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一、近年來行政審批制度中存在的主要問題

從2001年至2004年5月國務(wù)院和陜西省三輪行政審批制度改革的情況看，近年來行政審批制度存在的主要問題是:

(一)審批事項(xiàng)的創(chuàng)設(shè)依據(jù)不合法二從行政審批的性質(zhì)和《立法法》要求來看，行政審批涉及刊人權(quán)利，審批設(shè)定權(quán)限應(yīng)相對集中。

為此，已經(jīng)實(shí)施的《行政許可法》規(guī)定只有全國人大及其常委會、國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會可以依據(jù)法定條件設(shè)立地方性許可，國務(wù)院各部門和其他國家機(jī)關(guān)一律不得設(shè)定許可而根據(jù)2003年底陜西省第二輪審批制度改革精簡后保留的審批項(xiàng)目795項(xiàng)來看，有444項(xiàng)審批項(xiàng)目的設(shè)立依據(jù)屬于國務(wù)院部門、地方政府規(guī)章及其它各類規(guī)范性文件。隨著許可法的正式實(shí)施.這些許可項(xiàng)目面臨著大部分被廢止，少部分確需保留的也必ITV改變立法形式的問題。

(二)審批事項(xiàng)創(chuàng)設(shè)內(nèi)容不合理;在設(shè)置審批事項(xiàng)內(nèi)容過程中，行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，隨意性很大，設(shè)置條件和標(biāo)準(zhǔn)原則性不強(qiáng)，許多審批項(xiàng)目的設(shè)立缺乏充分周研、論證和專家咨詢.特別是缺乏征求相對人意見的聽證程序。

(三)以審代:現(xiàn)象嚴(yán)重，行政節(jié)理效能不高政府行政管理過程可分為事前審批、事中監(jiān)節(jié)和事后處罰等環(huán)節(jié)但目前我國行政機(jī)關(guān)的實(shí)際工作中，加強(qiáng)憐理就是設(shè)置審批，重審批、輕監(jiān)管或只審批、不監(jiān)竹的現(xiàn)象普遍比較嚴(yán)重，造成對人市場準(zhǔn)人“門檻過高”，而一旦進(jìn)人市場又無人監(jiān)價的局面。

(四)審批程序復(fù)雜，相對人負(fù)擔(dān)過重.我國各級政府“服務(wù)”意識仍較欠缺，規(guī)定審批程序條件時往往僅考慮方便行政機(jī)關(guān)工作，審批程序繁瑣‘相對人負(fù)擔(dān)增加，同時行政系統(tǒng)內(nèi)部竹理信息不能共享、工作缺乏溝通配合，造成審批效率低下。

(五)通過改變管理方式誠少審批事項(xiàng)難度較大根據(jù)《行政許可法》和《事業(yè)單位登記竹理?xiàng)l例》的要求，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由行業(yè)協(xié)會、社會中介組織可以自行,理調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，或按政事分開原則，阻礙事業(yè)單位自主決定的項(xiàng)目，行政機(jī)關(guān)不再設(shè)立審批但根據(jù)調(diào)研，在實(shí)踐中.全國和我省行業(yè)組織發(fā)育都很不成熟，(以陜西為例，全省性行業(yè)組織僅有40%的行業(yè)能夠基本正常運(yùn)作和發(fā)揮職能，其余都處在癱瘓半癱疾狀態(tài))，因此，政事分離還不到位，改變管理方式，減少審批還很困難。

《行政許可法》正式施行，雖對以上間題的解決提供了法律依據(jù)，但要真正通過深化行政審批改革實(shí)現(xiàn)許可法的要求，必須找準(zhǔn)改革的難點(diǎn)，解決審批制度改革中的深層次問題。

二、深化行政審批改革的難點(diǎn)分析

(一)行政管理理念落后，導(dǎo)致政府;理方式的滯后。我國政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)界定尚未完成，行政竹理還以行政權(quán)力為中心，行政骨理缺乏創(chuàng)新活力，“官本位”意識嚴(yán)重，為公眾服務(wù)的’‘親市場化戰(zhàn)略”不明確。由于在計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的龐大的行政管理體制、廣泛的行政事務(wù)權(quán)，行政機(jī)關(guān)一直處于社會生活的主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)慣性巨大，對管理相對人還處在以“管制”審批為主導(dǎo)，不敢、不善于運(yùn)用市場機(jī)制，不愿進(jìn)行事中監(jiān)管、事后處罰的傳統(tǒng)階段，這都是導(dǎo)致審批事項(xiàng)創(chuàng)設(shè)內(nèi)容不合理，以審代管現(xiàn)象存在的根源、

(二)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)職能仍然過重，管理手段單一。目前我國仍處于新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，市場經(jīng)濟(jì)體制雖有發(fā)展，但仍不完善，在某些領(lǐng)域，市場機(jī)制尚未完全建立完善，社會中介機(jī)構(gòu)的作用尚未發(fā)揮，社會信用體系還沒有建立起來，市場運(yùn)作對行政管理有著比較大的依賴。對于此種由政府強(qiáng)力推出來的市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和市場行為還存在相當(dāng)大范圍和深度的干預(yù)，而政府管理經(jīng)濟(jì)的主要手段和方式就是行政審批。(從我省第二輪審批制度改節(jié)前的1144項(xiàng)項(xiàng)目來看，經(jīng)濟(jì)事物類審批項(xiàng)目占40%以上。

(三)政府行政管理職能與公共竹理服務(wù)職能相分離不到位由于政府職能與公共竹理職能的分離不到位，公共服務(wù)部門(事業(yè)單位和中介機(jī)構(gòu))及行業(yè)組織自律組織的培育不成熟，組織不夠健全，職責(zé)不夠明確，還不能劉政府將退出的審批領(lǐng)域的管理事項(xiàng)承擔(dān)起相應(yīng)的竹理和服務(wù)職能，對清理精簡出審批范圍的項(xiàng)目如何規(guī)范管理，如何借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，建立公共理體制和促進(jìn)公共竹理服務(wù)組織的發(fā)展尚處在初期和探索階段

(四)政府在從事審批活動中依法行政尚未得到實(shí)現(xiàn)目前，規(guī)范行政審批法律制度尚不健全或未發(fā)揮應(yīng)有的作用，共體實(shí)踐中，不遵守法律規(guī)定，審批時間不確定、審批過程中不公平、審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批責(zé)任未確定現(xiàn)象仍很普遍.《行政許可法》雖已出臺，但政府如何落實(shí)依法行政，從法律上規(guī)范現(xiàn)行審批制度的程序和責(zé)任，使行政許可在社會生活、經(jīng)濟(jì)生活中正常發(fā)揮作用還尚待時日。

三、政府管理體制創(chuàng)新與行政審批制度改革的到位

從行政管理學(xué)的角度分析，當(dāng)前行政審批制度改革本身就是政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義，解決審批制度改革的難點(diǎn)必須依靠政府管理體制的創(chuàng)新。

(一)政府管理職能的重新定位與管理體制的創(chuàng)新。首先，政府職能的重新定位，在整個“重塑政府”的運(yùn)動中，政府依靠法律、制度，規(guī)范“掌舵”成為最重要的事情，“服務(wù)”更是政府從自身發(fā)展中切實(shí)感到應(yīng)該做到的事情。其次，政府管理體制創(chuàng)新需借鑒世界范圍內(nèi)興起的“回應(yīng)型”的政府管理模式。正是由于對‘控權(quán)型’和‘自主型’的揚(yáng)棄和創(chuàng)新，‘回應(yīng)型’政府漪理以效率和效應(yīng)為準(zhǔn)則，以社會福利最大化為目標(biāo)的管理基本框架”。這是改變現(xiàn)有審批制度弊端的核心問題。據(jù)我國的行政體制改革漸進(jìn)型轉(zhuǎn)軌型的特點(diǎn)，改革經(jīng)歷從“主導(dǎo)”行政轉(zhuǎn)向“服務(wù)”行政，從“集權(quán)”行政走向“分權(quán)”行政的趨勢變化，政府管理職能和體制創(chuàng)新的主要方面有:

（1）政府管理的重新定位與制度的重

新設(shè)立要提升政府管理的能力，必先放棄固有的部門“權(quán)利”利益的思想，由直接的權(quán)力控制變成間接的制度控制，權(quán)力權(quán)威變成制度權(quán)威，即直正實(shí)現(xiàn)從理念到制度、再到行為人運(yùn)做過程中的到位、當(dāng)代行政改革是在世紀(jì)之交和時代轉(zhuǎn)型環(huán)境下推行的、政府管理創(chuàng)新也是對新時代、新環(huán)境的自覺適應(yīng)其特點(diǎn)是政府的退縮和市場價值的回歸.其目標(biāo)是建立適應(yīng)后工業(yè)社會和信息時代的“后層級制行政模式”要建立以.“客戶為中心”的政府竹理模式，實(shí)現(xiàn)政府理的有限虛擬，重塑政府竹理的業(yè)務(wù)流程.構(gòu)造信息時代新的政府組織形態(tài)實(shí)踐中要加快各部門和各地方政府公開政務(wù)和政府信息的步代其次，在網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮部門和地方政府的積極性，推動各級政府對企業(yè)和公民的服務(wù)，增加服務(wù)內(nèi)容、擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)景。從行政審批改革的角度看，建設(shè)中央和地方的綜合門戶網(wǎng)站，促進(jìn)整合政務(wù)公開、“網(wǎng)上”行政審批等服務(wù)，使審批條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限更加透明，利用信息化強(qiáng)化政府管理職能，充分體驗(yàn)和享受電子政府的便利和效率，從而加強(qiáng)政府與政府的溝通，建立政府與企業(yè)的伙伴關(guān)系，密切政府與公眾的聯(lián)系。新晨

(2)強(qiáng)化政府依法行政能力一切行為以法律為準(zhǔn)繩，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)移到制定市場規(guī)則、嚴(yán)格依法審批和為企業(yè)提供高效服務(wù)上來，強(qiáng)化運(yùn)用法律手段來規(guī)范審批行為

(3).虛擬政府、政府、數(shù)字政府的加快建設(shè)“虛擬政府、。政府、數(shù)字政府”意味著在傳統(tǒng)公共行政部門之外出現(xiàn)了’彭子公共部門”并有能分擔(dān)和改善傳統(tǒng)的政府職能、普及迅速的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使傳統(tǒng)的政府職能延伸進(jìn)家庭或者私人生括空間.傳統(tǒng)公共組織的邊界線組織層級消失.有形組織向無形組織方向發(fā)展，直接的權(quán)力控制變成間接的制度控制.權(quán)力權(quán)威變成制度權(quán)威廠而與此栩?qū)?yīng)傳統(tǒng)行政審批手段必然會隨之轉(zhuǎn)變，《行政許可法》要求的規(guī)范簡化審批程序.推行網(wǎng)上審批等要求才能實(shí)現(xiàn)。

（二）政府骨理過程和理行為退出市場政府應(yīng)在傳統(tǒng)的“行政”領(lǐng)域(如社會治安、財政稅收等)和強(qiáng)化公共理職能上下功夫.充分發(fā)揮自己的能力.做自己能作好、做得了的事情，應(yīng)逐漸退出對市場的培育和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展只有這樣，政府管理才能從審批怪圈中走出來，特別是從對微觀經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的審批中走出來，轉(zhuǎn)而依靠高質(zhì)量的公共政策制定、制度創(chuàng)新和高質(zhì)量的服務(wù)來獲得行政管理活動的高效率。

(三)公共行政管理與服務(wù)部門的發(fā)展與職能定位。隨著世界后官僚制時代的到來，傳統(tǒng)的行政管理實(shí)現(xiàn)效率價值的能力受到懷疑，“統(tǒng)治”概念的消解和“治理”概念的出現(xiàn)，政府的運(yùn)作方式、職能發(fā)生了革命性的劃時代的變化，出現(xiàn)挑戰(zhàn)官僚制的公共管理服務(wù)組織，即把提供公共物品、分擔(dān)社會責(zé)任看作全社會的事情而不僅是政府的事情，這些組織包括事業(yè)組織、私人部門、中介部門等，這使得行政竹理內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展與深化，解決“公共問題”、實(shí)現(xiàn)“公共利益”已成為竹理的新目標(biāo)，公共組織從內(nèi)部走向外部的變遷，權(quán)力“多中心”逐步形成。為此，政府行政竹理職能與公共竹理服務(wù)部門職能范圍應(yīng)進(jìn)一步明確，政府職能主要是政策功能中的政策的制定，規(guī)章制度的創(chuàng)新;系統(tǒng)過程，功能過程中的政治溝通、利益表達(dá);綜合、行政文化環(huán)境的醞釀;行政“慣性”的改變。而其它傳統(tǒng)的政府管理職能應(yīng)逐步交由公共管理服務(wù)部門去行使。而由于非政府機(jī)構(gòu)、非贏利機(jī)構(gòu)和其他民間組織等多種類型的組織都可以參與公共管理和服務(wù)活動，驅(qū)使政府中心讓位于市場中心，雖然政府本身依靠權(quán)力所樹立起來的權(quán)威應(yīng)適度下降，影響力減少，但公共行政管理服務(wù)組織由于呈現(xiàn)出多形態(tài)，運(yùn)轉(zhuǎn)更加靈活，組織效益、公平等原則得到更好實(shí)現(xiàn)等特點(diǎn)，即使行政審批項(xiàng)目大址消減，也同樣能實(shí)現(xiàn)行政l:理之目的。在我國目前的情況下，實(shí)現(xiàn)政府職能與公共管理服務(wù)職能的分離，政府主動放權(quán)和對公共竹理服務(wù)組織的積極培育是解決這一矛盾的主要方而。

(四)建立適合我國初級階段的行政文化模式。新型的行政文化是行政審批制度改革、政府管理創(chuàng)新的環(huán)境基礎(chǔ)。主導(dǎo)方向是轉(zhuǎn)變政府角色，調(diào)整政府與公眾的關(guān)系所謂新型行政文化應(yīng)建立在政府于轉(zhuǎn)軌階段市場經(jīng)濟(jì)中的角色定位，是由“管制”型的角色向“管理服務(wù)”型政府的基礎(chǔ)上的，突出的是形成政府與民眾之間的互動，民眾對政府管理實(shí)質(zhì)的回應(yīng)與監(jiān)督的過程，以及政府依法行政和相對人守法意識培養(yǎng)的行政文化模式。正如哈伯德:理主義改革十大趨勢所言:從行政到理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移;政策和執(zhí)行的分離—核心部集中于戰(zhàn)略管理和計劃，設(shè)立獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策;追求高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)的顧客服務(wù);改變傳統(tǒng)的組織文化、建立新的‘心理契約’其體的思路為:新“行政文化”習(xí)慣的養(yǎng)成，法律、法規(guī)的制定及出臺，使其能真正實(shí)現(xiàn)自上而下的規(guī)范意識的“滲透”，不同層次“平民化”的可操作具體實(shí)施其包括社會的全體成員.指具體竹理和執(zhí)行的行政人員和被服務(wù)的公民全體，其實(shí)質(zhì)是每個公民都愿意并習(xí)慣于這樣去做.