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摘要:

經過10多年的司法實踐，公立高校教育行政訴訟受案行為主要有:高校頒發學歷、學位證行為，改變學生身份的處分行為，高校招生行為。但由于立法的不作為，使得這些受案行為缺乏法理支撐。而在以學生為中心的訴權理論、以高校為中心的公法人理論和以高校與學生關系為中心的重要關系理論中，第三個理論是最符合現階段司法實踐的，今后則會逐步向保護學生基本權利的受案范圍發展。

關鍵詞:

公立高校;教育行政訴訟;受案范圍;基本權利

一、引言

目前，教育部正大力推動公立高校(下文無特別說明均以高校代之)大學章程的建構，這確實有利于高校朝著現代大學法治之路發展。而推進高校法治建設的另一個重要組成部分就是高校教育行政訴訟，其對加強高校依法治校、治教及保護學生受教育權益方面都起著重要的作用。我國2014年修訂的《行政訴訟法》第49條第4款明確規定，提起行政訴訟的條件之一，即“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”。因此，高校教育行政訴訟研究又需以受案范圍為起點。然而令人遺憾的是，無論是1989年的《行政訴訟法》第11條還是2014年修訂的《行政訴訟法》第12條關于受案范圍的規定，都未曾明確將受教育權等相關權益納入其中，這就使得教育行政訴訟受案范圍在《行政訴訟法》條文上進行規范研究行不通。1999年4月29日通過的《行政復議法》第6條第9款明確規定:“申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的。”1999年11月最高人民法院通過的《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款規定:“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”前者明確受教育權屬于行政復議范疇，后者僅作概括性的規定，可推定教育行政管理行為應納入行政訴訟范圍。這些規定間接推動了司法實踐中高校教育行政訴訟的興起，以“田永訴北京科技大學案”為開端，我國高校教育行政訴訟案件越來越多。這些司法實踐案例已經成為研究我國高校教育行政訴訟受案范圍的主要對象。本文正是立足于這些司法實踐案例，對高校教育行政訴訟受案范圍進行探析。

二、高校教育行政訴訟司法實踐情況

(一)受案范圍的分類在我國高校教育行政爭議中，涉及的主體主要是學校、教師和學生，而目前發生的糾紛主要存在于學校和學生之間。從以往的案例來看，納入法院審理的案件主要涉及高校在管理活動中對學生受教育權益的嚴重侵害或剝奪行為，歸納總結如下:1．高校頒發學歷、學位證書行為高校頒發學業證書或者學位證書，必須滿足以下幾個條件:一是達到國家規定的標準;二是必須經過國家批準;三是必須由國家進行授權。［1］《教育法》《高等教育法》和《學位條例》均對頒發畢業證、學位證進行了規定。《學位條例》第8條就明確規定:“學士學位，由國務院授權的高等學校授予;碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。”因此，頒發學歷、學位證書行為是法律授權高校的一種行政權力，具有行政權單方性、處分性、職權性特點。在“張旺訴東南大學不依法履行法定職責請求行政賠償案”中，原告張旺要求東南大學履行頒發畢業證書的職責也正是基于此。從“北京科技大學與田永拒絕履行頒發畢業證、學位證職責糾紛案”開始，此類糾紛就成為最具代表性的教育行政訴訟案件。2．改變學生身份的處分行為改變身份的處分，包括退學和開除學籍。這兩種處分行為都改變了學生身份，剝奪了學生受教育的機會。［2］《憲法》第46條規定了公民享有受教育的權利。《教育法》第28條第4款規定高校“對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”，但沒有對管理、處分種類進行細化。2005年教育部頒發的《普通高等學校學生管理規定》第28條和第54條對退學和開除學籍作了具體規定，各高校內部規章對此進行了細化，如2009年修訂的《西南政法大學學生違紀處分辦法》第13條就明確規定了7種開除學籍的情形。可見，目前高校改變學生身份的處分的主要依據是學校內部規章和教育部規章，處分學生的法律定位偏低，違反法律保留原則，無疑有違憲之嫌。因此，在司法實踐中將其納入行政訴訟受案范圍，可在一定程度上解決處分的法律依據不足和學生權益救濟制度不完善的問題。3．高校招生行為開除學籍行為是將學生的學籍從有變無，而招生行為則是將學生學籍從無變有，兩者都能決定學生的命運，對學生受教育權可謂生殺予奪。因此，高校招生行為也應納入行政訴訟受案范圍。在實踐中，各地教育主管部門設立了招生辦公室，而這些辦公室都是具有政府編制的事業單位，主管各地招生工作。高校則是在法律法規授權下開展錄取工作。盡管隨著現代大學建設的加快，各高校自主招生權進一步得到落實，但是只要高校與教育主管部門的行政體制未改變，招生行為就依然涉及行政權力的運作。但在司法實踐中，這類案件還不多。4．其他行為這里所指的其他行為主要涉及評價學生行為，特別是對學生操行的評價。如學生被評定為“品行惡劣、道德敗壞”，其能否要求法院撤銷高等學校對其作出的事實不夠準確的處罰決定等。這些行為有的涉及高校自主管理行為，有的涉及管理處分程序問題。這些行為暫時還沒有成為司法實踐中的常見案例，不是很典型，有待進一步觀察和研究。

(二)存在的主要問題1．立法上的不作為我國是成文法國家，受教育權等重大權益救濟保障的首選途徑應是完善立法，然而立法現狀卻不盡如人意。雖然《教育法》第42條第4款規定學生具有“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權利，但就申訴制度來看，主體、程序、范圍、機構等規定都不夠明確。以開除學籍為例，在司法實踐中有經過教育行政部門申訴后提起的訴訟，有經過申訴、行政復議后提起的訴訟，也有申訴未經受理而直接訴訟的。對此，有學者提出應該以行政復議作為教育類行政訴訟的前置條件。［3］由此可見其程序的混亂以及與訴訟銜接的規定不明確。而《高等教育法》第53條第2款規定“高等學校學生的合法權益，受法律保護”，但對如何保護卻只字未提。2014年新修訂的《行政訴訟法》第12條將受案范圍由1989年《行政訴訟法》的8條擴展到12條，也只不過是將已適用司法解釋進行翻新規定，仍未將受教育權益納入。因此，一般來說高校教育行政訴訟是個案推動的結果。雖然我國并不排斥個案對法治的推動，特別是最高人民法院公報中的案例，但個案畢竟是有局限性的。隨著我國高校與學生爭議數量的增加、范圍的擴大，僅以法院一次受理將某種行為納入教育行政訴訟受案范圍，或以法院一次不受理將某種行為排除在教育行政訴訟受案范圍之外，帶有很強的地域性和不確定因素，很難適應新形勢的要求，也不利于學生權益的保障和行政訴訟體制的健全。2．缺乏統一的受案范圍理論標準由于缺乏統一受案范圍的理論標準，導致在司法審查中存在兩個方面的不完善。(1)司法審查的廣度。我國司法審查介入高校事務發端于20世紀末，經過10多年的司法實踐，確立了三類主要的受案行為，即上述范圍中的前三種。但就這三種已受理行為來看，學生的敗訴率仍然偏高。而對于其他有關獎勵、處分行為，秩序管理行為，評價行為，就業權益侵害行為等可能侵害學生教育權益行為，司法部門仍持謹慎態度，一般不予受理。如2003年的“重郵案”和2004年的“擁吻案”，法院都裁定不予受理。［4］從保護學生合法權益角度看，這一審查強度是偏弱的。(2)司法審查的深度。司法審查的深度也就是法院審查介入角度的問題。從已納入受案范圍的行為看，介入角度標準也很模糊。從理論上說，法院司法介入角度只是“法律審”而不是“事實審”，但這種原則性規定十分籠統，司法實踐操作界限模糊，難以把握。在濟南市中院審理的“楊永智與濟南大學不授予學士學位糾紛上訴案”中，主要涉及頒發學位證書問題。法院審查從高校內部規定是否與《學位條例》《學位條例暫行實施辦法》及《普通高等學校學生管理規定》存在沖突入手，認為《濟大學籍條例》第69條籠統而不加甄別地將“受到行政紀律處分”作為不授予本科畢業生學士學位的條件，與《學位條例》和《學位條例暫行實施辦法》規定的精神不符，這又涉及“受到行政紀律處分”的相關事實的認定問題。法院認為:“實際上，導致學生受學校處分的違紀事實千差萬別，如果導致學生受處分的違紀事實確已表明其不符合授予學士學位的法定條件的，則不應授予學士學位;如果導致學生受處分的違紀事實與法律、法規規定的授予學士學位的條件無關，則該事實不能成為不授予學士學位的條件。本案上訴人所受處分系因參與打架，屬于因學術水平問題及相關思想品德之外的其他不當行為而受到的處分，與《學位條例》第四條和《學位條例暫行實施辦法》第三條規定的授予學士學位的條件無關。”［5］很難說，參與打架屬于學術水平問題及相關思想品德之外的其他不當行為不是對事實的一次認定，但如不對此認定又無法解決是否授予學士學位的問題。可見，由于立法不作為所導致的局部的、片面的、模糊的受案范圍現狀，無疑不利于高校法治長期發展。既然2014年修訂的《行政訴訟法》未能在立法上改變這種現狀，就有必要在司法實踐的基礎上對受案范圍進行類型化分析、歸納，找到一個開放、動態和系統的受案范圍理論框架體系。

三、高校教育行政訴訟受案范圍理論類型化分析

類型，是程序設計領域常用的一個技術名詞，從廣義來理解一般被定義為一種約束，也就是一種邏輯公式。借用到法學方法領域，它是用來描述一類事物、現象的。與概念相比，類型在對事物的認知和把握上，往往居于抽象與具體的中間點上，注重從整體形象上作粗線條的勾勒，是一種具有明顯價值導向的思維工具。［6］從這個意義上理解，下文的受案范圍理論類型化主要是從整體上把握相關可受案行為，把相關行為作一類描述，以此從理論上明確在司法實踐中可審查行為的范圍。與此同時，對幾類理論進行利弊分析，找出最適合我國現階段司法實踐的理論類型。

(一)以學生權益為中心———訴權理論訴權是訴訟法學領域的一個核心概念，在國內經過本世紀初學者的研究已有一定的理論基礎。有關訴權的定義較多，周永坤教授認為:“訴權(英文為action，拉丁文為actio)就是請求法律救濟的權利，是一項啟動與延續訴訟的權利。在現代社會里，它是憲法權利也是一項基本人權。”［7］也就是說，訴權是當事人請求法院作出審理裁判的一項基本人權。請求法院裁判說明其是一項公法的權利，它的義務主體是公權力機關，可要求法院強制實現對社會其他成員的請求;也是一項基本人權，說明它的普遍性和不可剝奪性;同時訴權還是一項憲法權利，要求國家承擔憲法義務。這種高于立法者甚至立憲者的訴權，其實現不僅是一個法律問題，而且是一個立法作為問題，只有將其納入憲法規范才能實現對訴權保障的良性互動。目前，我國的訴權制度存在缺陷。從形式上看，規定訴權的法律位階偏低，而法律對憲法性訴權又存在無端克減，實屬無效;從內容上看，我國法律對訴權的規定不完整，存在明顯的訴權缺損。［8］這種缺陷和不足，在行政訴訟中表現為受案范圍狹窄，高校教育行政訴訟也是如此。而以訴權理論所確定的高校教育行政訴訟受案范圍，則從學生人人享有訴權角度出發，將其作為一項基本人權，法律無正當理由不可隨意剝奪。因此，這樣的受案范圍原則上只受到司法不能和司法資源最優等條件限制，確定受案范圍的模式也應是抽象概括+具體排除，對于幾個當前司法無效和司法不能的具體事項進行排除，其他的事項原則上應該納入受案范圍事項，并隨著社會發展對排除事項進行修改和更正。這樣的理論模式是一次頂層設計，不僅突破了司法實踐中零散的、不成系統的受案范圍標準，而且它是一個發展的、動態的受案范圍體系，從理論上充分實現了對學生教育權益的保護。不過，這種以學生權益為中心的訴權受案標準在現階段還是顯得過于理想。其一，在立法不作為的情況下學生訴權仍停留在學理研究層面上。訴權未能入憲，無法實現訴權保障與受案范圍良性互動。同時，新《行政訴訟法》也未將受教育權等相關權益納入其中，有關高等教育的法律法規除《教育法》第42條就人身權、財產權旁及到訴訟權，其他的未見涉及。其二，在民事訴訟領域中最終能夠進入司法程序的法律糾紛范圍有限，尚未達致當事人訴權充分實現，就難以苛求其在行政訴訟領域甚至教育行政訴訟領域中一步到位。其三，我國高校事業單位的定性和事實上特別權力關系的存在，嚴重阻礙著學生訴權的行使。其四，學生受自身的法律文化、法律意識影響，盡管其普遍享有訴權，但并不是每個學生都知道行使和愿意行使這一權利，這樣訴權在高校與學生之間的實現就會大打折扣。盡管如此，這一頂層設計理論模式是一個發展的、動態的受案范圍體系，體現了未來的發展趨勢，對當前和今后都有著重大的理論指導價值。

(二)以高校行政權為中心———公法人理論《教育法》和《高等教育法》都屬于行政法。我國是實行公法、私法分類的國家，行政法是公法的重要組成部分。按照法人分類的一般標準，凡依公法設立的法人為公法人，依私法設立的法人則為私法人，因而由行政法(教育法)所設立的高校法人應為公法人。［9］這樣一來高校在法律上就是行使一定公權力的公法人，其實也就是賦予了高校在行政訴訟中的行政主體資格。因此，受案范圍的大小應以高校行為性質認定為前提。我國行政機關所實施的行政行為，按照特征和性質的不同，大致可分為單方行政行為、多方行政行為;抽象行政行為、具體行政行為;職權行政行為、授權行政行為和委托行政行為;內部行政行為、外部行政行為等。高校在行使公權力時實施的行為也可按以上類別劃分。因此，高校單方行政行為，如處分、處罰應屬于受案范圍;而高校對于學校機構、編制、人事等的管理行為一般作為內部行政行為，包括對學生宿舍、教室、請假、課程、獎罰評定等的管理行為，都不應納入受案范圍。以高校行政權為中心確定受案范圍其實是將高校等同于一般行政主體，隨著特別權力關系的退出，這是一種趨勢。但高校又具有社會自治組織的屬性，其特殊性是不容忽視的。而這種確定受案范圍理論存在以下不足:其一，就高校行政權來源而言，有憲法、法律、法規、規章，還包括政策，其中權力本身的越界沖突現象明顯。高校行政權行使就存在依據不足、可能違法，以這種權力來確定起訴范圍值得商榷。其二，高校行政權行使行為定性本身存在爭議，而針對高校內部行政行為和外部行政行為的定性就更難把握。因此，以一個不確定的概念去確定受案范圍也會導致其不確定。其三，以權力為中心忽視了高校學術管理的特殊性。學術管理很大程度上屬于高校的自治事務，但難免發生侵害學生權益的情形，因其行為與行政權無關，可能導致學生權益無法救濟。

(三)以學生與高校之間的關系為中心———重要關系理論在大陸法系國家，高校與學生之間的法律關系，經由奧托•邁耶的特別權力關系理論發展到烏勒的基礎關系與管理關系理論，再到1972年3月西德聯邦法院所作出的“囚犯判決”形成的重要關系理論，特別法律關系走向衰落。重要關系理論中不再區分基礎關系和管理關系，而是以公民基本權利為審查要素，具體審查此要素對公民權利影響的重要性。這種重要性審查并非形式上的，而是實質性的。就“囚犯判決”來看，西德聯邦憲法法院認為，通訊自由權是憲法所保留的基本人權，只能通過或者根據正式法律才能加以限制，不能僅由監獄的內部規則來決定。［10］通訊自由是保障公民參與社會生活、傳播信息等的重要方式，同時還涉及個人隱私，對公民個人而言，它的基礎性、深遠性、重要性不言而喻。因此，這種以“重要性”為核心要素的審查標準使得現代法治社會的特別法律關系與一般法律關系趨同。在針對高校學生司法救濟方面，中國臺灣地區的法院對重要關系理論有所采納和發展。臺灣地區“司法院”大法官先后出臺了第382號、450號和684號解釋。382號解釋認為，對學校處分行為達到退學等足以改變學生身份以及嚴重損害學生受教育權的，學生方面可以提起行政訴訟。而其中的684號解釋在理由書中將學生訴訟受案范圍進一步擴大:“大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本于‘憲法’第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此范圍內，本院釋字第三八二號解釋應予變更。”［11］由此可見，684號解釋進一步拓展了382號解釋，將原來受案行為由“足以改變其學生身份及損害其受教育之機會行為”擴展到“侵害學生受教育權或其他基本權利行為”，從學生受教育權作為基本人權角度出發，把重要性的標準進一步放寬，擴大了司法救濟范圍。

我國大陸在司法實踐中所確立的三種典型受案行為，主要針對學生退學或程度相當的處分，因此，法院在司法實踐中實質遵循著重要關系理論標準。就我國大陸受案范圍理論選擇而言，當然還需要在重要關系理論基礎上進一步發展，擴大受案范圍，逐步確立對學生基本權利進行有效保護的受案標準。四、結語盡管拋棄特別權力關系，逐步擴大高校教育訴訟受案范圍，實現對學生基本人權保障是未來發展的趨勢，但是高校教育訴訟受案范圍的確定與其說是理論問題，不如說是實踐問題，法律能夠提供給當事人的保護的多少從來就是與法律能夠在多大程度上提供這樣的保護密切聯系在一起的。［12］就我國行政訴訟糾紛化解資源占有比重而言，它的資源占有率是極低的。尚且不談社會糾紛化解以及信訪、人民調解、行政復議、勞動仲裁等多種途徑，僅從2013年全國法院審理的各類一審案件來看，總收案8，876，733件，其中刑事案件收案971，567件，約占總收案的10．9%，民事案件收案7，781，972件，約占總收案的87.7%，行政案件收案123，194件，約占總收案的1．4%。［13］各地基層法院法官每年處理案件數量龐大，工作強度大，司法資源已十分有限。這樣的司法現狀是否有足夠的資源和能力審查學校與學生日常管理、飲食、起居等各個方面的糾紛呢?答案是否定的。司法救濟的高歌猛進可能使司法不堪重負而影響救濟質量，也不利于高校與學生權益的保障。因此，對高校訴訟受案范圍擴大應保持一份清醒，應適度、適量，符合國情。

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作者：范奇 單位：西南政法大學 行政法學院