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一、我國行政審批制度現(xiàn)狀

社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化發(fā)展，暴露出行政審批制度的弊端：審批條件跟不上具體的申請條件缺乏可操作性，審批程序不規(guī)范；審批不公開，隨意性大，暗箱操作；效率低下許可時間往往拖得很長而且缺乏對行政相對人的“尋租”制約；審批缺少監(jiān)督，滋生腐敗等等。自深圳市將42個政府部門的1091個審批項目減少了463個項目以來，全國掀起了一股行政審批制度改革的熱潮。具體說來，我國的行政審批制度改革大體經(jīng)歷了以下幾個階段：第一階段，從七十年代末到八十年代初，改革主要圍繞著中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，表現(xiàn)為政府內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)；第二階段，1983年到1988年，行政審批制度改革著重是下放權(quán)力，減少層次；第三階段，1993年至1997年，行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域。要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，要堅決把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題交由企業(yè)自己去解決；第四階段，從1998年至今，為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段。在中央及地方的行政管理體制和機構(gòu)改革中，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企、政事、政社分開，建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。在精簡機構(gòu)和人員的同時，大力改革行政審批制度。

目前，我國的行政審批制度改革所取得的主要成果有清理和減少了部分行政審批項目，實行了政務(wù)公開增加了透明度。通過聯(lián)合審批項目窗口，規(guī)范和簡化了審批程序。許多單位都建立了審批監(jiān)督機制，通過行政內(nèi)部監(jiān)督機制和行政外部監(jiān)督相結(jié)合健全和完善監(jiān)督機制。

二、對我國行政審批制度改革的分析

雖然行政審批制度改革取得了一定的成果，但也存在著不容忽視的問題。行政審批制度改革存在誤區(qū)：很多地方政府部門為了迎合改革盲目的追求減少項目數(shù)量或者單減與自身利益無關(guān)的而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的公正、效率跟反腐；審批項目取消后就了事，造成了管理的脫節(jié)；各個部門都只是針對本部門進(jìn)行改革，部門之間沒有協(xié)調(diào)。

第一，行政審批改革缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)。“目前的行政審批制度改革大多是自發(fā)性的，缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，社會科學(xué)中相關(guān)的學(xué)術(shù)理論與審批制度改革的實踐尚沒有緊密地結(jié)合起來。現(xiàn)存的有限的理論研究還大多停留在操作層次，過于側(cè)重對精簡幅度的研究，而忽視對具體項目或政策的分析和評估”。目前對審批項目設(shè)定的范圍還不統(tǒng)一，沒有一個關(guān)于審批項目的科學(xué)、準(zhǔn)確的界定，從而導(dǎo)致各地對審批制度改革的理解各異，影響審批制度改革進(jìn)一步深入發(fā)展。目前審批制度改革的原則與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，哪些項目必須削減，哪些項目應(yīng)該保留，都沒有普遍適用的法律依據(jù)和統(tǒng)一的指導(dǎo)。也沒有一個科學(xué)合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政審批制度改革還沒有完全按照市場經(jīng)濟的要求來進(jìn)行。從我國行政審批制度改革的內(nèi)容來看，在涉及經(jīng)濟要素的領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的改革，大膽引入市場機制。在市場準(zhǔn)入方面，大大的放寬了市場準(zhǔn)入的條件；在市場資源配置方面，廣泛運用市場機制來進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，“在經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓拍賣、建設(shè)工程項目招標(biāo)、政府采購和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)規(guī)范轉(zhuǎn)讓等方面，運用市場手段來處理，取消了行政審批”。但是在很多方面還帶有計劃經(jīng)濟的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行業(yè)管理的事項，國家還緊緊抓著不放；在金融保險領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的要求很高等等。其主要表現(xiàn)為：（1）行政審批制度保留了很多計劃經(jīng)濟時代的特點，與我國市場經(jīng)濟的要求不符。由于我國現(xiàn)行行政審批制度脫胎于計劃經(jīng)濟時代的計劃審批制度，行政審批在很大程度上取代了市場的調(diào)節(jié)，直接阻礙市場經(jīng)濟體制的建立和完善。我國現(xiàn)行的行政審批制度具有反市場的特征。由于市場主體的活動沒有受到市場的調(diào)節(jié)，因而在供需關(guān)系上往往與市場產(chǎn)生矛盾，容易導(dǎo)致市場需要的得不到及時有效的生產(chǎn)，而市場過剩的還繼續(xù)按照原來制定的計劃進(jìn)行生產(chǎn)，致使對經(jīng)濟的快速增長起到了阻礙作用；（2）微觀經(jīng)濟領(lǐng)域中的行政審批過多，阻礙了市場機制作用的良好發(fā)揮。目前，我國行政審批設(shè)置過多過濫，重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛，政府管理的社會事務(wù)日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，目前我國的行政審批設(shè)置多、濫、重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，由國務(wù)院部門審批的事項有2094項，省一級政府審批的事項也有2000多項，涉及到公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、文化等絕大多數(shù)政府部門和幾乎所有的行業(yè)。雖經(jīng)改革，還是有的地方變相地進(jìn)行保留；（3）行政審批在完善市場經(jīng)濟體制建設(shè)和彌補市場不足方面作用體現(xiàn)得不充分。在完善市場經(jīng)濟方面，對于市場經(jīng)濟要素的成長如資金的籌措、人力資源的開發(fā)、市場競爭規(guī)則的制定、市場的培育等方面行政審批并沒有起到相應(yīng)的作用。在彌補市場經(jīng)濟固有的缺陷方面，現(xiàn)行行政審批也沒有起到多大的作用。如在限制壟斷方面，行政審批不僅沒有阻止市場主體的壟斷行為，反而在一定意義上助長了壟斷的形成。非常典型的行政壟斷如"諸侯"型壟斷、行政權(quán)力型壟斷都是與行政審批有著莫大的關(guān)系。

第三，目前的行政審批制度改革難以達(dá)到公共行政的基本目的。雖然我國行政審批制度改革在各地的都在不斷的展開，減少行政審批的項目，建立“行政審批服務(wù)中心”，但是這種為改而減，并不能真正地起到作用。行政審批在當(dāng)前是需要的，并不是不要，因而一味地減少，很可能會導(dǎo)致潑水連孩子也一同潑掉的情況。目前行政審批制度改革還沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，改革的目標(biāo)單

一、模糊，一味地追求削減審批項目的數(shù)量指標(biāo)，而忽視了科學(xué)性和合理性、長遠(yuǎn)性和現(xiàn)實性的有機結(jié)合。審批制度改革是一個互動的過程，沒有質(zhì)量上的保證，數(shù)量上也很有可能出現(xiàn)反復(fù)；因此一定要將數(shù)量與質(zhì)量合理結(jié)合，避免改革留下后遺癥。對于“行政審批服務(wù)中心”，有的學(xué)者也提出了擔(dān)憂。“政府行政審批服務(wù)中心”可能會存在一些問題。首先，“政府行政審批服務(wù)中心”還沒有跳出統(tǒng)治型政府的模式，“政府行政審批服務(wù)中心”很有可能演變?yōu)椤岸壵保炊又厝嗣竦呢?fù)擔(dān)。其次，“政府行政審批服務(wù)中心”的成立對傳統(tǒng)機構(gòu)的公務(wù)運作產(chǎn)生了一些影響。雖然大多數(shù)審批項目名義上已經(jīng)進(jìn)駐“政府行政審批服務(wù)中心”辦公，但是有很多部門并沒有將真正的審批權(quán)力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項無法就地解決。這引起窗口只是起著“中轉(zhuǎn)”的作用，反而延誤了工作時間和工作效率，等等。導(dǎo)致以上諸方面的原因：原有行政體制不利于改革；我國的社會中介組織不成熟沒有積極參與管理；傳統(tǒng)體制傳統(tǒng)觀念的影響，很多審批工作人員習(xí)慣用審批權(quán)進(jìn)行資源的配置，將政府作為一個“全能政府”對政府在市場經(jīng)濟體制下的管理方式不了解；改革必定要觸動原有的利益分配，各個部門的利益問題是改革的一個阻礙。

三、針對行政審批制度的幾點建議

要使行政審批制度改革取得真正的功效，還有一些重要的制度建設(shè)任務(wù)需要盡快著手：第一，完善人大的立法監(jiān)督功能。如可以考慮由人大常委會產(chǎn)生一個專門的行政改革調(diào)查委員會，由它對現(xiàn)存行政審批事項進(jìn)行徹底的梳理和提出清除的建議，并對現(xiàn)存政府機構(gòu)職能配置的不合理狀態(tài)進(jìn)行研究，同時提出下一輪行政機構(gòu)改革的建議。這個專門機構(gòu)同時承當(dāng)行政相對人對各種行政審批提出的審查要求，并有權(quán)采取聽證的形式，對行政機構(gòu)設(shè)定和保留行政審批項目聽取行政機構(gòu)和行政相對人的答辯。第二，建議人大盡快修改行政訴訟法，把行政訴訟受案范圍擴大到抽象性行政行為。第三，修改立法法，把聽證程序制度化，規(guī)定所有的行政法規(guī)、規(guī)章的制定都必須經(jīng)過公開聽證的程序，充分采納所有利益相關(guān)人的意見。第四，盡快出臺行政許可法，對行政許可的設(shè)定原則和范圍、設(shè)定權(quán)限、實施機關(guān)、許可程序以及對許可和被許可人的監(jiān)督及其法律責(zé)任等制定統(tǒng)一的法則。

行政審批制度改革關(guān)系到市場經(jīng)濟、公共行政、行政法治等各個方面，要從多方面協(xié)調(diào)考慮。這里我們可以從美國的行政審批制度改革得到一點經(jīng)驗。政府規(guī)制在一定程度上彌補了市場經(jīng)濟的缺陷，促進(jìn)了美國市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善。但隨著政府規(guī)制的過度介入，不僅嚴(yán)重破壞了市場的競爭均衡，而且為行政腐敗提供了溫床，破壞了人們對政府的信任感，公共權(quán)力發(fā)生了扭曲。政府過多的管制和行政性審批限制了新企業(yè)的加入，減輕了對現(xiàn)存企業(yè)的競爭壓力，扭曲了市場的競爭機制。政府當(dāng)局對企業(yè)的經(jīng)營投資管制和價格管制則通常會助長被規(guī)制企業(yè)間的卡特爾式的協(xié)調(diào)方式，造成了規(guī)制企業(yè)內(nèi)部的低效率。由于規(guī)制滯后和企業(yè)為遵守不必要的規(guī)制而付出的額外成本，嚴(yán)重束縛了企業(yè)和個人的自由活動范圍，造成企業(yè)大量損失。基于政府規(guī)制存在嚴(yán)重的弊端，美國于20世紀(jì)七十年代開始醞釀行政審批制度改革運動。1975年美國政府取消了證券市場股票委托手續(xù)費的有關(guān)規(guī)定，拉開了美國行政審批制度改革運動的序幕。美國在1997年又通過了《航空業(yè)解除管制法》，取消了“國內(nèi)航空管理委員會”的大部分進(jìn)入管制和價格管制，允許有事業(yè)許可證的企業(yè)自由進(jìn)入，同時也允許各航空公司根據(jù)利潤原則自行制定票價，增加航班。此后，美國政府通過一系列舉措相繼放開了政府在天然氣價格、石油價格、汽車運輸、鐵路運輸、電力電話設(shè)備、銀行等領(lǐng)域的規(guī)制。美國的行政審批制度改革基本上遵循了市場經(jīng)濟、公共行政和行政法治的基本要求，其主要做法是：1、大膽下放政府行政審批的權(quán)力。美國政府改革針對行政審批過多的情況，首先就是對行政審批項目進(jìn)行大幅度的精簡，將原來由政府承擔(dān)的部分社會職能、經(jīng)濟職能推向社會、推向市場。2、注重分析行政審批的效益成本。一般認(rèn)為，規(guī)制對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)是為了實現(xiàn)社會資源的有效配置，但事實上并不然，規(guī)制者往往會為自身利益利用政府授予的權(quán)力主動介入，進(jìn)行所謂的“設(shè)租性規(guī)制”，從而破壞規(guī)制設(shè)置的利益正當(dāng)原則。3、合理設(shè)置、調(diào)整行政審批。規(guī)制改革的目標(biāo)是實現(xiàn)政府與市場的良性互動，在改革過程中，美國并不是一味的減少，而是有減有增，一方面美國政府有選擇性地廢除不合理、不合時宜的管制；另一方面美國政府對確實暴露出“市場缺陷”和“不足”的領(lǐng)域，增設(shè)了新的規(guī)制內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，以彌補市場缺陷，促進(jìn)市場經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。美國政府通過這一系列的改革策略，成功地實現(xiàn)了政府規(guī)制與市場和社會的良性互動，從而產(chǎn)生積極的效果。在競爭使產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量明顯提高的同時，價格降低了，從而提高了消費者的效用水平，增進(jìn)了社會福利；放松管制使進(jìn)入市場的新企業(yè)增加，從而提高了企業(yè)的競爭意識和活力；行政審批規(guī)制企業(yè)的效率因資源配置的重新調(diào)整和企業(yè)行政費用的降低得到很大改善；通過削減規(guī)制機構(gòu)的行政費用解決了政府的財政危機也減輕了國民負(fù)擔(dān)；收費水平的降低和服務(wù)的多樣化擴大了需求和投資，從而促進(jìn)了經(jīng)濟不斷增長。從美國的行政審批制度改革情況來看，首先精簡審批項目，將部分政府職能下放于市場跟社會中介組織，充分發(fā)揮企業(yè)自主跟社會團體治理跟監(jiān)督，而且審批項目也是有增有減合理調(diào)整，其次注重行政審批的效益成本防止審批人員利用權(quán)力“設(shè)租”，嚴(yán)格按照行政法治來推進(jìn)改革。政府實現(xiàn)與市場和社會的良性互動取得積極的效果。>我國的行政審批制度改革首先要是漸進(jìn)式任何急于求成的想法都會導(dǎo)致改革的失誤，行政審批改革道路是漸進(jìn)式的，任何急功近利的做法都是行不通的。美國的行政審批制度改革走的是漸進(jìn)的道路。雖然美國行政審批制度改革往往沒有什么轟動性的效應(yīng)，但其消極影響也比較小，積極效應(yīng)發(fā)揮得比較好，改革成果也比較容易鞏固。日本因行政審批項目最多，從八十年代至九十年代中期前后進(jìn)行了8次改革，取得明顯成效。與此相比，我國行政審批制度改革往往有激進(jìn)改革的特點，各級地方政府都有統(tǒng)一的改革時間表。激進(jìn)式改革表面上改革成就的輝煌，但積極效應(yīng)往往得不到充分發(fā)揮，改革很容易走回頭路，風(fēng)頭一過，各種行政審批又重新恢復(fù)，甚至越來越多。其次改革在理念上應(yīng)該以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，行政審批制度改革必須以市場經(jīng)濟為基本導(dǎo)向。一方面要注意行政審批在市場經(jīng)濟中的重要性，另一方面也要注意政府規(guī)制對市場經(jīng)濟的負(fù)面效應(yīng)。應(yīng)該認(rèn)識到，政府通過對微觀經(jīng)濟活動的規(guī)制有著它經(jīng)濟、法律和行政手段無法實現(xiàn)的獨特作用，能在一定程度上彌補市場的缺陷，促進(jìn)社會福利的增加。在市場經(jīng)濟條件下，政府規(guī)制和行政審批是廣泛存在的，各國都有著程度不一的實踐。正確認(rèn)識規(guī)制的功能效應(yīng)，在有選擇性放松的同時，對存在市場不足或缺陷的領(lǐng)域加強管制，以促進(jìn)市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。其次對取消的審批項目要有后續(xù)監(jiān)管，對各個具體審批項目協(xié)調(diào)由社會中介組織或市場機制或企業(yè)自主解決，其次公開各種審批事項，健全監(jiān)督機制內(nèi)外監(jiān)督相就合，其次開展行政審批事項的綜合治理，建立責(zé)任追究制度，最后要建立行政審批效能評估機制，防止政府工作人員“設(shè)租”大力推進(jìn)行政審批制度的創(chuàng)新，對符合公眾利益的要支持。

行政審批顧名思義是指行政機關(guān)根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)過依法審查給予行政相對人以申請的項目的資格或權(quán)利。當(dāng)前，我國的社會現(xiàn)實是在經(jīng)濟上已經(jīng)實行了社會主義市場經(jīng)濟，在行政改革上體現(xiàn)了公共行政的價值取向，在法治建設(shè)上，依法行政成為了我國社會主義法治國家的核心。行政審批制度不能脫離這個大前提而存在，必須考慮其生存的具體環(huán)境。