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2007年10月11日、12日，以“深化行政審批制度改革，提高行政服務質量，推動經濟社會和諧發展”為主題的“第二屆全國行政服務創新論壇”在天津市舉辦。全國政協副主席、中國行政管理學會名譽會長李貴鮮為此次論壇發來賀信。中國行政管理學會會長郭濟，國家監察部原副部長、中國監察學會副會長左連璧，原中共中央國家機關工委副書記、全國政協委員周敬東，中共天津市委常委、市紀檢委書記臧獻甫出席會議。來自全國18個省市45個地區98個單位和國家有關部委、全國各高等院校、189位代表出席會議。各區縣行政許可服務中心領導應邀參加會議。

此次論壇由中國行政管理學會，天津市行政管理學會，天津市南開區政府聯合主辦，據悉，此次論壇的舉辦受到了全國行政許可服務機構和行政管理學界專家學者的廣泛響應，組委會共收到全國各高等院校和研究機構專家學者的論文120篇、經驗材料50篇，經專家評審，共選出論文49篇，經驗材料29篇參加大會交流。論壇期間，與會代表圍繞行政許可服務中心取得的成績、存在的問題、改革創新措施以及發展完善的對策等問題展開了深入研討，提出了許多建設性意見。。論壇還對論文和經驗材料進行了評選，有20篇論文和10篇經驗材料分別獲得了

一、

二、三等獎。現將本次論壇提出的主要問題和觀點綜述如下：

一、行政許可服務中心取得的成績

行政許可法正式實施已經3年，行政許可中心也由個別地區試點發展到全國范圍的廣泛建立，形成了多級互動的局面，在實踐中取得了顯著成績。社會各界對行政許可服務中心這種形式普遍反映良好。應當說，在塑造公共服務精神、促進政府職能轉變方面起到了十分積極的作用。對此，與會代表給予了高度評價。

一是基層政府行政許可服務中心普遍建立，理論研究成果豐碩

自行政許可法正式實施以來，我國行政審批制度改革逐步推向深入，尤其是經過了三次大面積的清理行政審批，各級政府的行政審批事項大幅度減少，行政服務質量明顯提高。隨著行政許可法的逐步落實，隨著行政審批制度改革的逐步深入，在全國范圍內，尤其是在地市級以下基層政府中催生出了大量的行政許可服務中心（有些地方亦稱“行政服務中心”“政務超市”）。據不完全統計，目前全國地市級以下政府建立的行政許可服務中心由2005年的3300多家增至4500多家。有1002個行政服務中心的獨立網站，其內容相關的網頁達到了11590205頁。

隨著這些中心的建立和運營，廣大的基層行政許可服務工作者以極大的改革熱情，對行政許可服務從體制、機制、流程、監督等各個領域進行了大膽的探索與創新，積累了許多鮮活的經驗，摸索了許多具有實際操作和推廣意義的好做法。各高等院校和研究機構的專家學者，也對改革行政審批工作進行了深入研究，取得了大量的有借鑒意義的優秀科研成果，據不完全統計，自2004年行政許可法實施以來，全國各高等院校和研究機構已公開發表的專門研究行政許可服務的論文和研究報告已近2000篇，本次論壇就征集到170篇。

二是提高了行政審批的執行效率。行政許可中心采用“一站式”服務方式，公開辦事程序，簡化辦事流程，加強了各部門之間行政審批事項的互動性，提高了進入中心的各種審批項目的執行效率。

三是提高了政府審批服務的質量。行政許可中心以提供優質服務為宗旨，追求服務的方便、快捷、優質、高效，提高了政府審批服務的質量。

四是改善了各級政府的形象。由于行政許可中心的高效、便捷，工作人員態度的改善，政府機關“事難辦、臉難看”的情況得到大大改觀，塑造了親民、為民的政府形象，改善了政府與社會和公眾的關系，樹立了良好的政府服務形象。

五是加強了對行政機關的監督。行政許可中心實行政務公開，進入中心的各項事務的辦事過程都要公開，諸如辦事規則、流程、時限、條件、結果等。這就使得行政機關的行政行為處于透明狀態，改變了過去暗箱操作行政審批的狀況，是建設陽光政府的重要舉措。

六是優化了各地社會經濟發展環境。行政許可中心發揮了提高行政效率和服務質量的作用，增強了招商引資工作的公開性，一定程度上減少了招商引資過程中的低效率和暗箱操作，為企業提供了比較好的發展環境，有利于加快招商引資的步伐。

二、行政許可服務中心在實踐中的改革創新措施

在本次論壇上，來自行政許可服務一線的與會代表同專家學者就各地行政許可中心建設的成功經驗進行了交流，并對各地的改革創新措施進行了實踐總結與理論探討，比較典型的有：

1、來自天津市南開區的與會代表介紹了“超時默許”行政審批新機制。天津市南開區行政許可服務中心從創新理念入手，于2002年在全國首創了“超時默許”新機制，先后幾十次獲得了國家和市、區級獎項，并于2006年榮獲第三屆“中國地方政府創新獎”。“超時默許”新機制的實質是：行政許可審批部門受理申請后，在公開承諾的時限內，如果既不批準也不批駁，又無法定事由準許延長時限，則由事先授權的微機網絡系統自動生成并印發不危及安全、健康的許可決定，而后，按規定追究相關部門和人員的責任，依法補齊相關手續。“超時默許”機制明確了行政審批責任，避免了傳統行政審批中的人為拖延因素，提高了行政審批的效率，提高了行政審批的透明化，有效地優化了經濟發展軟環境，是提高行政效率，建設服務型政府的大膽探索，

2、來自北京市懷柔區的與會代表介紹了推進政府管理模式創新的實踐與探索。2003年，懷柔區在全區范圍內全面推行了全程辦事制，其特點是：政府工作部門一個窗口對外辦公，統一受理辦事人申辦的事項，并由工作人員依法全過程代替申辦人辦理在本單位所要辦理的全部事項，并在承諾的時限內辦完，通過受理窗口向申辦人反饋辦理結果。全程辦事制的實施，有效地規范了行政行為，簡化了辦事程序，提高了政府工作效率，極大地方便了企業和公眾，受到社會各界的廣泛好評。2004年，懷柔區又確定了“組建一個中心、實施四項整合、推進兩項延伸”的深化行政管理體制改革思路，繼續推進政府管理創新。

3、來自海南省海口市的與會代表介紹了海口市政務服務中心的電子政務建設經驗。海口市政府服務中心堅持把政務公開與電子政務建設有機結合起來，充分運用現代信息技術創新政務公開的手段。提供“透明、可控”的政務服務平臺，做到“便民、利民”；加強對網上審批行為的跟蹤監督，做到“廉潔、高效”；推進網上協同審批，提高審批效率，節省群眾辦事成本和行政成本。

4、來自農業部的與會代表介紹了農業部實行行政審批綜合辦公的經驗。2003年11月，農業部設立綜合辦公大廳，統一受理和回復行政許可申請，做到行政許可“一個窗口對外”。農業部的基本做法有：采取“兩統一分”的許可方式，即統一受理、統一回復、分別辦理；強化許可監督，建立了辦公廳、政法司和駐部監察局共同參與的行政許可監督機制，辦公廳負責行政許可事項的督辦，政法司負責行政許可執行的監督，駐部監察局負責違法違規行為的追究；完善便民措施，公開辦事指南，提供網絡申請服務，改進收費方式。

三、行政許可服務中心存在的問題

行政許可服務中心目前正在建設過程中，還存在著許多需要進一步解決和完善的問題。與會代表從不同的角度提出了亟待解決的突出問題，這些問題主要有：

一是有些行政許可服務中心成了“收發室”，沒有發揮其應有的作用。“中心”僅僅是將擁有行政審批權力的機關集中到一起實行“一站式辦公”的一個場所，實質性的審批權仍然由原有的各個審批機關行使。因而，在行政審批服務中甚至出現了“開倒車”的現象，“一站式”服務變成了“多此一站”，相對人跑了窗口又跑部門，中心成了徒有其名的“收發室

”。

二是行政許可中心體制不順。與會代表普遍認為，目前阻礙中心發展的瓶頸是管理體制不順，機構不正規。目前，大部分行政許可中心都核批了正式機構與編制，但有的是行政編制，有的是事業編制，有的是兩種編制混合。而進駐窗口辦事的工作人員則來自各執法部門，他們在人事機構編制上要歸原單位管理，而日常工作要歸中心負責人管理。這樣，管人的似乎不再管事，管事的不能真正管人。有的中心出現了“事業管行政”，“無權管有權”，“無法（無法律依據）管有法”的現象。

三是行政許可中心職能定位不明確。目前全國各地行政許可中心的名稱不一，有的叫行政審批中心，有的叫政務中心，有的叫市民大廳。名稱的不一致反映了行政許可中心的職能定位不明確。各地行政許可中心的功能主要是依據編制管理部門批準的“三定方案”，有的負責行政審批事項，有的除行政審批事項外，還有政府采購、工程招標、政務公開、行政效能投訴等功能。同時，行政許可中心與政府之間，行政許可中心與窗口部門之間，行政許可中心與監察部門之間也存在著職責不清的問題，問責機制很難建立，行政許可中心的各項功能很難落實。

四是進駐行政許可中心的部門不到位。這是各地行政許可中心遇到的一個共性問題。有些部門在選擇進駐事項上往往“避重就輕”，或者把有些行政審批環節下放給其下屬的事業和企業單位，逃避監督。究其原因是審批項目背后一般都有或多或少的收費，權力尋租使得審批權力和部門利益密切相關。這種不正當的部門利益甚至個人化的利益，是各類審批項目和審批環節進駐中心的阻力所在。

五是行政許可中心監督協調難度大。盡管中心在名義上擁有“監督、管理、協調、服務”的職能，但實際上，中心和窗口單位由于不是上下級領導與被領導關系，這些職能在實際工作中往往流于形式，缺乏保障。遇到不同部門意見相左時，如互不讓步又沒有上級領導出面，中心常常舉步維艱。尤其是實行垂直領導的機構的許可審批事項直接牽涉到上級機關的審批，中心很難協調。

六是法律制度不完善。行政許可中心作為一個機構，其存在和發展缺乏有效的法律依據和制度保障。許多地方的行政許可中心之所以能夠在很短時間內建立并運行，實際上主要是通過地方政府的強制命令和行政干預，具有很強的人治色彩。在沒有法律依據和制度保障的情況下，行政許可中心能否繼續生存下去，能否真正發揮作用，有著太多的疑問。

七是電子政務建設相對滯后。目前，很多行政許可中心都開始重視電子政務建設，但由于辦公條件不同，各中心在有關行政許可內容的電子政務建設方面很不平衡，一些單位的電子政務建設難以滿足群眾需要，大多數行政許可事項還不能實現網上辦理，而且政務公開程度不高，信息更新不及時，不能適應當前信息化社會發展的要求。

八是各級基層政府領導尤其是政府部門領導的觀念還不能適應發展的需要。盡管行政許可中心廣泛建立起來了，但是有些政府領導尤其是部門領導的思想觀念并沒有隨之真正轉變，還是用過去分散、封閉、串聯審批時期的思想認識、管理方法來認識和管理今天的行政許可。

四、推進行政許可服務中心建設的對策建議

針對行政許可服務中心面臨的諸多問題，與會代表們從不同的角度提出了建議和對策，主要有：

一是規范行政許可中心管理職能。與會代表們普遍認為，目前急需從法律、制度上明確行政許可中心的法律地位和職能權限，理順行政許可中心的組織機構。應該將行政許可中心定位為一個具有一定行政級別，享有行政許可法律主體資格，具有實質性行政許可權力的行政機關，這樣才能避免成為一個“收發室”。

關于行政許可中心的發展趨向，有些與會代表提出，應當在現在的行政許可中心的基礎上建立“執行局”，執行局的建立將從根本上提高執行的效率與質量，推動政府職能的轉變；有些與會代表提出，應當按照《行政許可法》第25條的規定，創建“行政許可局”，徹底整合目前存在的多頭、重疊、分散、低效的行政審批制度格局，打造統

一、精簡、優質、高效的行政審批制度；有些與會代表提出，行政許可中心應當拓展服務項目，將政府采購、工程招投標、公共信息與咨詢、行政效能投訴、行政事業性收費等與公眾密切相關的公共服務項目納入行政許可中心，使之成為綜合性的公共服務平臺，成為真正意義上的“市民大廳”；還有些與會代表提出了相對集中行政許可權的制度設計，對其必要性和可行性進行了充分論證，認為相對集中行政許可權建設應當分為三個階段，并就這三個階段的制度設計進行了探討。

針對相對集中行政許可權的觀點，有些與會代表也提出了不同看法。認為從行政審批的現實情況來看，我國的行政審批既有本級政府部門的審批，也有垂直管理部門的審批，既有技術性較強的審批，也有不具有技術性的審批。在這種情況下，將為數眾多的行政審批事項集中于一個行政組織行使是不可能做到的。

二是完善行政許可中心的法律保障體系。為了確保行政許可中心依法發揮功能，有必要以立法的形式對行政許可中心的職能設置、機構編制、管理體制、窗口單位的權力與義務等進行明確的界定，尤其要對行政許可中心與政府之間，行政許可中心與窗口部門之間，行政許可中心與監察部門之間權力與責任的邊界進行明確界定，以避免責任不清，相互推諉。

三是優化行政許可中心辦事流程。行政許可中心建設必須與行政審批制度改革相結合，把能夠集中辦理的行政許可項目納入行政許可中心統一辦理，簡化辦事程序。要解決好行政許可中心與職能部門的審批職能交叉問題，該進入中心的審批權力最好與職能部門脫鉤。要克服各職能部門辦事流程重復交叉設置問題，通過界定各部門職能權限，壓縮辦事環節，縮短審批時限，形成統一規范的行政審批流程。

有些與會代表認為我國行政許可中心建設應當堅持以公民為中心的核心理念，不能搞“政績工程”，要從公民的視角和需要出發來設定服務流程，而不是讓公民根據政府的流程辦事。有些與會代表提出了應將社會評議納入行政許可中心的績效考核。

四是加強電子政務建設，提高行政許可中心效率。中心建設與發展電子政務相結合是未來發展的趨勢，要加強行政許可中心網絡平臺建設，大力推進網上行政審批工作，將傳統的審批方式與網上審批相結合，構建起“網上收件、限時辦結、在線監督”的網絡化審批模式，實現行政審批“一表通、一網審、一次結”。要大力推進政務公開進程，依托政務中心平臺建立重大公共事務公示、聽證等制度，提高政府運作的透明度，保障公民對公共事務管理的知情權、參與權和監督權。

五是提高行政許可中心管理水平。行政許可中心是由各窗口單位構成的松散型機構，必須根據“一站式”集中辦公模式的特點，摒棄傳統指令式管理方式，將制度管理、機制管理向文化管理轉移，以中心文化建設為載體，積極摸索以人為本的管理新方法。

六是完善監督機制。建立有效的監督機制是行政許可中心能夠健康有序地開展工作的保證。完善監督機制，一是要建立起有效的內部監督機制，規范工作人員的行為；二是要采取積極有效的措施，擴大公民參與監督的空間；三是加強人大和公共輿論對許可中心的監督；四是加大監督處罰的力度。