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摘要：全面預(yù)算管理作為管理會計的工具之一，已經(jīng)成為現(xiàn)代化企業(yè)不可或缺的重要管理手段。規(guī)范有效的預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的核心重點。本文分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的背景，討論了當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)控制中的主要問題，并提出了完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理背景

近年來，我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了更高的要求。然而在長期的預(yù)算管理實踐中，行政事業(yè)單位一般僅重視對資金總量的控制，而對于資金使用的效益問題則較為忽視。黨的十八屆三中全會提出，要建立現(xiàn)代財政制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。2015年1月1日《中華人民共和國預(yù)算法》于十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過并施行。其強調(diào)了預(yù)算的法定控制功能，對預(yù)決算的編制、批準(zhǔn)、調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)做出了規(guī)定，“預(yù)算法定”的理念和框架已然形成。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算意識薄弱

管理者對預(yù)算管理缺乏普遍認(rèn)識，對預(yù)算的前期編制、預(yù)算的執(zhí)行和后期考核重視不足。單位內(nèi)部全體員工對預(yù)算管理沒有全面的了解，認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)部門的工作，與己無關(guān)。

（二）預(yù)算管理目標(biāo)不明確，預(yù)算考核機(jī)制不完善

預(yù)算目標(biāo)的制定沒有結(jié)合單位工作實際發(fā)展需要，未層層分解落實到各部門和人員。同時在行政事業(yè)單位預(yù)算管理中，普遍存在“重編制輕實施”的問題，缺乏有效的預(yù)算管理獎懲機(jī)制，影響了整體預(yù)算的實施效果。

（三）預(yù)算編制質(zhì)量不高，方法不科學(xué)，內(nèi)容不完整

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點，也是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)。但就目前情況看大部分單位預(yù)算管理流于形式。沒有形成全員參與的意識，單位內(nèi)部各部門（資產(chǎn)、人事、基建等）之間溝通協(xié)調(diào)不到位，導(dǎo)致預(yù)算編制信息不對稱、預(yù)算項目或內(nèi)容不夠完整，存在少報漏報的現(xiàn)象。預(yù)算編制方法大多采用以上年決算數(shù)字為基礎(chǔ)來增減一定數(shù)額作為上報數(shù)據(jù)這種預(yù)算編制模式，而且微調(diào)過程主要依靠編制人員的主觀判斷和以往經(jīng)驗，預(yù)算內(nèi)容與實際收支嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏可靠性和科學(xué)性。

（四）預(yù)算未按批復(fù)執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行不到位

每年預(yù)算批復(fù)的時間一般在3月或4月，而在此之前單位通常是在沒有預(yù)算批復(fù)的情況下開展工作的。兩者之間的時間差導(dǎo)致部分項目資金剩余造成財政資金的閑置浪費，部分項目資金不足影響了事業(yè)單位發(fā)展。有的單位未按規(guī)定的額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，資金收支隨意無序，經(jīng)費之間相互擠占挪用，預(yù)算支出的均衡性不強，前松后緊，前期支出較謹(jǐn)慎，年終剩余大量資金而加速支出，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。預(yù)算調(diào)整沒有按程序?qū)徟S意性較大。有的單位由于在編制預(yù)算時未考慮新增的工作任務(wù)造成預(yù)算的臨時追加，導(dǎo)致資金嚴(yán)重超支。有的單位沒有按程序等待審批就隨意調(diào)整或無預(yù)算開支。預(yù)算調(diào)整不合理，削弱了預(yù)算的約束控制力，降低了預(yù)算的執(zhí)行力度。

（五）未按規(guī)定清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

部分行政事業(yè)單位形成的專項資金結(jié)轉(zhuǎn)未編入下一年預(yù)算安排；對于結(jié)轉(zhuǎn)資金連續(xù)兩年未用完的，未按規(guī)定作為結(jié)余資金上繳財政，造成財政資金浪費，影響資金效益的發(fā)揮。

（六）未按要求編制決算數(shù)據(jù)，預(yù)算決算相脫節(jié)，未按規(guī)定進(jìn)行預(yù)決算

公開部分行政事業(yè)單位未將其所有的經(jīng)濟(jì)活動收支納入決算編制，決算分析結(jié)果得不到有效運用。有的單位擅自修改經(jīng)費的實際支出數(shù)以達(dá)到粉飾報表或提高下一年度的預(yù)算基數(shù)的目的。一些項目未按編制預(yù)算時的規(guī)定支出科目列支相關(guān)實際支出。決算與預(yù)算收支不匹配，預(yù)算決算采用不同計算口徑，容易造成混淆。部分行政事業(yè)單位未按規(guī)定將經(jīng)財政部門批復(fù)的預(yù)決算及報表向社會公開，未按規(guī)定對單位經(jīng)費的運行使用情況等重要事項作出說明。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算控制改進(jìn)措施分析

（一）保證預(yù)算編制完整、真實

行政事業(yè)單位的管理者應(yīng)提高對預(yù)算管理的重視程度。預(yù)算的編制應(yīng)涵蓋全方位、全過程、全員工。行政事業(yè)單位預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，全部收支事項均應(yīng)納入預(yù)算管理，實施預(yù)算控制。收入不得隱瞞、少列，并嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運行經(jīng)費和基建支出。預(yù)算支出的編制，在保證基本人員和公用支出需要的前提下，確定的重點專項支出應(yīng)優(yōu)先安排。將專項支出預(yù)算細(xì)化到具體項目，減少年初待分配資金。預(yù)算管理涉及單位日常活動的各個環(huán)節(jié)，單位內(nèi)各業(yè)務(wù)部門及相關(guān)人員最熟悉本單位的具體業(yè)務(wù)，只有共同參與、密切配合，建立起有效的溝通機(jī)制，才能確保預(yù)算編制部門獲取真實完整的有效信息，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果及本年度收支預(yù)測三方面數(shù)據(jù)，針對本單位的實際情況擇優(yōu)實施不同的編制方法。有些日常基本支出如車輛使用費、維修維護(hù)費等可以采用增量預(yù)算法預(yù)測下一年的支出預(yù)算。有些新增項目支出應(yīng)采用零基預(yù)算法，在業(yè)務(wù)部門進(jìn)行充分可行性研究后預(yù)測支出預(yù)算數(shù)。對于有些已經(jīng)存在明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的項目，如會議費、培訓(xùn)費的預(yù)算，應(yīng)利用信息手段在預(yù)置表格時按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置初步預(yù)警，當(dāng)實際填寫金額與標(biāo)準(zhǔn)金額有較大出入時系統(tǒng)自動提醒，以預(yù)防人為編制預(yù)算時出現(xiàn)的隨意、不精確現(xiàn)象。

（二）按預(yù)算法規(guī)定程序?qū)幹啤⒆芳诱{(diào)整預(yù)算進(jìn)行控制

為確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，行政事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算不準(zhǔn)隨意變更。如因政策調(diào)整或特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，必須嚴(yán)格按照相關(guān)的預(yù)算調(diào)整審批程序進(jìn)行。

（三）嚴(yán)格按照批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率

做好單位全面預(yù)算與財政部門預(yù)算的銜接工作。針對實際存在的預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)之間的時間差情況，嚴(yán)格以財政批復(fù)的“二下”預(yù)算數(shù)來執(zhí)行，無預(yù)算不得支出。預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)加強過程控制，突出管理重點，重點關(guān)注財政專項撥款執(zhí)行率指標(biāo)，對于擁有多個資金來源的預(yù)算項目，財政資金優(yōu)于自有資金進(jìn)行安排使用。加強對預(yù)算執(zhí)行的分析，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時采取措施予以解決。對預(yù)算收入和支出，實行國庫集中收付管理。應(yīng)當(dāng)上繳的預(yù)算收入不得截留或者動用，預(yù)算支出的用途不得擅自改變。嚴(yán)格控制預(yù)算資金不同項目間的相互調(diào)劑使用，確有需要，按規(guī)定的程序進(jìn)行重新申請報批后方可使用。同時，加強資金的監(jiān)管力度，及時通報預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，保證預(yù)算均衡執(zhí)行，防止片面追求或拖延進(jìn)度、不講效益的行為。

（四）嚴(yán)格按照財政部門有關(guān)的規(guī)定清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金

單位在辦理年度決算的同時應(yīng)同步清理本單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。結(jié)轉(zhuǎn)資金是指本年預(yù)算中未用完有待在明年繼續(xù)使用的資金，這部分資金應(yīng)編入明年預(yù)算，用于下一年結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出使用；若未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金超過兩年就形成了結(jié)余資金，這部分資金應(yīng)當(dāng)上繳財政統(tǒng)籌使用管理。單位應(yīng)建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的約束機(jī)制，對于執(zhí)行預(yù)算不力、結(jié)余資金較高的部門，在編制預(yù)算時應(yīng)重點審核，適當(dāng)縮減以后年度該部門的預(yù)算規(guī)模。

（五）嚴(yán)格按照財政部門部署安排及時編制部門決算，強化決算評價、績效評審機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)開展決算分析，依據(jù)真實完整的收支數(shù)據(jù)及時報送。決算分析應(yīng)當(dāng)與年初預(yù)算項目相對應(yīng)，對照本年度的預(yù)算支出項目及項目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，找出預(yù)決算較大偏差原因并提出解決措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，使下一年度的預(yù)算編制更加準(zhǔn)確。將預(yù)算執(zhí)行情況納入管理績效考評綜合評價體系，進(jìn)一步推進(jìn)績效管理目標(biāo)與預(yù)算管理的深度融合，建立健全預(yù)算支出通報和考評機(jī)制，推進(jìn)單位內(nèi)各部門關(guān)注執(zhí)行進(jìn)度、提高執(zhí)行效率。對于預(yù)算執(zhí)行不力的部門，提出加快預(yù)算執(zhí)行的建議。評價結(jié)果適時公開通報，使資金的使用處于監(jiān)督之下。逐步形成財政資金從預(yù)算申請、執(zhí)行、完成的全過程績效約束環(huán)，進(jìn)一步提高財政資金使用效益。

（六）按規(guī)定的范圍、時限、方式和內(nèi)容進(jìn)行，完善風(fēng)險評估和監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位要使用合理有效的手段對預(yù)算風(fēng)險進(jìn)行防范，建立健全單位的內(nèi)部監(jiān)督工作制度。結(jié)合國庫集中支付方式和績效考核制度，提高全員的責(zé)任意識，對預(yù)算管理進(jìn)行全程跟蹤，加強預(yù)算管理的日常控制和監(jiān)督。針對不同項目確定風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對機(jī)制。為了兼顧預(yù)算的嚴(yán)肅性和靈活性，在預(yù)算控制方式的選擇上，采用剛性控制與柔性控制相結(jié)合的方式。對于“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費等嚴(yán)格總額控制，年度預(yù)算不超支的剛性控制。而對于日常基本支出如辦公費、采購、維修等費用支出則采用詢問、警示等柔性控制方式提醒相關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算。

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作者：唐芳 單位：福建省地方稅務(wù)局