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摘要：新一輪的行政審批改革形式化的痼疾仍未剔除，改革的實效令人擔憂。擺脫困境的思路之一，是厘清行政審批概念，克服行政審批概念模糊不清的缺陷。通過逐步廢除非行政許可審批概念，將歸入非行政許可審批中的外部審批項目，納入《行政許可法》的規制之中，應為必要之策。

關鍵詞：行政審批；非行政許可審批；概念；建議

2001年開展的行政審批制度改革在全國范圍內呈風起云涌之勢。改革引起的熱議以及通過媒體不斷提升的關注度，使得改革的合法性和改革所面對的復雜形勢和難癥，被人為忽視。究其根本，現有的行政審批概念不清，非行政許可審批中的外部審批項目游離于《行政許可法》之外，不受法治控制。在此現狀之下，常態化的規制機制即便建構成功，亦無法遏制行政審批的悄然無序增長。其中反映出的行政為主導的改革思路，粗放式的行政治理模式以及領導決策啟動下達減放指標排查論證匯總公布的工作程式。有鑒于此，理清行政審批概念，避免冗余、復雜的概念游戲，明確改革對象，是當務之急。

一、現有行政審批概念的發展歷程

在全國人大官網的中國法律法規信息庫中搜索并綜合相關文件發現，早期（20世紀中后期）的審批主要是審查、批準的意思，對審批與審查、批準、備案、許可等概念之間的邏輯關系并沒有進行區分，在某些文件中混用乃至等同。同時，將審批的主體界定為行政機關，沒有進行系統內外的區分。進入21世紀后，唯一對行政審批一詞進行明確界定的文件《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》（國審改發〔2001〕1號)，明確規定了包括審批前提、審批主體、審批內容和審批對象在內等內容。現行行政改革中爭議焦點非行政許可審批事項，實質上是根源于國辦發〔2004〕62號文件。該通知對其他行政審批項目中的211項暫予保留，并首次使用了非行政許可審批這一概念。該文件對國審改發〔2001〕1號文件進行了實質性顛覆，將行政審批項目首創性地劃分為兩類：行政許可審批和非行政許可審批。由此，行政許可出現了上位概念行政審批。是否屬于政府的外部管理事項非行政許可審批與行政許可審批兩個概念之間關鍵性區別，被相對化和模糊化。這種模棱兩可帶來的是行政審批概念在理解和適用中的混亂。

二、現有行政審批概念缺陷

2004年7月1日生效的《行政許可法》，是唯一一部對審批概念進行界定的法律。將行政審批界定為行政機關針對行政機關內部的人事、財務、外事等事項的審查批準行為，將其與行政許可進行分離。至此，行政審批的內涵與外延得以確定：行政機關針對行政機關外部的審查批準行為是行政許可，行政機關進行的內部審查批準行為便是行政審批。遺憾的是，國辦發〔2004〕62號文件將這一體系打亂，將行政審批上升為行政許可的上位概念，在非行政許可審批這一概念下，涵蓋了許多行政機關進行的外部審批事項。這不僅引起了法概念體系的混亂，更導致這些外部審批事項規避了《行政許可法》的規范，直接帶來全國各地有關行政審批立法的混亂。其實，最早規定非行政許可審批事項的國辦發〔2004〕62號文件規定的211項事項。但這其中并不完全是行政機關內部行政審批，如人口流動管理、特殊行業資格資質等。遺憾的是，該文件卻帶來不符合《行政許可法》規定的行政許可項目保留的后果，使行政許可法的立法目的難以完全實現。現行的行政審批概念使得實踐中大量沒有法律法規依據、游離于行政許可制度之外的行政審批項目存在。為規避《行政許可法》的法律規制，既得利益部門以非行政許可審批的形式變相增設行政許可，增加自身非法利益，損害行政相對人權益和行政機關運行效率；程序規定簡便便成為實質上的無程序約束狀態，法治規則對審批過程難以控制，行政審批結果難以預料，增加審批成本；為行政權力濫用甚至個人腐敗行為提供了機會，降低了廉潔度。同時，囿于非行政許可審批作為與行政許可審批相對的概念，不受《行政許可法》的調整，則缺乏相應的救濟手段，相對人權益不能得到保障與救濟，損害相對人利益。

三、規范行政審批概念的建議

非行政許可審批的概念有違法治要求，其內涵和外延不清楚，容易引起混亂，應該予以廢除。但考慮其作為我國行政機關慣用行政術語，廣泛存在于全國各地區，在相當長的一段時間內難以徹底廢除，筆者建議：首先，設置相應過渡期。在過渡期內，逐漸縮小非行政許可審批的概念范圍，理清非行政許可審批與行政許可審批的關系。對行政審批項目進行清理，將不屬于行政機關內部行政審批的非行政許可審批納入《行政許可法》的調整范圍之內，嚴格限制或縮小非行政許可審批的范圍，將非行政許可審批嚴格限于行政機關內部行政審批之中。這一階段，要逐步完善非行政許可審批的適用程序，避免法外之地的存在。建議由全國人大或者國務院制定統一的法律法規，對非行政許可類審批進行規制。采取行政審批概念涵蓋行政許可范圍的省市，也應建立起本省市內部的行政非行政許可類審批程序規則，避免權力尋租、明減暗增的情形的出現。其次，時機成熟后，刪除非行政許可審批概念，將之轉化為內部行政審批。在行政審批事項清理的基礎上，保留真正屬于行政機關內部管理的事項。嚴格界分內部行政審批與行政許可。同時，由于行政許可事項大量存在，從尊重上述事實角度出發，建議以現實為基礎，對現有行政審批事項進行全面清理，制定清理出事項清單，對行政許可概念定義、具體范圍和判斷標準進行統一規定。當然，隨之修改現行《行政許可法》、將行政許可事項通過法律手段加以明確留下的行政審批行為全部納入行政許可法規制亦必不可少。從立法層面進行嚴格界定，明確法律調整范圍，避免行政許可事項游離于法律之外。

新一輪的行政審批改革中，改革的實效令人擔憂。擺脫困境的思路之一，是厘清行政審批概念，克服行政審批概念模糊不清的缺陷，統一相關概念。逐步廢除非行政許可審批概念，將歸入非行政許可審批中的外部審批項目，納入《行政許可法》的規制之中，對現有行政審批事項進行全面清理，對行政許可內涵、外延和判斷標準進行統一規定。

作者：徐蕾 單位：南京工業大學