城市農民工與城市中非正規就業范文
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對于多數發展中國家的考察都證明，在20世紀末葉，非正規就業有了很大的增長。“在東南亞和南亞國家中，非正規部門在城市就業中的份額由70年代的40-60%上升到80年代的50-70%”（努羅·阿明，1994:5）。在東南亞的曼谷、雅加達、馬尼拉，南亞的加爾各答、達卡，非正規部門在城市就業中的份額也呈現連年上升之勢(Hallgren,1990:5)。起初，“多數國家都以為非正規部門只不過是一種過渡性的現象，它將隨著經濟發展而消失。但不幸的是，非正規部門并沒有呈現任何衰落的趨勢，相反還出現了擴展的情況?！保ㄅ_·阿明，1994:16）尤其是在拉美國家，非正規部門勞動力占全體非農勞動力比例大體上都超過了一半，根據1996年數據，阿根廷53.6%，巴西59.3%，哥倫比亞57.2%，墨西哥60.2%，秘魯57.9%，玻利維亞63.1%，巴拉圭67.g%，等等（劉燕斌，2000:160-161）。
中國城市農民工在非正規就業領域的增長，也出現了上升的趨勢（表1）。
表1您是哪一年第一次外出務工、經商的？
第一次外出年代人數百分比(%)
1979-1989206.6
1990-19944113.5
1995-19989029.6
1999-200215350.3
合計304100.0
在表1中，1999-2002年第一次外出的農民工占相當高的比例，顯示，已經持續了20年的民工潮，絲毫沒有衰減的趨勢。預示著，農民工所構成的非正規就業，將有增無減。
由于戶籍障礙等因素的限制，北京市的農民工以及大部分外來人口，屬于“非正規就業”。所謂“非正規就業”就是沒有取得正式的就業身份、地位不很穩定的就業，傳統上大陸叫“臨時工”。對于外來民工來說，主要是指兩種情況，一種就是上述的臨時工，雖然，農民工所在的單位是正式單位，但是，農民工只是臨時的工作，與正式職工在收入、福利上均有明顯差別；另一種情況則是，農民工所在的單位本身就是非正式的單位或者稱非正規部門。這樣，就有必要先搞清楚什么是“非正規部門”。，
“非正規部門”(InformalSector)，在國際上是個專門的概念。國際勞工組織曾將“非正規部門”定義為：“發展中國家城市地區那些低收入、低報酬、無組織、無結構的很小生產規模的生產或服務單位”（陳淮，2000:1）。并認為：“‘非正規部門’系指從事商品和服務的生產和流通的很小規模單位，主要由在發展中國家的城市地區中的獨立工人和自謀職業的生產者組成，其中一些也雇用家庭勞動力和少量雇傭工人或學徒；這種單位在只有很少資金或者根本沒有資金下運營；它們運用低水平的技術和技能；因此它們經營的生產力水平低；它們一般只能為在其中工作的人員提供很低和不定期的工資，以及高度不穩定的就業”。“大多數單位都沒有在官方統計中登記和記錄；它們很少或根本沒有進入有組織的市場、取得貸款、接受正規教育和培訓、或享受公共服務和待遇方面的機會；它們沒有得到政府的承認、支持和規范；由于環境的壓力，它們被迫在法律體制的覆蓋范圍之外運營，甚至在它們登記和遵照法律的某些方面行事的時候，它們也幾乎毫無例外地處于社會保護、勞動法律和工作場所保護措施的范圍之外。正是在這些意義上，我們說它是非正規的單位……非正規部門的生產者和工人一般是在令人震驚的、經常危險、不健康甚至沒有基本的衛生設施的條件下生活和工作，在城市破爛不堪的地區生活和工作?！保ㄅ_·阿明，1994:17）
以往，中國大陸并不使用“非正規部門”的概念，因為，在傳統的計劃經濟和單位制下，一切都是正規的，根本就沒有非正規的概念。但是，隨著市場轉型的推進，非正規部門和非正規就業已經成為一種普遍現象了。原全國總工會副主席薛昭yún＠①曾經提出過我國“非正規就業”的定義：“在我國的非正規就業，主要是指廣泛存在于非正規部門和正規部門中的，有別于傳統典型的就業形式。包括有：1.非正規部門里的各種就業門類；2.正規部門里的短期臨時就業、非全日制就業、勞務派遣就業、分包生產或服務項目的外部工人等，即‘正規部門里的非正規就業’”（薛昭yún＠①，2000:8）。
由此，我們遇到了兩個概念，一個是非正規部門，一個是非正規就業，非正規部門是指一個組織，非正規就業則是指就業者個人的一種狀態。本文研究的農民工，則基本上處于一種非正規就業狀態。這里面包括兩種情況，既包括在正規部門里的作為“臨時工”的農民工，也包括那些根本就沒有任何正式單位，有組織或無組織小規模生產經營服務活動。
中國城市農民工的非正規就業與國際上的非正規就業比較，還是有很大區別的。國際上的非正規部門和非正規就業一般具有四個特點，即人數少、平均每個企業的雇員規模在1.5-3人之間（努羅·阿明，1994:19）；沒有固定地點或適當場所；非正規部門的女性就業比例很高，例如，菲律賓非正規部門的70%是由婦女和兒童構成，柬埔寨城市非正規部門就業人口有80%以上是婦女，工資收入比男性低（努羅·阿明，1994:54-59）；非正規部門就業者的教育水平低。然而，中國農民工的非正規就業特征卻不一樣。中國的一部分非正規部門雖然也有人數少的現象，但是，中國勞動場所的勞動力密集程度比較高，所以，非正規部門的勞動人數有時可以很多，比如，建筑工地。根據筆者2002年的調查，農民工就業的單位，人數11-50人的占26.6%，51人及以上的占18.9%，所以，農民工有將近一半的人工作在11人及以上的單位。在中國，所謂非正規的特征并不在于工作單位的人數，單位人數再多，農民工是農村戶口，在單位里還是被區別對待的。再比如，國際上非正規的特點之一是沒有固定工作地點，但是，中國的特點往往是正規與非正規的混雜，相當多的農民工雖然在有固定的正規單位里工作，但是，這并不能改變他們“臨時工”的身份。至于非正規就業中的婦女問題，在中國農民工中，非正規部門婦女就業比例高的問題并不突出，因為，男性也是高比例的非正規就業。核心問題還是戶籍，戶籍將人們區分為城市正式居民和外來農民工兩部分人，這兩部分人之間的差距甚大，淹沒了性別的差異。最后關于農民工的教育水平問題，雖然與城市居民相比，農民工的教育水平低一些，但是，與農村人口比，農民工受教育的水平還是比較高的?？傊?，與國際上的非正規就業者很不一樣，中國的農民工非正規就業者并不一定是能力上的弱勢群體，為此，筆者曾提出“底層精英”的觀點并進行論證（李強，2000）。
根據中國的實際情況，非正規就業的特點主要在于：由于沒有城市戶口，農民工不能夠進入到城市的正式就業體系中來，所以，非正規就業主要體現了勞動力市場的分割性。中國城市農民工的勞動力市場的分割性，在世界上與拉丁美洲的情況相似(Carton-de-Grammont,1992:49-58)。這樣，所謂農民工的非正規就業，主要表現為作為臨時工的農民工，與單位正式職工處于兩種完全不同的就業和工資體系。例如，筆者2002年調查證明，農民工的平均月工資為949元，城市市民的月工資平均為1780元。第二，除了工資以外，農民工不享受任何福利保障（參見本文第四部分）。第三，農民工與雇主之間的勞動契約十分松散，因此，常常發生雇傭糾紛，雇主拒付工資的現象頻繁發生，同時，經濟收入也往往是脫離稅務管理的。第四，就業十分不穩定，農民工是城市里更換工作最為頻繁的群體，比城市居民更換工作頻繁得多。
二、非正規就業的正功能
由于受到傳統的計劃經濟和單位制就業模式的影響，以往，人們對于非正規就業的印象多是負面的。在這種負面印象指導下，我國很多城市在管理對策上，對于農民工的非正規就業，常常采取打擊的態度。如上文所述，預計中國農民工的多數在今后幾十年時間里將長期處于非正規就業狀態，同樣，中國勞動力的多數也將長期處于非正規就業狀態，既然如此，我們采取的打擊的做法就是完全錯誤的。為此，本部分將專門分析一下非正規就業的正面效應。
1.非正規就業在解決中國大量剩余勞動力方面的功能
粗粗估算起來，我國有勞動能力的人口大約為7.1-7.2億，其中能夠進入到正規部門和正規就業的大約僅2億人，這樣，包括從事農業生產的農民在內的非正規就業人口就超過5億人。（注：此處所說的非正規是指，農村的勞動者在就業、醫療、勞動保障、福利、養老等方面，沒有納入任何正規的社會福利保障體系。）其中，流入到城市中來的農民工大約有8千萬到1億人，他們中的絕大多數是屬于非正規就業。
面對巨大的剩余勞動力的壓力，非正規部門、非正規就業具有巨大的就業潛力。在新世紀里，我國由于面臨持續增長的就業人口、農業人口、流動人口的巨大壓力，所以，很大程度上要靠非正規就業發揮功能。
我國進入WTO以后，正規企業的規范化程度會更高，這樣，大量的非正規部門就更加難以進入按照國際標準規定的正規系列。所以，正規部門與非正規部門、正規就業與非正規就業之間的分化會更為劇烈。這更使得非正規就業的擴大與持久成為必然。所以，中國進入WTO后，非正規就業不但不會縮小，反而會有所擴大。
此外，中國未來幾十年里城市化的發展，都只會使促進非正規就業的規模大大擴張。我們知道，在世界各國現代化、工業化的發展始終是與城市化的發展并行的。那么，工業化與城市化的發展是否有一定的比例關系呢？回答是肯定的。根據塞繆爾·普雷斯頓對1950年至1970年世界絕大多數國家（不包括中國）工業化與城市化關系的考察，在收集了大量數據的基礎上發現，其比例關系大約是1比2的關系（塞繆爾·普雷斯頓，1988:24-25），即，工業勞動力占全體勞動力的比例每增長1%，城市人口占總人口的比例會增長2%。
以此為參照，我們看看中國改革以來的情況，就會發現城市化發展嚴重滯后的問題。試以1978年—2000年中國大陸的數據為例，1978年中國工業勞動者占全體勞動者的比例為26.2%，城鎮人口比例為17.92%。到2000年，工業（非農業）勞動者占全體勞動者的比例低的估計為50%，高的估計為60%，本文取中間數(55%)。這樣，2000年中國工業勞動者占全體勞動者的比例比1978年上升了28.2%，按照上述塞繆爾·普雷斯頓所發現的1:2的比例，相應的城市人口應上升56.4%。然而，我國2000年的城鎮人口比例與1978年比，僅上升了18.3%，也就是說，比國際一般規律測算的城市發展速度低了兩倍。在形勢的逼迫下，近一段時間，我國許多城市開始推進戶籍制度改革，放寬農村人口流入城市的限制。所以，可以預見，今后幾十年里，農村人口向城市的移動會有更大的增長，而城市里能夠接納這些勞動力的只能是非正規就業領域。
2.農民工的非正規就業是“崗位成本”最為節省的城市就業
在任何國家，增加就業都是需要有一定投入的。我們可以稱之為“就業成本”或“崗位成本”。一般說來，城市居民所就業的正規部門和正規就業的成本是比較高的。該成本大致上包括，對于城市勞動力的培訓（對于城市各級學校的投資、建設），城市基礎設施的建設、對于創造新的就業崗位的單位（企業單位、事業單位）的投資，正規就業者所享受的社會福利保障體系，如住房、醫療、養老等體系的建設費用，以及在職業介紹機構、職業信息網絡、勞動就業部門、失業保險等各種職業服務體系建設方面的投資。因此，正規就業的崗位成本是相當高的。
相反，非正規就業的崗位成本則要低得多。上述的諸多投入，基本上與非正規就業者沒有關系。與正規就業比較，一目了然地就可以發現，非正規就業的就業成本非常低。下面試比較一下城市農民工與城市中其他群體“就業成本”的差異。
在北京，近年來，我們可以觀察到三種典型的、有巨大差異的就業成本類型。第一種是下崗職工。僅從就業渠道上看，近年來，為了下崗職工的就業，我國曾經普遍建立了“再就業中心”，中心的投入都是從政府財政支出的。此外，社會各界包括企業界，都為重新安置下崗職工付出了多方面成本；第二種是政府精簡人員的再就業，比如，許多干部的重新安置和重新就業，僅從中央機關的精簡看，為使干部重新就業的成本包括，教育成本（如高校接收就讀和培訓以至出國培訓等等），企業成本（很多中央下屬國有企業和公司都承擔了接收重新安置干部的任務），為重新安置干部很多單位的財政都負擔了一些費用?？傊匦掳仓酶刹康膷徫怀杀颈认聧徆と艘吆芏啵坏谌N則是農民工的求職（參見表2）。表2顯示了2000年和2002年筆者調查城市農民工就業渠道的結果：除了通過職業介紹和人才交流中心、人才招聘會找到工作的大約5%到6%的人享受到一點就業成本外，其余94%到95%的人，在就業方面都是自己想法解決的，在就業渠道上都沒有由企業或國家提供任何成本。
表2您是通過什么關系找到目前的工作的？
通過何種途徑到北京2002年調查2000年調查
人數百分比(%)人數百分比(%)
1.職業介紹所31.0142.9
2.媒體招聘啟事103.351.0
3.朋友、同鄉、親戚、同事等18460.528358.6
關系較密切人的介紹
4.人才交流中心、人才招聘會175.6102.1
5.看報紙等新聞媒介廣告10.310.2
6.看街頭貼的招工啟事51.640.8
7.自己單干3110.28116.8
8.自己找的4213.87114.7
9.其他113.6142.9
合計304100.0483100.0
此外，農民工的培訓，基本上也是靠農民工在就業崗位上邊干邊取得的，而沒有像下崗職工那樣，得到了專門的轉崗培訓。
所以，在目前資金有限的情況下，推進非正規就業，經濟效益和社會效益都是非常高的。“非正規部門和非正規就業的迅速崛起是在政府投入極其有限的情況下實現的。發展的成就充分證明了那些動用了國家大量資源的大項目、大工程所創造的經濟效益和社會效益遠遠及不上投入有限、看似分散弱小的非正規部門。”（胡鞍鋼，2000:4）
正因為如此，國際上一貫非常重視創造非正規就業崗位。比如，亞洲開發銀行開發了微型信貸項目，扶持小型家庭企業等微型企業。在菲律賓，這一項目創造了3.6萬個就業崗位，平均每個崗位的成本只有5千比索（合185美元），60%的借貸者都是婦女（努羅·阿明，1994:32）。正因為其效益高，很多國家都注重在政策上減輕非正規部門獲得信貸的難度。
以較低的平均崗位成本的投入創造更多的就業崗位，該政策可以為社會邊緣群體提供更多的就業機會，這樣，就可以在一定程度上轉移支付，所以，它也是縮小貧富差距、實現社會公平的很好對策。
3.非正規就業的勞動效率
非正規就業和非正規部門曾被一些人視為低效率的，以為它僅由弱勢群體構成的、僅僅是具有緩解貧困功能的就業。然而，中國以至一些發展中國家的非正規就業并非如此。中國城市農民工的非正規就業是高效率的、它是由具有強大經濟活力的精英群體構成的。中國城市的基礎設施建設，繁重的體力勞動主要靠他們完成的。
國際上的一些研究證明：“盡管非正規部門的某些部分從實質上必然由邊緣化活動構成，但必須認識到該部門具有尚未開發的巨大生產和就業潛力。對非正規部門的這種潛力認識不足，再加上在發展規劃中偏重現代化部門的做法，好像限制了非正規部門在國家發展中的參與機會。”（努羅·阿明，1994:48）
秘魯著名社會學家HernandoDeSoto曾通過一項有世界影響意義的實地研究證明，秘魯非正規部門的勞動生產率高于正規部門的勞動生產率。該著作題為《另一條道路：第三世界里的看不見的革命》，HernandoDeSoto根據他本人在秘魯的長期實地考察證明，秘魯在20世紀70年代以后的巨大發展，很大程度上是由非正規部門完成的。該書通過詳細的資料論證，無論是秘魯的商業、建筑業還是交通業，非正規部門的效率都大大高于正規的國有企業(HernandoDeSoto,1990:7,12-13,62-69,173-177)。
筆者在北京市豐臺區作調查時，也看到了高效率的農民工非正規就業。在農民工的服裝加工業里，勞動者人數不多，但卻非常有效。服裝加工業的店主們每天在市場上細心觀察，力圖發現市場上的消費趨勢，一旦他們發現哪一種服裝銷售得比較快，就立即趕回加工作坊，迅速趕制此類服裝，第二天他們就能夠以比其他同類產品低一倍以上的價格銷售給服裝商店，于是，這類暢銷服裝的市場價格就會下降。根據這些農民店主的經驗，一種服裝的暢銷也就持續兩三天時間。所以，他們竭盡全力捕捉市場信息，縮短生產周期。此種競爭能力是很多其他類型企業所無法比擬的。還有其他一些研究也都證明，非正規部門提供了比正規部門價格更低、數量更大、質量更好的產品或服務（國際勞工局，1993:2）。
4.非正規就業農民工對城市居民日常生活的貢獻
非正規就業農民工為城市居民生活提供了多方面的服務，目前已經成為城市服務中不可或缺的重要力量。在北京，每年春節，大批農民工返鄉以后，城市的服務體系幾乎陷入癱瘓。很多飯館關門，老人的家庭服務失去依靠，甚至連“送牛奶”也成了問題。
本次調查分別對于城市居民和外來流動人口詢問了兩個問題。結果發現，無論是北京市民還是外來人口，他們都高度認同外來人口在日常生活服務方面的貢獻，請看表3、表4。
表3對于“外地人為市民生活提供了便利”的說法，您是否同意？
態度北京城市居民外來流動人口
人數百分比%人數百分比%
很不同意10.300
不同意185.662.0
中立3711.6278.9
比較同意20764.715249.8
非常同意5717.812039.3
合計320100.0305100.0
表3顯示，82.5%的北京市民和89.1%的外來人口都認同于“外地人為市民生活提供了便利”的說法。
表4對于“外地人為北京的發展做出巨大貢獻”的說法，您是否同意？
態度北京城市居民外來流動人口
人數百分比%人數百分比%
很不同意20.620.7
不同意22
6.920.7
中立5316.5144.6
比較同意19761.612741.6
非常同意4614.416052.5
合計320100.0305100.0
表4顯示，贊同“外地人為北京的發展做出巨大貢獻”說法的，在北京市居民中占76%，外來人口中占94.1%，均屬于很高的比例。
一些發展中國家的經驗也證明，非正規部門在財政收入上往往也有突出貢獻(Harper,1996:97-112)。例如，在菲律賓的圣富爾南多(SanFernando)，非正規企業向城市當局交納的費用中“稅收占總費用的47%，收費占46%，租金占7%，平均每個企業年交費1100比索，62%的企業都交納了稅費。這些年度交費約占每個企業平均使用資本的1/3，為城市財政總收入的41%。”（努羅·阿明，1994:44）所以，只要管理適當，非正規部門和非正規就業是可以做出巨大的“正規”貢獻的。
三、關于非正規就業的“非正規性”與“違規”問題
傳統上，有一種錯誤認識，以為“非正規就業”就是違法就業。其實，城市農民工的非正規就業并不違法，所以，不應該采取打擊手段。
這就遇到了怎樣來定義“非正規”概念的問題。國際上一般認為，非正規經濟與違規經濟是有明顯區別的。首先，非正規經濟不簡單等于“地下經濟”；其次，非正規經濟不等于違法經濟；第三，非正規部門的就業者不簡單等同于城市貧困層，雖然兩者之間有一些聯系。1997年，國際勞工組織就曾經指出：“非正規部門的范圍只包括被視為合乎社會愿望的有酬經濟活動，不包括犯罪、乞討、和販毒等活動。”（S.V.塞瑟拉曼，1997:14）所以，在國際上，非正規部門、非正規就業與地下經濟、違法經濟并不是一回事。如前文所述，在中國的情況下，非正規部門和非正規就業的基本特征是戶籍分割、福利保障差、工作不穩定等等，所以，核心問題并不是違規和違法問題。
當然，非正規就業的規范化程度不高，否則也就談不上“非正規”。有時候，“非正規”又處在法律法規的邊緣地帶，這就使得政策把握起來難度非常大。我國國家勞動和社會保障部課題組對于中國非正規部門總結了如下特點：一是“小”，二是不固定，三是不穩定，四是活，五是許多經營活動處在法律法規的邊緣（勞動和社會保障部課題組，2000:10）。其中第五點談的就是界限模糊的特征。筆者以為這里有兩條界限，一條是“正規就業”與“非正規就業”的區別，另一道是“非正規就業”與“違規活動”的區別。在中國的場景下，兩條界限都比較模糊。試以筆者所調查的北京市豐臺區為例。豐臺區是北京市外來人口最為集中的地區，該區常住人口約80萬，外來人口32萬。該區以至北京市對于外來人口就業管理，應用的是所謂“五證齊全”的管理體制。所謂“五證”，就是暫住證、出租房屋安全合格證、就業證、婚育證、經商許可證。但是，“五證”究竟是區分“正規就業”與“非正規就業”，還是區分“非正規就業”與“違規活動”呢？定義并不清楚。僅從筆者2000年的訪談調查看，外地人的“五證不齊”（注：“五證齊全”是當地管理人員的一種說法，實際上，沒有結婚的不用“婚育證”，就業證或經商證只要有一種就可以了。所以，事實上是“三證齊全”或“四證齊全”。）是個普遍現象，大約60%以上都是不齊全的，真正“證件齊全”的人少于40%。在32萬外來人口中，多數人辦了“暫住證”，全區共辦理暫住證23萬余個。至于其他四證，則欠缺比較嚴重。全區辦出租房屋安全合格證2.3497萬個，辦就業證3.1萬余個，婚育證3.0330萬人。僅從就業證看，豐臺區務工的估計有16-17萬人，但辦就業證的只有3.1萬，所以，只辦了個零頭，多數人都沒辦證。那么，只辦了部分證件，沒有“五證齊全”的，究竟是屬于“非正規就業”呢？還是屬于違法、違規人員呢？此事界限并不明確。平時也沒有人認為他們違規，似乎只是非正規。況且，要想做到“五證齊全”難度很大，五證分屬五個不同的部門，即公安、房屋管理處、工商局、勞動局、計劃生育委員會，辦這些證件還要交手續費，辦公的時間、地點又不很清楚。管理部門又不考慮如何簡化辦證手續等等。所以，煩瑣的審批手續，也造成了外來人員證件不齊的結果。
然而，每到特殊時期，比如有重大慶賀活動時，“五證不齊”的人，則被視為“違規人員”，對其采取嚴厲的驅逐措施。比如，北京市在1988-1990年，1995年11月—1996年1月和1999年9月，曾對于流動人口進行了幾次大規模清理、整頓。具體說，就是根據五證是否齊全，采取驅逐的對策。然而，簡單的打擊、驅逐的對策，效果并不好。往往是，前腳剛剛趕走，后腳又走進來了。
對于“非正規”和“違規”的打擊，再一項重要措施就是查抄和罰款。根據筆者2000年和2002年的調查，被調查者中，有大約1/4到1/3的人被北京的工商、稅務、治安管理人員查抄過，很多農民工受到過罰款的處罰。具體情況參見表5、表6。
表5你是否被城市工商、稅務、治安管理人員等查抄過？
是否被查抄過人數百分比%
2000年2002年2000年2002年
是1397928.426.1
否35022471.673.9
合計489303100.0100.0
表6被查抄后，又受到罰款的數額分布
被罰款數額分組人數百分比%
2000年2002年2000年2002年
10-99元231022.317.2
100-299元261625.227.6
300-999元241523.325.9
1000-1999元17816.513.8
2000元及以上13912.615.5
合計10358100.0100.0
表5和表6顯示，外來人口被查抄的比例，2000年是28.4%，2002年是26.1%。被查抄的人中，多數人還被處以罰款，被罰款的比例2000年為74.1%，2002年為73.4%。外來人口中如此高比例的人受到查抄和罰款，恰恰說明了“非正規”和“違規”的界限很不清楚，很多農民工僅僅因為“非正規就業”而受到了懲罰。我們知道，城市里有些職業或工作本身就適于由非正規就業完成，比如廢品回收的工作。國際上的很多研究早已證明，“廢品回收”這樣一種非正規就業活動，對于城市環境保護貢獻是非常巨大的(Romanos,1996:122-155)。在筆者2000年的調查中，共有11名農民工從事廢品回收工作，結果其中10個人都被罰過款。筆者的調查也發現，實際上，廢品回收者的收入是很低的，平均月收入只有508元。因此，罰款對于他們的打擊是很大的。筆者以為，對于違法、違規行為當然應該打擊，但問題是，由于非正規就業的界限不清，上述的清理、整頓、查抄、罰款使許多合法的非正規就業者也受到打擊。調查中，一些外來經營者反映，由于遇到慶賀活動時的大清理，他們辛辛苦苦備來的節日商品毀于一旦，正常的商業經營受到毀滅性打擊。
對于城市農民工來說，上述政策的主導取向是排斥非正規就業，試圖規范城市農民工的就業隊伍。但是，當目前中國經濟發展水平還達不到全面正規化的條件時，非要正規化，那樣非但不利于中國經濟的發展，反而會扼殺中國經濟的發展。國際上的研究早已證明，一些政府試圖規范非正規勞動力市場的努力，往往具有負面效應?！皳绹槭±砉W院奧利維爾·布蘭查德，哈佛大學賈斯廷·沃爾佛斯對歐盟15國以及美國、加拿大、澳大利亞、日本等20國從1960-1999年近40年有關數據的分析發現，那些實施嚴格保障法規的國家，只會使失去工作的工人更難找到工作，使就業環境進一步惡化”（金一虹，2000:96）。薩耶教授對于第三世界國家的研究證明，將非正規部門正規化的努力，往往會損害最貧困階層的利益(Sanyal,1988:65-83)。國際勞工局的研究人員也認為：如果對非正規部門進行高度規范，就可能會扼殺這一部門，它只能導致地下經濟的擴展。
筆者以為，我國巨大勞動人口非正規就業的現狀，要求城市的管理水平需大大提高，管理要更為細致化，而不能一味地采取簡單粗暴的作法。比如，在外來人口的法規管理問題上，目前的法規過于繁瑣，比如北京“五證齊全”的規定就過于繁瑣，法規“過量”使得多數農民工成了違規者。所以，法規數量少但能更好地得到執行，比法規數量多而得不到執行或者很少有人執行的情況要好得多。再比如，應區分非正規部門的兩種違規行為，一種是因為沒有其他生存條件，因而只好在法律的邊緣上生存，譬如，許多農民工因為太窮，支付不起稅收、管理等費用，這樣，罰款只能使他們的狀況更為惡化。另一種是出于賺錢的目的，有意逃稅等（國際勞工局，1993:3）。要想解決這些問題，就要求“精細”的管理而不是“粗放”的管理。
四、非正規就業的勞動保障、社會保障問題
非正規部門和非正規就業的一個突出問題是社會保障問題。且不說，非正規就業工人享受不到一般正規就業者享有的社會福利，就連基本的勞動標準也難以達到，比如工時、周薪、帶薪假、最低工資、失業保險、醫療保險等等。下面，先展示一下筆者在北京市調查中所發現的四方面問題，即失業問題、工薪無保障問題、超時勞動問題和醫療無保障問題。
以往在談到城市失業問題時，人們關注的往往是市民階層，其實，在城市中處于社會底層的農民工，失業的問題更為嚴峻。筆者2000年的調查已經證明，城市農民工是城市中失業比率最高的階層，2002年的調查，再一次印證了，城市農民工是城市中失業最為頻繁的群體。下面試將2000年與2002年的數據均列于下，作一對比。具體情況參見表7。
僅從比例上看，2002年農民工遇到過失業問題的比例高達45.4%，比2000年的33.5%又高出許多。表8是農民工失業時間的長短。
表7您是否遇到過完全沒有工作的情況？
人數百分比%
2000年2002年2000年2002年
遇到過16513933.545.4
沒有遇到32716766.556.6
合計492306100.0100.0
表8來北京后，您最長的一次失業有幾個月？
失業多長時間人數百分比%
2000年2002年2000年2002年
1-2個月737547.755.5
3-5個月353422.925.2
6-11個月301719.612.6
12個月及以上1599.86.7
合計153135100.0100.0
目前，對于正式居民，北京市已經建立了失業保險金體制和城市最低生活保障線制度，所以，市民的失業已經不會形成對于生存的重大威脅。然而，表8顯示，在外來失業民工中，2000年和2002年，分別有52.3%和45.5%的人遇到了3個月和3個月以上的失業，外來民工本來在城市中就處于十分不利的地位，很多人在城市里舉目無親，所以，長期的失業必然引發嚴重的社會問題。以往的研究已經證明，外來人口的失業與犯罪有密切的聯系。失去生存保障的流動人口常常走上犯罪道路。2000年和2002年的調查顯示，有32.9%到36.3%農民工出現過身上一文不名的現象（參見表9），這樣的比例是驚人的。由于城市中完全沒有針對他們的保障體系，所以，他們除了違法幾乎沒有出路。比如，輕微盜竊的現象在這個群體里極為普遍，甚至是習以為常的。
表9您是否出現過身上一點錢也沒有的時候？
人數百分比%
2000年2002年2000年2002年
出現過16111132.936.3
沒出現過32919567.163.7
合計490306100.0100.0
更為嚴峻的問題是，許多農民工辛辛苦苦勞動了一年，年底卻拿不到應得的工資。如上所述，由于城市農民工的就業機制不規范，很多老板利用了這一點。他們的通常作法是，不按月發給農民工的工資，只發給少量生活費，他們承諾說到年底會補齊。然而，到了年底，很多老板卻又借口沒有流動資金，常常采取拖欠的策略。2001年底，許多報刊都報道了老板克扣農民工工資的情況。為此，筆者在2002年的調查中，特地設計了詢問農民工是否被克扣工資的問題。調查證明，被調查農民工中被老板、雇主克扣工資的共有58人，占被調查總數的24%，其中，最多的拖欠45000元，平均拖欠3504.31元。具體拖欠數額見表10。
表10城市農民工工資被老板、雇主克扣的數額（2002年）
克扣的工資數額（元）人數有效百分比
499及以下610.3
500-9991017.2
1000-19991322.4
2000-29991017.2
3000-4999712.1
5000-9999712.1
10000及以上58.6
合計58100.0
根據此次調查的數據，大約每四個農民工中就有一個拿不到工資，或者被拖欠，問題確實異常嚴重?？赡苋藗儠X得奇怪，為什么被克扣工資的農民工不運用法律手段告雇主呢？這就涉及到了農民工是否認同主體社會的問題，筆者的調查證明，農民工一般寧愿采取個人報復、私了（私下解決）的方式，而不愿采取訴諸法律的方式。這與農民工長期脫離主體社會，形成了特殊的亞文化有關。問題是，農民工的利益受到侵犯，為什么地方管理部門不進行干預。對比前述的，城市工商、稅務、治安管理人員對于農民工的查抄、罰款，我們就可以意識到，政府的政策導向是更傾向于保護市民的利益、雇主的利益而不是農民工的利益。這種傾向本身就造成了農民工更加與主體社會相疏離。
本次調查還顯示，農民工的超時勞動問題也很嚴重。有大約三分之一的農民工每天勞動時間超過12小時，有大約六成的農民工每天勞動時間超過10小時。有16.1%的農民工每天勞動14小時及以上。參見表11。
表11您現在每天工作或勞動多少小時？（2002年）
勞動小時人數有效百分比
7小時及以下134.3
8小時7223.8
9小時3912.9
10小時6019.8
11小時196.3
12小時3712.2
13小時144.6
14小時289.2
15小時及以上216.9
合計303100.0
在勞動保障問題上，正式單位的職工，有人為他們說話，而非正規就業的農民工則沒有人為他們說話?？紤]到全國的農民工有8千萬到1億人之多，在勞動保障問題上，保護他們利益的意義十分巨大。
最后是非正規就業的醫療保障問題。雖然農民工一般都是年輕力壯，但是，由于他們從事的多是繁重的體力勞動，居住簡陋，生活條件又很差，所以常常容易導致生病。根據筆者的調查，2001年和2002年生過病的農民工比例分別為36.4%和46.0%，2001年13.5%的農民工生病在3次及以上，2002年則有17%的人生病在3次及以上。有些人甚至多次生病，農民工生病的次數以及花費的具體情況參見下面表12和表13。
對于如此年輕力壯的人群來說，比例顯然是高了一些。
兩次調查顯示，農民工看病的花銷還是比較高的，費用超過1000元的農民工，2000年占25.5%，2001年占20.3%。農民工看病的人均支出，2000年是885.46元，2002年是891.88元，最高的付費達2萬元之多；而他們所就業的單位為他們看病的平均支出卻僅有幾十元。2002年的數據證明，93%的人生病后單位分文未付，只有7%的人得到過單位支付的藥費。由此可見在醫療看病方面，處于非正規就業狀態的農民工，根本談不上有什么保障待遇。
總之，非正規就業農民工的勞動保障與社會保障是一個十分嚴峻的社會問題。目前，由于戶籍的限制，他們被完全排斥在城市社會保障體制之外，在生活條件、就業、醫療等諸多方面，都處于一種隨時受到威脅的狀態。如上文所證明的，高比例的城市農民工曾出現過身上一分錢也沒有的情況，由于被排斥于城市的保障體系之外，于是，違法、違規成為一部分人維持生存的手段。這本身對于城市社會構成了極大的威脅。上文已述，城市農民工非正規就業群體人數十分巨大，如此巨大人口的不穩定會成為全社會不穩定的源泉。所以筆者認為，對于非正規就業者，也應該建立起一種與之相適應的保障體制。
那么，由誰來提供此種保障呢？正規就業的保障是雇主和政府提供的，非正規就業者的保障，也應該由類似的渠道來提供。向所有就業者提供勞動保障和社會保障是政府和雇主不可推卸的責任，正規就業如此，非正規就業也應該如此。然而，目前，非正規就業問題上，雇主和地方政府都有推卸責任的傾向，筆者認為，應通過法規的形式對于他們的行為有所約束。
結論
最后，筆者再歸納一下本文的基本觀點。筆者認為，在未來的幾十年中，非正規就業會是數以億計的流入中國城市的農民工就業的主要形式。既然是多數人就業的主要渠道，城市管理者就要考慮，如何保護作為就業人口主體的人群。新晨
筆者強調，應充分認識非正規就業的正向社會功能，它既是中國人就業的主渠道也是創造物質財富的重要渠道。進入WTO以后，在就業和社會資源配置問題上，我們會遇到一個基本矛盾。為與WTO接軌，正規就業的勞動合同就要更為規范化，為此，就不得不較大幅度提高勞動力成本，而為了保持和提高經濟效益，就不得不裁減就業者；然而，為解決我國的巨大剩余勞動力的壓力又必須擴大就業。怎樣解決這一基本矛盾呢？出路只有一條，就是擴大非正規部門與非正規就業。上文已述，我國勞動力總共有7.1-7.2億人，能夠進入正規就業體系的大約兩億人，剩下的5億多只能在非正規就業體系中生存。所以，非正規就業為中國巨大的失業人口、流動人口、過剩的農村勞動力留下了巨大的生存空間。
因此，應改變目前對于非正規就業的管理對策，改變一些地方打擊非正規就業的作法，應對其采取扶持、幫助的對策。根據一些國家的經驗，可采取所謂“供方干預”的方式，增加非正規就業者獲得培訓等類似資源的機會。在具體的政策法規中，應逐步取消城市中的那些對于農民工的歧視性規定。從社會公平的角度看，這也是協調社會各個階層利益的必要機制。從根本上說，社會各個階層的利益都應當得到保障，而不應該僅僅是城市居民和正規就業者的利益得到保障。
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