定例外情況，行政立法草案或建議法規必須公布于《聯邦登記》。且其對通告所涉及的問題、通告標準及內容都有明確而具體的規定。關于公眾參與，包括咨詢、聽取意見以及聽證會等方式，且聽證是屬于正式程序的內容，聽取意見包括提交書面意見和一般的聽取口頭意見。而我國《行政法規制定程序條例》第19條第二款和《規章制定程序條例》第15條都是關于聽取意見的規定，但對于如何公布，如何征求意見以及怎樣開展聽證會等并沒有一個確切的程序和保障。4．行政立法的決定和公布。在恰當考慮公眾提出的相關意見后，規章制定機關必須將其制定的規章公布于《聯邦登記》，這是成為正式規章的必經程序。非正式程序的最后一個環節為向社會公布正式規章?！堵摪钚姓绦蚍ā芬幎?，必須作出一個簡要的說明，并將其納入正式規章中。該規定旨在把制定規章的根據和目的寫入正式規章的序言中，體現公眾參與的真實狀況，并將該說明作為法院審查規章是否違憲的依據。但是如果某一規章的制定按照法律規定必須根據聽證記錄作出，就不需要作出相關說明。我國《行政法規制定程序條例》第26至第30條及《規章制定程序條例》第27條至第32條對行政立法的決定和公布做了相關規定，但并沒有規定在公布正式規章時，要作出任何關于制定規章的根據和目的說明，公眾參與并未體現到立法文件中。

二、中美行政立法程序之比較結果及分析

上述對比可看出，美國的行政立法程序是以公眾參與為核心、富有多種立法種類的程序，而我國的行政立法程序中則存在著如下方面的問題：

（一）在規制行政立法程序的方法上相比而言，美國規制行政立法程序的方法比我國更有統攝力，這主要體現在規范性文件的位階上。我國的立法存在先天性的“正式規則不足”，非正式規則的存在使得行政立法中的復雜性和隨意性并存，立法中的“制度化”程度明顯偏低，極不利于提高我國行政立法質量。

（二）在行政立法程序的種類上相對美國而言，我國的行政立法程序種類較少，難以滿足我國諸多行政立法活動的要求，與我國立法實踐中的具體步驟不相符。且由于在行政立法的聽證過程中，對怎樣處理公眾意見沒有做出詳細規定，使得公眾意見的表達得不到體現，嚴重打擊了公眾參與立法的熱情。

（三）在行政立法程序的四個主要環節上與美國規章制定啟動主體較為原則和廣泛不同，我國享有行政立法的啟動權的主體僅限于具體列舉的行政機關所屬的工作部門或機構，除此以外的其他任何主體均不享有行政立法的啟動權。而且公民能參加起草的也只有規章的限定情形，該階段的公眾參與幾乎可以說不存在。此外，我國對行政立法的分析以及審查之規定不夠具體，抽象的法律條文所具有的可操作性極弱，在實踐當中自然缺乏公眾的有效參與，行政立法文件是否符合相關主體的切身利益可想而知。對立法草案的公布和征求意見提出了原則要求，但卻缺少具體程序，沒有確認公眾的參與權、且沒有相關的責任規定。在行政立法的決定和公布環節，我國并沒有規定在公布正式規章時，要作出任何關于制定規章的根據和目的說明，公眾參與并未體現到行政立法的文件中。

三、改進和完善我國行政立法程序的建議

隨著我國法治進程的加快，我國的行政立法程序有了長足的發展。但我國行政立法程序存在的問題直接反映了其在實然狀況與應然狀況之間存在的差距，需要我們在反思的基礎上借鑒其他國家尤其是美國的先進經驗，對之進行不斷改進和完善。

（一）提高行政立法程序的立法層次控制和監督行政權、保障公民的合法權益，這是行政程序法的重要功能之一。但是如果只有行政機關進行自我監督，則等于人大放棄了對行政的控制。我國是一個成文法傳統的國家，作為法律非正式淵源的慣例和判例對行政的監督幾乎起不到什么作用。我國關于行政立法程序制度的立法可以通過兩種方式，即規定在《行政程序法》或者單行立法中。就當下的國情而言，后者比前者更為可取。

（二）提高行政立法程序的公眾參與程度公眾參與是民主的重要體現。行政立法活動中的公眾參與程度直接反映了立法的民主性，其不僅能有效防止和減少行政在該立法過程中的恣意妄為，而且能切實保障社會公眾尤其是行政相對人合法權益不受侵犯。

1．賦予行政相對人行政立法動議權。目前我國享有行政立法動議權的僅限于行政機關自身，行政相對人只享有對行政法規提出審查建議的權利，而沒有被賦予行政立法動議權。行政立法雖然是一種行政機關主導的活動，但是賦予行政相對人行政立法動議權，不僅能夠有效滿足我國民主立法的需要、吸納社會公眾意見和建議，還能有效保障公民尤其是行政相對人的合法權益。當然，這并不意味著行政相對人會威脅到行政機關的主導地位。行政機關對行政相對人的動議，應在積極耐心聽取動議的前提下，認真考慮該行政立法動議的原因及意義，綜合分析與立法相關的一切因素，作出明確而適當的答復，且尤其要注重說明其采納或不予采納的理由。

2．完善行政立法的公告程序。我國行政立法程序中公告的限于一定范圍內的行政立法草案，其中行政法規草案的公布范圍更窄。我國應當建立一項行政立法公告制度，將行政立法起草前的預告、立法草案的公告都包含在內，確定公告的范圍、公告的內容、公告的期間、公告的方式等，明確公告之后公眾參與的具體途徑，不斷完善行政立法的公告程序。

3．健全行政立法聽證制度。目前我國的行政立法并不受行政立法聽證記錄的影響，聽證比較形式化，對行政立法活動發揮的作用微乎其微。對關系到重大公共利益的行政立法，應當實行案卷排他原則，必須根據聽證記錄制定行政立法。此外，應將聽

證和公開征求意見結合起來，明確在聽證過程中主持人和參加人的各項權利，并具體規定聽證會、座談會、論證會等形式的程序，以更好地實現公眾參與聽證的效果。4．強化行政立法中公眾參與的意識。首先，作為行政立法主體的行政機關方面，必須意識到公眾參與對行政立法活動起到的作用，不僅應為公眾參與提供良好的條件，主動聽取公眾的意見或建議，而且還應將行政立法的有效性與是否有公眾參與、公眾參與程度聯系起來。其次，作為公眾參與的公民、法人或其他組織方面，應充分意識到自己參與行政立法的重要性，知道不參與行政立法可能所會帶來的不良后果——行政立法可能會損害到自己的合法權益。

作者：余興鳳 單位：西南政法大學 2014 級憲法學與行政法學專業碩士研究生