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〔摘要〕

房屋拆遷關乎公民安生立命之本，執法人員應當具備較好的法治素養，嚴謹的執法意識，正確的執行方法，避免強拆過程中類似9•14山東臨沂流血事件的發生。新《行政訴訟法》受案范圍擴大，兩種拆遷方式均可被納入行政訴訟之中，公民權利的司法方式更加強化。另外，司法強拆體系的形成，法院在拆遷的司法審查過程中扮演重要角色，進而討論該類案件中被告認定原則、違法處理方式，建議將強制拆遷的執行權統一至法院，同時強化法院的執行責任。

〔關鍵詞〕

房屋拆遷;行政訴訟;司法主導

房屋征收與拆遷是我國城市化進程中的重要問題。隨著城市擴大，越來越多郊區及農村的土地被納入城市的規劃發展范圍，而我國房地所有權分離模式，使得土地與房屋的所有權往往不能同時轉移，土地被征收后房屋難以立刻拆除，二者在征收過程中存在分離狀態。房屋關乎民生之根本，不能妥善處理往往會發生沖突甚至流血事件。近年來關于房屋強制拆遷報道屢見不鮮，今年9月14日發生在山東臨沂，村民張繼民在強拆時燒死家中的消息更是駭人聽聞，臨沂官方將此事定性為一起因基層干部法紀觀念淡薄、作風簡單粗暴、強制拆遷引發的群眾生命財產受到侵害的惡劣事件。張繼民的死因至今尚無定論，但在村莊改造與住戶性命的價值沖突之間，住戶的生命權無疑更應予以尊重和保護。面對強制拆遷，住戶有何救濟途徑，筆者意從新《行政訴訟法》的視角加以探析。對于行政機關執法行為，若已經構成刑事犯罪，則通過刑事訴訟途徑加以救濟;若行政行為違法，但尚未達到刑事犯罪的程度，則可通過行政訴訟路徑得到救濟。新《行政訴訟法》著眼于“立案難、審理難、執行難”的“三難”問題，降低行政訴訟進入門檻，擴大受案范圍，從時效及程序等多方面強化對相對人的保護，公民人權保障的宗旨更加突出，同時弱化對行政行為的“維持”，強化監督，以司法督促依法行政，以法治倒逼行政改革，對于政府法治具有重要意義。

一、受案范圍中新增房屋拆遷相關規定

新《行政訴訟法》受案范圍規定方式無根本變化，仍然采取“概括+正面列舉+反面排除”的方式，第二條概括的內容中將“具體行政行為”改為“行政行為”，為行政訴訟受案范圍拓展奠定基礎。新法第十二條在此基礎上，將原來正面列舉的八項內容拓展至十二項內容，并且第十二項具有兜底性質的條款中增加“等合法權益”，為權利保護類型多樣化提供可能。受案范圍中很多新增內容，是對2000年司法解釋成熟內容的法律化肯定，變革看似保守，但范圍循序漸進地拓展，使得更多案件能夠進入行政訴訟程序。新《行政訴訟法》第十二條中直接涉及房屋拆遷的有三項，分別是:“(二)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的”，“(五)對征收、征用決定及其補償決定不服的”，“(十一)認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”。前兩項涉及對房屋強制拆遷的救濟，后一項涉及對房屋非強制拆遷的救濟，新法新增的受案范圍內容對兩種拆遷方式均包容。具體而言，第二項是針對行政機關已經實施的行政強制執行行為，執行后果已發生，相對人對執行行為不服提起的行政訴訟，是一種事后救濟;第五項并非針對執行行為，而是針對征收補償決定，是一種事前預防。相對人接受決定并主動履行，則不存在房屋強制拆遷的問題，強制拆遷違背住戶的意志，一旦實施損害后果不可避免，新法將征收補償決定納入，防患于未然，在強拆實施前即為相對人提供行政訴訟救濟渠道，更加有利于住戶生命財產的保護;第十一項是對非強制拆遷協議履行問題的救濟，針對行政協議可提起行政訴訟。需要說明的是，強制拆遷和非強制拆遷的區別在于:行政主體與相對人之間是否能夠就拆遷達成一致意見。在我國，非強制拆遷一般為住戶自愿拆遷，一種為雙方訂立征收補償協議，就補償內容和方式達成一致，住戶在約定時間內搬離原住所;另一種為行政機關作出征收補償決定，住戶在規定期限內搬離。非強制拆遷由住戶自行拆除房屋，或由行政機關拆除房屋。而房屋強制拆遷，一般存在兩種情況:一種是雙方就房屋征收補償事宜不能達成一致，住戶不愿搬離原住所，上文中張繼民事件即如此;另一種是雙方事前雖達成一致，但住戶后期反悔，約定時限內未搬離住所，此種情況下行政機關實施強拆。

二、對房屋非強制拆遷的爭議處理

1．行政相對人擁有提起行政訴訟的權利。非強制拆遷中，房屋拆遷并不違背住戶意志，相對人對征收補償決定不服的，可根據新《行政訴訟法》第十二條第(五)項提起訴訟;對征收補償協議履行存在爭議的，可根據第十二條第(十一)項提起行政訴訟。2．行政協議性質的確認，行政機關起訴困難。在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》中，對征收補償協議的性質尚未明確，雙方就協議訂立及履行事宜的爭議，任意一方均可向法院提起訴訟，且未限定為行政訴訟，同一協議由于起訴主體不同可被歸入行政訴訟或民事訴訟中。新《行政訴訟法》出于保護相對人權益的目的，防止行政機關單方隨意行使行政優益權，第十二條第(十一)項將土地房屋征收補償協議的履行問題納入行政訴訟，對土地房屋征收補償協議的行政性質加以確定。然而可能存在的問題是，協議性質的明確雖結束多年民事和行政之爭，但由于行政訴訟具有單方向性，僅為行政相對人訴行政機關，行政協議爭議的處理可能步入困境。對于征收補償協議，行政相對人訴訟權利無疑問，但若行政相對人反悔不履行協議時，行政機關難以提起行政訴訟，此時爭議如何處理?3．協議視為未達成，行政機關將協議轉化為決定的方式解決問題。經查閱相關資料，按照通行觀念，在行政協議訂立之后，如果出現相對人不履行協議義務的情形，作為協議相對方的行政主體無需請求人民法院予以處理，有權直接針對相對人的違約行為作出單方行政處理，對相對人的違約行為進行制裁，甚至在緊急情況下實施代履行措施，在行政審判實務中出現的有關行政協議引發的訴訟案件也間接證明了這一點，行政機關可以通過將補償協議轉化為補償決定的方式解決問題。此時行政主體的高權地位突顯，相對人權益是否能夠得到保護?4．行政相對人對轉化為后行政決定擁有復議和訴訟權利。補償決定為行政機關作出的單方行為，雙方在期限內不能達成補償協議，或被征收房屋所有權人不明確時，行政機關作出的具有公權力性質的單方行政行為。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第三款規定，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。新《行政訴訟法》第十二條第(五)項與條例實現銜接，相對人對轉化后的征收補償決定不服的可復議亦可訴訟，相對人的司法最終救濟權始終得到保障。

三、對房屋強制拆遷的爭議處理

(一)我國現行強制拆遷體制1．司法強拆體制的形成。《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺前，《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規定城市房屋強制拆遷的雙軌制模式:有關部門負責強制拆遷，或者申請法院進行強制拆遷。雙軌模式下，行政機關出于效率追求，無制約的強拆權力導致拆遷慘案頻頻發生。出于強化司法監督的目的，防止行政機關肆意拆遷，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條規定一律實行司法強拆，由作出決定的政府申請法院強制拆遷，行政強拆與司法強拆并存的局面被打破。2004年修改的《土地管理法》第八十三條，《土地管理法實施條例》第四十五條，規定土地征用房屋強制拆遷，應由有關單位申請人民法院執行，即只有司法強制拆遷才算合法，以上法律及行政法規均表明，我國房屋強制拆遷權逐步統一至法院。其后，2012年《行政強制法》第十三條規定，行政強制執行只能由法律設定，此前法律外規范文件對行政機關賦權的規范均不具有效力。2．在司法強制拆遷體制下，行政機關例外擁有強制拆遷權。《行政強制法》第四十四條規定:“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，……當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”該條中“可以”二字含義模糊，是否可理解為對行政機關的授權?2013年《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》作出肯定回復:“……對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。”因此對于違法建筑行政機關擁有強制拆除權。3．司法強制拆遷體制下，強制拆遷實施主體不明確。現實中存在法院審查后，法院執行機構執行、原行政機關執行、其他機關執行等多種情形。2000年《行政訴訟法》執行解釋第八十三條規定:由法院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。而最高院于2012年施行的《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收與補償決定案件若干問題的規定》第九條則規定:法院裁定準予執行后，一般由地方政府實施，也可由人民法院執行。《行政強制法》第五章則對法院審查后的具體執行問題則沒有進一步討論。規定不一致，導致我國司法主導下的強制拆遷存在主體不明確，現實情況多樣化。張繼民事件中，行政強制拆遷實施前的司法審查過程有待明確，以確定當地鎮政府是否具有強制執行權。

(二)司法強拆體制下的行政訴訟被告討論1．此類案件行政訴訟的被告確定原則。針對目前多元主體參與強制拆遷中的被告確定，筆者認為，應當按照“誰實施，誰負責”原則進行確定。行政機關實施行政行為時，導致相對人對行政行為不服，則行政機關為被告。但在我國的強制拆遷體制下，法院扮演重要角色，對法院介入的違法強制拆遷提起的行政訴訟，其是否可作為行政訴訟中的被告?2．法院行政訴訟中被告地位討論。首先應當明確司法強制拆遷體制下，法院對申請的審查是行使司法監督權的表現。對于該問題應當區分兩種情況:(1)法院作為司法監督機構。在強制拆遷過程中僅為中間的審查機構，審查前后的具體決定和執行行為均與法院無關，此種情況下即使法院形式審查存在錯誤，因其沒有實際執行，不能成為行政訴訟的被告，法院及相關人員的責任通過司法體系內部追責機制進行處理。(2)法院作為具體執行機構。此時法院不僅限于司法審查，且參與到具體執行過程中，由此引發了行政訴訟，需要判斷法院是否應當作為被告。3．法院不能作為行政訴訟中的被告。筆者認為，行政訴訟法修改前后對法院的被告資格問題沒有明確，但房屋強制拆遷過程中，法院即使存在錯誤亦不能成為行政訴訟被告，原因是:(1)主體上，行政訴訟被告固化為行政主體，為法院行使司法監督權的方式，對行政行為合法性進行審查，督促行政機關依法行政，法院不符合行政訴訟的被告主體要求;(2)權力性質上，法院執行權應當視為司法審查權的延伸，并非行使行政性質的權力，法院執行與行政機關執行權力性質上不同，不符合行政訴訟的要求;(3)裁判對象上，法院作為行政訴訟的審理主體，難以自身對自身行為進行審理，同一主體不能既做原告又做被告。行政機關因為自身職能要求，拆遷過程中出于效率追求可能忽略公正，所以須加強法院司法權的監督;而法院作為審判機關，為我國司法制度的核心，其工作人員預設為具備詳實法律知識和審慎態度的法律工作者，司法強拆體系亦是出于對法院的信任、對司法權威的尊重，所以法院在強制執行中的違法行為，難以通過行政訴訟路徑進行處理。

(三)對違法強制拆遷的處理與建議1．行政違法處理。行政機關及其工作人員強制拆遷違法行為，可按照《行政強制法》第六十一條、第六十八條處理，區分行為性質，按照罰責適當原則，分別對應民事賠償責任和刑事責任處理;并結合新《行政訴訟法》第十二條第(二)項、第(五)項、第(十一)項，以行政審判方式確定相關違法主體的行政責任。2．法院違法處理。對于法院及其工作人員在強拆過程中可能存在的違法行為，可依據《行政強制法》第六十七條，對人民法院及其工作人員強制執行責任的專門規定處理，依法給予處分。《行政強制法》第六十八條責任主體身份無限制，對于法院及工作人員同樣適用，區分違法程度，確定責任性質和方式，但對法院不宜追究行政責任。3．法院應作為房屋強制拆遷的具體實施機關。我國目前的司法強制拆遷體制，法院審查后的實施主體不明確，司法體制并未發揮應有作用。筆者認為，房屋強制拆遷應當堅持司法主導，法院不僅僅發揮審查者的作用，更應承擔強拆執行的職責。如文章開篇所言，基層干部法紀觀念淡薄、作風簡單粗暴，合法化規范化執行觀念尚存在欠缺，強制拆遷方式方法難免不夠妥當。而法院作為地區司法主管者，其工作人員相對而言具備較高的法治素養，專業法律訓練使其擁有更強的人權保障觀念，由法院實施強制拆遷能夠更好平衡地區發展和人民生命財產保護。張繼民事件中鎮政府干部帶領四、五十個社會青年，采取包圍被拆遷人房屋的方式進行強拆，無疑會給張繼民造成巨大心理恐慌，強硬的拆遷手段不僅違背地區改造目的，反而造成惡劣后果，釀成悲劇。4．強化法院審查執行責任。對于法院系統內責任追究具體制度設計，可在法院執行機構內部成立執行監督委員會，委員會成員由各審判庭和人民陪審員中產生，負責對法院執行人員執行中違法行為的處理。執行監督委員會在每次法院強制拆遷執行時，派出不少于兩位監督人員同行，對執行過程中情況記錄并反饋，執行監督人員可采用依此輪流形式。另外，執行監督委員會直接面向社會，為被執行人、利害關系人和公共媒體提供進入渠道，對執行過程中有關社會反饋信息進行收集處理，執行監督委員會為監督主體和信息傳達機構，可提出對執行相關直接負責的主管人員和其他責任人員的處分建議，由法院內部有處分權力的機構決定最終處分結果。在張繼民事件中，社會媒體發揮強大的輿論監督作用，對地方政府施加輿論壓力，督促其對逝者作出妥當后續處理，可見在強制拆遷中，社會輿論監督與官員責任追究制度的重要作用。

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作者：安冉 單位：蘇州大學 王健法學院