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改革開放以來，我國歷屆政府多次進行行政審批制度改革，尤其是當前我國經濟處于調整結構，經濟發展速度放緩等的新常態下，黨的十八以來加大對深化行政審批制度改革力度，釋放更多的市場經濟活力，以促進我國經濟平穩健康發展。然而在行政審批制度改革的工作中取得顯著成效時，也存在著諸多問題。如何進一步深化行政審批制度改革，釋放更多的改革活力與紅利，已成為新一屆政府必須面對的“硬骨頭”，因此，以法治思維和法治方式為視角，分析目前行政審批制度改革存在的問題：行政審批權力虛放、改革不統一、不同步、社會中介組織不成熟、政府缺乏監管等，并因此提出了一些改革路徑：權力清單、負面清單、依法規范社會中介組織及科學立法等。

一、行政審批制度的理論內涵

(一)行政審批制度的含義〔1〕行政審批又稱為行政許可，是在行政主體依據行政相對人的申請，依法作出解除其普遍性禁止義務、賦予其特定資格或能力(權利)、確認其民事權利的行政決定行為。行政審批制度是國家行政機關實行行政管理活動的重要方式，是政府對各種資源分配的一種行政行為和手段，并依據一定的法律、法規和有關政策，共同遵守相應的辦事規程和行為準則〔2〕。它一般包括許可行為、否定行為、審核及備案行為。

(二)行政審批制度的特點1.行政審批制度屬于事前控制的管理活動政府事前控制體現國家對社會事務的控制，是行政權力的一種管理手段。在政府法律、法規對某種活動或者行為作了一般性限制，行政相對人向行政機關申請獲得實施該活動的權利，行政機關根據其申請進行資格審查，決定是否可以解除這種限制，這種行為屬于政府事前控制的管理活動，旨在以行政權力去分配社會利益。2.行政審批制度是一個變化發展的過程行政審批制度要適應市場經濟發展的需求，不同經濟發展階段具有不同的特點，體現著經濟基礎決定上層建筑的道理，可見，經濟發展促使政府管理體制改革要求，政府管理體制的良好運行也會促進經濟的發展，因此，行政審批內容、對象、條件和程序等設立、變更、消減等，都會依據當時經濟發展的需求與特點。行政審批制度是一個相對穩定又不斷發生變化的行為規范過程〔3〕。3.行政審批制度是在法律法規的范圍內行使資源配置的組織活動行政審批制度也是資源配置的一種手段，這是“有形的手”對市場缺陷的宏觀調控，問題是政府通過行政審批制度進行宏觀調控也必須在法律法規的范圍內，要堅持依法行使審批權，在法定的職權范圍進行行政審批，禁止出現以權謀私等違法行為。

（三）我國行政審批制度的形成、發展與改革行政審批制度形成于建國后的計劃經濟體制的確立，計劃經濟體制的最大特點是政府全面對經濟的管制模式，經濟活動的每一個環節有計劃，體現著計劃的絕對性、唯一性，由政府統一進行組織社會生產、直接管理企業等，故計劃經濟也可以稱為審批經濟，在此背景下的形成的行政審批制度的主要特征是作為資源配置的一種手段、作為市場準入的一種手段、政府全面控制社會生活的重要手段〔4〕。改以法治推進行政審批制度改革革開放初期（1978-1983）是行政審批制度發展的初步時期，在這一時期，我國經濟的恢復與發展，各行各業逐步走上正軌，各個行業也相繼建立審批制度，行政審批制度也開始發展起來。在經濟體制改革時期（1984-1992），實現市場化的經濟體制，并在1984年通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，逐步實現經濟體制轉變，這種制度變遷需要行政審批制度作出相應的調整與改革，然而在正確處理經濟體制和行政管理體制關系，沒有形成健全的行政審批制度體系。隨后，在社會主義市場經濟初期到加入WTO以后，為了適應社會主義市場經濟體制的需求，逐步對行政審批制度進行多次改革，并成立行政審批改革領導小組，改革力度之大，范圍之廣，尤其是黨的十八以來，本屆政府一成立，總理就明確提出深化行政審批制度改革的任務和要求，并兩次召開全國電視電話會議對此進行部署，提出本屆政府任期內國務院部門的行政審批事項要減少三分之一以上〔5〕。

二、深化行政審批制度改革的意義

（一）對簡政放權、加快政府職能轉變的意義加快政府職能轉變，向市場放權，轉變政府在市場中的角色定位，促使政府由“全能型”向“有限型”的轉變，這也是社會主義市場經濟體制的客觀要求，因此，這需要進一步深化行政審批制度改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用下，理順政府與企業、市場、社會關系的一種制度變遷，使政府“錯位”與“越位”的手回歸其本位，這不僅僅提高了行政審批的辦事效率，還大大地使得政府集中精力去做好政府該做的事，更多的向市場、社會提供公共服務，以更好的發揮政府的作用。

（二）從源頭預防和治理腐敗，加強政府廉政建設行政審批權是一項具有較大自由裁量空間的行政權力，這客觀上為行政審批滋生腐敗提供了溫床。目前，行政審批存在審批權集中且缺乏監督，注重事前審批而缺事中、事后的監管，審批權限缺乏統一規范等問題，這些問題的存在不僅不能體現出行政審批的該有的作用，還進一步阻礙了經濟的良性發展，因此，深化行政審批制度改革，簡政放權，壓縮審批權尋租的空間，將行政審批權關進法律法規這一“籠子”里，同時，行政審批權向社會公布，讓權力在陽光下運行，從源頭上防治腐敗，促進政府廉政建設。

（三）深化行政審批制度改革是全面深化改革的關鍵環節當前，全面深化改革已處于深水區與攻堅期，必須抓住改革的關鍵點，因此，抓住深化行政審批制度改革這一關鍵點，以促進全面深化改革的進程。在新一屆政府以來，從2013年5月至今，國務院已先后7次取消和下放600多項行政審批等事項，行政審批改革在“量”上取得顯著成效，但在“質”上還要進一步深化改革，剩下難啃的“硬骨頭”將是下一步深化改革的關鍵的點，這樣才能將全面深化改革盤活。

（四）利于推進法治行政、法治政府的構建政府行政審批制度改革中運用法治方式、法治理念，是政府依法行政的體現；以法治推進其改革，不僅推進行政審批改革的過程，也是貫徹法治意識的過程，這對于法治行政、法治政府的構建具體重大的實踐意義。法治行政要求依法行政、限制自由裁量權、監督政府行政權的行使，這些要求恰恰符合行政審批制度改革的內在要求，也就是說，行政審批制度改革走在法治化的道路上也是法治行政的要求，改革要依“法”進行，以“法”凝聚的社會共識，破解改革難題，推進改革。

三、目前行政審批制度改革存在的問題

(一)“自上而下”式行政審批制度改革導致權力“虛放”行政審批制度改革涉及權力與利益調整，必然觸及政府各部門既得利益，政府各級部門只顧各部門利益，只取消下放權力小責任大的審批權，進而通過權小的取消下放堆積數量上的優勢，形式上達到了改革的數字上的要求，對于“權重”的依然抓住不放，表面上行政審批制度改革取得成效，實際上是“自上而下”式行政審批制度改革經過各個部門利益“塞選”，部分取消下放“含金量”不高的行政審批事項；其次，即使政府在“自上而下”式改革中強調取消下放尋租大的審批權，各級部門也會在取消下放過程中使得審批權“益化”，一些取消或下放的行政審批事項，以登記、備案、年檢等非行政審批的面孔出現，換湯不換藥〔6〕；再次，行政審批制度改革基本上是“自上而下”式一味地“減”審批項目，并且由政府定取消下放的行政審批權，涉及與百姓生活密切相關的行政審批權，沒有面向社會、市場征求相關建議與意見，讓人感覺不“解渴”，“含金量”高的行政審批權成為難啃的“硬骨頭”。

（二）改革不同步、不統一行政審批制度改革的阻力還源于行政審批權力下放的“碎片化”，即缺乏整體性與系統性。目前，改革中還存在部門之間、部門與地方政府之間統籌、銜接、配套不夠的問題，在審批制度改革中，審批權限下放與地方審批能力建設不匹配，事權下放與地方財權、要素配置權不配套，從而導致審批權力下放碎片化問題，影響審批制度改革的實際效果〔7〕。改革中需要統籌、協調推進，不能只是強調下放的審批權，而沒有考慮部門、地方是否具備承接的實際條件。部門和地方政府承接下放的行政審批權存在不同步的現象，存在“時間差”。例如上級政府已公布取消下放一些行政審批項目，由于相關的法規沒有修改，一些地方只能按之前的法規繼續執行。

（三）社會中介組織服務還不成熟社會中介組織的發展，對政府職能轉變起著重要的助推作用；政府角色由全能政府轉變為有限政府，政府不該管、管不了的事交由社會中介組織來承擔，也就是其部分職能需向社會中介組織轉移。行政審批項目是構成政府職能的核心內容，因此，行政審批項目也有取消和轉移問題4。我國社會中介組織出現不成熟、不規范以及發展程度低主要是受當前我國傳統體制和社會環境的影響：首先，雖然承擔政府轉移的行政審批職能，但是由于缺乏政府的監管和相關法律法規的約束，導致一些以權謀私、不作為與亂作為的問題；其次，一些行政審批權是政府“下放”給社會中介組織，名義上是放權給社會，實際上存在著政府又管理社會中介組織，導致市場化程度低，抑制了社會中介組織發展的積極性；最后，由于社會中介組織的不成熟與不規范客觀上不具備政府職能轉移的承接條件，政府轉移的職能也必然重新回收，形成反彈。

（四）政府監管不規范行政審批制度改革中將審批權下放容易形成一個怪圈：“一放就亂、一亂就收、一收就死”，這種怪圈深層次的原因是權力帶來的利益博弈、缺乏明確權力監管以及缺乏法律法規的剛性約束。行政審批權下放不是簡簡單單的一放了之，要將“放”與“管”相結合，才能根治怪圈的形成。因此，政府不僅要將權力在陽光下運行，還要將權力關進籠子里，更要調動社會、市場、公民監管政府權力運行是否規范性的積極性。

四、以法治深化行政審批制度改革的途徑

構建法治政府，要堅持依法行政，在法治的軌道上開展工作，我們要思考如何以法治思維或者法治方式去理順政府與市場、政府與社會的關系等問題。

（一）政府行政審批實行“權力清單”法治政府在進行宏觀調控、市場監管、社會管理等重要方式是堅持依法行政，行政機關的成立要按照相關的法律法規，行政權的行使要在法律法規的范圍之內，并承擔相應的責任，體現的是政府“法無授權不可為”的法理理念，因此，行政審批權的行使也應該是授權行為。法律是向社會公布的，政府權力在這種授權行為下，也即向社會公布，此時，“權力清單”無疑就提供了這一技術支持。“權力清單”，就是詳細規定權力究竟應該干什么，不能干什么，到底怎么干的一種公開形式〔8〕。權力清單不僅可以查清我國到底還有哪些行政審批項目，還可以根據“清單”來深化行政審批制度改革，同時，社會也對濫用權力、政府不作為等行為進行監督。哪些審批是合理的還是不合理的，哪些審批權是必須取消下放的，哪些審批是之前取消下放后又“回收”的等等，在這陽光下的清單內，我們可以一目了然地看到行政審批制度改革是不是在“玩數字游戲”，顯然，行政審批“權力清單”內是“含金量”高的權力，也是政府各部門不愿放棄的，也是進一步審批權取消下放的對象。但是，我們必須要對行政權力運行保持清醒認識，行政審批權力是不會自動進入籠子之中的，它會進行各種各樣的抵制和反抗。因此，“透明之籠”還須法治護佑，“法治之籠”可以進一步扎緊對行政權力的緊箍咒〔9〕。

（二）市場應走向“負面清單”在行政審批改革過程中，市場要堅持“法無禁止即自由”的理念，體現著改革過程中注重運用法治思維來推進改革。“法無禁止即自由”，指只要不違反法律的強行性規范，公權機關就不能以任何名義干涉公民的行為，而公民也不必為此承擔法律責任〔10〕。而“負面清單”恰恰是該法理理念的具體運用，其中更蘊含著法治的精髓：保障公民權利，限制政府權力。通俗地講，“負面清單”是一個國家禁止或限制外資進入的行業和措施清單，相當于投資領域的“黑名單”。“負面清單”模式的潛在內涵就在于只告訴市場主體不能做什么，至于能做什么，該做什么，由市場主體根據市場變化做出判斷〔11〕。“負面清單”內是市場不能做的，而“負面清單”之外可以自由進入，這樣，既使市場具有較大發展空間，又使行政審批的范圍大幅度地收窄，政府只著重管理好“負面清單”內的項目，這不僅能極大地促進政府行政審批制度改革，還提高了政府的效能。“負面清單”向市場放權，讓政府權力得到限制，減少行政審批，規范政府行為，恰當地處理了政府與市場的關系，體現的是法治的限權與賦權思維。

（三）依法規范社會中介組織社會中介組織發展不成熟不規范，勢必成為行政審批制度改革的瓶頸，這不僅與其自身發展程度相關，還因缺乏完善的法律法規的約束與監管；部分與市場程度高的行政審批轉移給社會中介組織，但不等于轉移后“不聞不問”，更不是直接對社會中介組織管理，使之成為“二政府”，顯然，我們要在兩者之間找到平衡點———依法規范社會中介組織。針對一些社會中介組織胡作非為、謀取私利等不符合其宗旨的不良行為，必須要通過法律法規加以引導、規范以及必要的法律制裁等，使社會中介組織行為在法律法規的框架下運行，既具有合法化，又具有科學性。“有法可依，有法必依”應是社會中介組織的行為準則，讓轉移下的行政審批不再有原來的“羈絆”，充分釋放改革的活力。

（四）科學立法，依法監管行政審批權良法是善治之前提。“通過積極推動立法、修法，來指明行政審批制度改革方向，確保行政審批制度改革穩步推進和取得實效，這是值得肯定的法治思維和法治方式。”〔12〕在行政審批制度改革過程中，以立法的形式推動改革，本身就是法治政府、依法行政的內在要求。通過立法可以減少行政審批改革過程中因利益變遷存在的阻力和因權力的不愿下放而剩下的“硬骨頭”，同時，科學立法可以解決行政審批制度改革中“破片化”問題，將改革成果固化，對全社會都具有普遍約束力，是改革成果的保障。行政權力天生具有自我膨脹的特性，行政審批制度改革，不能單純寄望于政府“放權、減權、限權”的自覺，更需要通過法律和制度去約束和保證政府不得不改革〔13〕。

五、結束語

行政審批制度改革是全面深化改革的重要突破點與關鍵點，繼續深化行政審批制度改革勢必要在法治的軌道上進行，運用法治思維、法治方式推進，這既使行政審批權不能一放了之，又避免了此消彼長等的現象與問題。當然，行政審批制度改革是牽一發而動全身的改革，需要政府行政體制改革、全社會法治觀念與法律意識的提升、官員傳統觀念的轉變等，因此，要隨著經濟社會的發展而不斷深化推進。

作者：喬樹飛 單位：安徽大學管理學院