本站小編為你精心準備了行政法制發展方向參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

引言

改革開放以來，我們黨和國家不斷總結治國的經驗教訓，高度重視民主政治建設。二十多年的法制建設，碩果累累，尤其是行政法制建設更是取得了令人矚目的成就，這不僅表現為立法機關及時制訂治安、工商、稅務、金融、教育、衛生、環保等部門行政法，使得部門行政法體系日漸完善；還表現為行政機關的執法水平也有了較大程度的提高，基本上能做到文明執法、依法行政；更表現為成功地制定、實施了一系列基本的行政法律，例如，《行政訴訟法》（1989）的出臺，改變了傳統行政法重視行政權、輕視公民權的不恰當作法，既有助于保護公民、法人與其他組織的合法權益，又有助于維護、監督行政機關依法行使職權，在中國行政法制建設中具有里程碑意義。在《行政訴訟法》的促動下，最近10多年相繼制定了《行政復議條例》（1990）、《國家賠償法》（1994）、《行政處罰法》（1996）、《行政復議法》（1999）、《立法法》（2000）等重要法律、法規，基本上保證了行政立法、行政執法、行政救濟與司法審查的有法可依。特別是在入世前后，我國有關機關依據我國憲法、法律和WTO法律及我所作的承諾，對我國現行的法律、法規、規章和司法解釋進行大清理，及時進行立、改、廢，這樣既保證了我國法制的統一性，又使我國的法律體系更鮮明地體現了市場經濟的要求。此外，《行政許可法》、《行政強制法》等一批重要的行政法律的制定工作也被提上了立法議程，這些即將出臺的行政法律，必將進一步豐富我國的行政法制體系，推動我國的行政法制建設。論文百事通

歷史經驗表明，一國行政法制建設，既不能與其法律傳統一刀兩斷，更不能脫離現實的經濟、政治、文化等社會結構，行政法制建設只有通過對傳統行政法律文化的創造性改造，不斷地完善行政法律制度、改善行政執法水平、健全司法審查制度，才能及時地回應行政法制建設的現實需要。由于行政法制建設所依賴的政治、經濟、文化條件的演變具有歷史連續性，因此，我們就有可能通過解釋行政法制建設的歷史、描述分析行政法制建設的現狀，比較理性地預測行政法制的發展趨勢。

概而言之，影響我國行政法制發展的主要動因包括五個方面：

第

一、市場經濟的發展。這是現代行政法制發展的最基本動因。從世界范圍看，近幾十年來，市場經濟覆蓋了全球的絕大部分經濟領域。市場經濟的迅猛發展，正逐步改變著各國的政治和社會結構。就中國而言，市場經濟體制的建立和發展，加上政府的主導作用，對原有的政治體制和行政法律制度體系產生了較大沖擊，直接推動著現代行政法制的發展。

第

二、民主政治建設。民主政治是平等、權利等價值觀念在制度層面上的反映。民主政治的發展程度，直接決定著與其聯系密切的行政法制的發展水平。改革開放以來，我國民主政治建設成就斐然，這就為行政法制建設的“更上一層樓”準備了基礎。

第

三、法治理念的確立。法制建設與法治理念密不可分，現代行政法制建設，必然要有法治理念引導；而依法治國方略的提出以及建設社會主義法治國家戰略目標的確立，就使得“走向法治政府”之勢不可逆轉[3].

第

四、信息化、網絡化與全球化。近年來，信息產業突飛猛進，信息化和網絡化程度的提高，對行政法制建設不斷提出新挑戰。網絡化的一個重要特點是信息的公開化和迅速傳播，它不僅促動了行政管理觀念與行政管理方式的變革，而且還拓寬了監督行政渠道。經濟全球化進程不可避免地推動著行政法制朝著現代化方向發展。我國加入WTO，在法制統

一、透明、非歧視，正當法律程序，司法審查的范圍和標準等諸多方面，直接推動著具體行政法律規范的立改廢。因此，在經濟貿易領域，國際共同法律規則的形成是我國現代行政法制發展趨勢的重要動因之一。

第五，行政法學理論研究的深化。如果說，市場經濟，民主政治，信息化、網絡化與全球化等諸要素是決定行政法制現代化發展趨勢的“硬件”，那么，行政法學理論則是影響行政法制現代化的“軟件”。行政法制史與行政法學史之間的密切聯系表明：行政法制建設不可避免地要受到行政法學理論的深刻影響-就像行政法學研究無法離開行政法制實踐一樣。就此而言，行政法學理論研究-尤其是基礎理論研究，包括吸收相關學科的優良成果，也是促成行政法制現代化的重要動因之一。

受以上諸多因素的綜合作用，在鄧小平理論與“三個代表”理論的指導下，我認為，我國行政法制建設已經表現出以下八個發展趨勢：行政法制觀念進一步更新、行政法價值取向更趨合理、行政法權利（力）結構趨向平衡、行政程序價值日益重視與法典化、行政法機制更加完善、行政管理方式趨于多樣化、權利救濟趨于多元化與有效性、行政法制方法更加豐富。[4]

一、行政法制觀念的進一步更新

行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強的互動性。盡管一個社會的行政法制觀點具有相對的穩定性，但它不可能一成不變，當行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也將由于失卻社會正當性而遲早被新制度所取代。在我看來，我國行政法制觀念的進一步更新主要表現在三個方面：

1、法治觀念

改革開放以來、特別是最近十年，我國發生了兩種根本性的觀念轉變，一是從計劃經濟向市場經濟的“經濟觀念”的轉變，二是從人治到法治“治國觀念”的轉變，正是這兩種根本性的觀念轉變，使得國家與社會發生了翻天覆地的變化。毫無疑問，這兩種深入人心的觀念轉變必將在新世紀里對我國的行政法制建設產生更大的影響。

同志曾在十五大報告中對依法治國的內涵作了準確的詮釋，即“廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！睂嵤┮婪ㄖ螄铰?，對于政府與普通老百姓而言，都是一件新事物，這就必然需要進行一系列的行政法制觀念更新：對于國家機關工作人員而言，應該樹立行政法治觀念，依法辦事，并在推行法治活動中發揚主導和表率作用；對于公民、法人與其他組織而言，一要強化守法意識，不做違法的事，二要樹立參與意識，積極依法參與立法、執法，三要具有權利意識，通過相關的行政程序，行政復議與行政訴訟等法定救濟途徑維護自己的正當權益。只有政府工作人員與老百姓進一步轉變傳統觀念、樹立法治觀念，真誠合作、共同推進行政法制建設，行政法治與依法治國才有可能全面實現。

需要指出的是，現代行政法治不僅要追求形式法治，重視行政法律規范的地位和作用，而且還要關注實質法治，以確保行政法律規范的正當性，符合現代社會的價值觀念、順應歷史發展的潮流、符合人民群眾的根本利益。也就是說，現代行政法治應當是“法律至上”與“法律正當”的有機統一，以實現亞里士多德所謂的“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[5]的法治狀態。

2、平等觀念

行政法曾經被視為一種不平等的法[6].這種觀念在傳統行政法制建設中占據主導地位。隨著世界各國民主政

治建設的發展，這種觀念受到越來越多的挑戰。我國憲法規定：“法律面前人人平等”。我認為，憲法中的“人”，不僅指自然人，還應當包括經濟主體和行政機關，行政機關和相對方同樣應當遵循平等原則。傳統行政法學認為，在行政領域的法律關系中，行政機關處于管理者的地位，公民處于被管理者的地位，兩者關系不可能平等。我們認為，這是對行政領域法律關系的一種誤解。盡管從強制性的行政實體法律關系上看，行政機關居于管理者地位、處于優勢，公民居于被管理者地位、處于弱勢；但這只能說明行政機關與公民在強制性的實體權利義務關系中，雙方權利義務關系的不對等，并非意味著雙方在整體法律地位上的不平等；因為，一則，在行政程序法律關系中，公民可以運用行政程序權利制約行政權-例如行政處罰法規定的聽證程序、公民陳述和申辯的程序等都旨在制約行政權濫用；另則，在行政訴訟法律關系中，由于被告承擔證明被訴行政行為合法的舉證責任，因此，較公民而言，行政機關處于不利的地位。在非強制性的關系中，行政機關還可能要為自己設定義務，行政相對方可能從中獲得相應的權益，這也是現代行政法制的一個特點。正因為如此，我們認為，與民事法律關系不同的是，行政法關系是由若干個不對等的法律關系構成的，通過這些倒置的不對等關系構成行政主體與行政相對方法律地位的總體平等。[7]

3、平衡觀念

究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政權與相對方權利之間的“關系”問題，對于這種關系的不同理解與不同回答，形成不同的行政法理論基礎模式以及不同的行政法制模式，我們將這些理論模式概括成為“管理論”、“控權論”與“平衡論”；將與之對應的行政法制模式概括為“管理法”、“控權法”與“平衡法”。[8]

我國改革開放之前的計劃經濟體制下，人們一般將行政法看作政府進行行政管理的工具，不太重視保障相對方的權利而僅強調其必須履行的義務，我們稱此種行政法觀念為“管理論”，它實際上是一種義務本位的行政法制觀念，并且，義務主體僅僅是行政相對方，而不包括行政機關。顯然，這種行政法觀念顯然不符合現代民主與法制的發展潮流。改革開放以后，由于商品經濟與市場經濟的發展，人們越來越重視民主法制建設，有些人又深受英美行政法傳統理論的影響，主張行政法旨在保護公民權利、控制行政權，我們稱之為“控權論”。盡管這種行政法觀念強調遏制行政權的濫用以保障相對方權利，具有一定的積極意義，但是，由于它忽視了行政法也具有制約相對方濫用權利與激勵行政機關積極行政的功能，而與我國目前經濟轉軌與社會轉型時期對于精干、高效行政的要求難以謀合。

因此，我們認為，無論是“管理論”、“管理法”還是“控權論”、“控權法”，盡管它們之間存在著“權力本位”與“權利本位”上的根本區別，但是，它們有一點非常相似-在設計與構建行政法制時都采用“主體”視角，都是以行政權為核心來構建整個行政法律制度體系，從而出現行政法的“一邊倒”現象：要么倒向片面地保護行政權、要么倒向片面地控制行政權。鑒于“主體”視角與“以行政權為核心”的傳統行政法制模式所存在的弊端，我們嘗試轉換傳統的研究范式，嘗試從“關系”視角研究行政法，并比較不同研究范式所構建的理論體系之間的異同。

在我們看來，現代行政法應當在維護、監督行政主體依法行政與保護公民、法人、其他組織的合法權益之間，謀求一種平衡-一種通過對行政主體與行政相對方的有效激勵和制約、實現行政權與相對方權利的結構性均衡，以兼顧公共利益和個人利益，確保社會的持續、穩定發展。不言而喻，現代行政法的“平衡論”體現出一種權利義務并重、公益私益兼顧的行政法觀念，它不僅與現代行政法制的發展方向相一致，而且與我國傳統法律文化所推崇的和合、中庸、兼容精神相通。

二、行政法價值取向更加合理

行政法價值取向與行政法制模式息息相關。行政法價值取向的合理性具有歷史性與地域性，不存在絕對的合理性。我們認為，現代行政法價值取向中的秩序、公平與自由之間的關系會日益趨向和諧、合理，這是現代行政法制發展的一個基本趨勢。

1、秩序

秩序意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性[9].秩序的價值主要在于保證行為的可預期性。行政法律秩序既要求行政領域內的公民、法人與其他組織的行為具有可預期性，也要求行政機關及其工作人員的執法行為具有可預期性，對任何一方的偏廢，都會對行政法律關系的確定性與合理性產生負面影響。因此，雖然傳統行政法也強調維護行政法律秩序，但是，“管理法”與“控權法”往往只強調某一方行為的可預期性，而忽視了另一方。有鑒于此，現代行政法所追求的行政法律秩序，應對行政主體與行政相對方雙方的行為都進行必要規范，從而保證雙方行為的可預期性。

較傳統行政法而言，現代行政法所要維護的行政法律秩序的范圍漸次擴張。這種秩序，不僅包括傳統的國家行政管理秩序，還包括其他公共行政管理秩序；不僅要調整人與人之間形成的社會關系，還要協調人與自然之間的關系以實現可持續性發展；不僅包括傳統的“有形世界”內的行政法律秩序，還包括電子空間這種“虛擬世界”內的行政秩序，等等。

2、公平與效率

行政法內的公平，其核心內容是指公民、法人與其他組織受到平等對待。公平之所以成為現代行政法的重要價值之一，主要在于公平往往是與競爭機會均等連在一起的，市場經濟離不開公平競爭，這就決定了現代行政法必然要具有維護公平的法律價值；而且，由于行政法所確認的權利義務結構在實質上就是對社會資源進行配置、對社會利益進行分配與再分配，因此，行政法是否有助于實現社會公平，就成為一個敏感而重要的問題。我們認為，行政法的公平價值，既是指執法公正與司法公正，更是指立法過程中的平等對待；既指同代人之間的機會均等與分配公平，還要兼顧隔代的資源配置公平，不能對后代的資源提前透支使用。

談公平無法回避效率問題。行政法不僅要解決公平問題，還得妥善處理公平與效率之間的關系。如果說公平所要解決的是一個如何合理地分配蛋糕的問題，那么效率就是一個如何把蛋糕做大的問題。我們認為，行政法內的公平與效率關系非常復雜，不能一概而論，具體而言：在內部行政行為中，應是效率優先、兼顧公平；在抽象行政行為中應是公平優先、兼顧效率；在強制性行政行為中，應是效率優先、兼顧公平；在非強制性行政行為中，應是公平優先、兼顧效率。

3、自由

自由是現代行政法的重要價值。當然，這種“自由”是指公民的自由，而非行政機關的自由；是指行政法范圍內的自由，而非沒有邊際、為所欲為的自由。也就是說，行政法的自由價值是指公民、法人與其他組織不受任何組織與個人-當然也包括行政機關-的非法干涉，能夠在法定范圍內自主決策、自由行動。自由的價值之所以在現代行政法中越來越被重視，主要是市場經濟與民主政治進一步發展的需要，因為，經濟自由與政治民主從來都是形影不離的，這就要求現代行政法不僅要將行政相對方從傳統行政法的束縛中解放出來，做一個能夠自主決策的主體；而且，還要求行政機關能夠積極行政，充分保障公民自由的全面實現。

行政法的自由價值表現為一個不斷發展的過程。在自由資本主義時期，奉行“權利本位主義”，個人利益至上，行政法上的公民自由與“自由放任”的經濟政策綁在一起。實踐表明，自由放任經常會引起經濟波動與社會無序，現代還堅持這種自由觀的，已日趨減少。我們認為，我國在現代行政法制建設過程中，要注意處理好個人自由和法律責任、個人自由與社會責任、個人利益與公共利益、自由競爭與經濟秩序之間的關系，既不能片面強調公共利益而過分限制個人自由、束縛個人發展、制約自由競爭，也不能置公共利益于不顧，片面追求個人的自由自在、浪費社會資源、破壞社會秩序。

三、行政法權利（力）結構趨向平衡[10]

如何調整公民權利與行政權力之間的關系，這是行政法制建設的主要內容。我們認為，在現代社會，從總體上看，行政法主體的法律地位應趨于平等，行政主體的行政權與相對方權利應該趨于平衡，雙方的利益呈現均衡化。行政法的這種權利（力）結構性的變化，順應了現代民主政治與市場經濟的客觀需要，也符合憲法要求，它是現代行政法制的重要發展趨勢之一。

在行政法制實踐中，行政法權利（力）結構的失衡普遍存在，失衡形態可大致地分為兩類：一類失衡是行政權過于集中和強大，對私人事務、社會經濟生活的各個領域控制得過多過死，導致社會缺乏生機活力，并誘致行政權濫用和行政尋租，不利于保障公民權利；另一類失衡是行政權過于分散或弱小，該管理的領域得不到有效管理，存在著權力空白或者權力不到位現象，從而出現權利濫用問題，社會無序甚至混亂，背離了行政法的秩序價值。

顯然，這兩種行政法失衡都不利于行政法公平與效率價值目標的實現，有必要加以調整。

改革開放前，我國在城市通過單位體制、在農村通過體制對社會行使非常強大和集中的控制權，政府統攬一切，干預經濟社會的各個領域，個人與社會則喪失了獨立性和自主性。在立法上，一方面，當時眾多的行政法規和規章將行政職權規定得非常廣泛，法律規范模糊，留下很大的任意解釋空間，容易導致行政機關隨意擴大權力范圍；另一方面，對公民權利或者不加規定，或者作簡略規定，且缺乏實現這些權利的程序規定以及在這些權利受到侵犯時予以救濟的規定。實踐證明，這種權利結構的嚴重失衡既是經濟發展與社會進步缺乏活力的原因，也是民主政治發展不充分的結果。

改革開放后，尤其是隨著社會主義市場經濟目標模式的提出，與市場經濟體制逐步建立和發展相適應，我國的政府職能發生了較大轉變，權利（力）結構得到逐步調整，日益重視公民權利在行政法律規范體系中的地位。這主要表現在以下幾個方面：第一，公民權利性規范在法律規范體系中逐步增加，正在改變重權力輕權利、重實體輕程序狀況。第二，調整非強制性行政行為的行政法律規范越來越多，有權機關逐漸意識到非強制性行政管理手段對于實現行政管理目標的重要性。第三，作為行政機關義務性規范的行政程序規范大量增加，公民的程序性權利受到重視[11].第四，立法中增加了較多的公民福利性權利規范，減少了公民的義務性規范。第五，對行政管理權限作了比較明確的界定，將一部分行政權還給市場主體，將一部分行政權移交給中介組織與社區以及其他社會組織，同時提升這些社會組織的法律地位，強調他們的“治理”作用。第六，在絕大多數的立法中，增加了公民尋求行政或司法救濟的法律規范。

盡管如此，由于行政體制的慣性以及立法的滯后性等原因，行政機關所擁有的行政權仍然過大，此與市場經濟體制的要求不太協調，甚至一定程度地阻礙了市場經濟的發展，這突出地體現為行政審批權的過多過濫，對公民權利施加了很多不必要限制，不僅有損于市場機制配置社會資源的效率，還誘致了行政機構及其工作人員的尋租。隨著市場經濟體制的進一步發展，公民社會的逐步成熟，就必然要及時地對行政法的權利（力）結構作進一步調整：一則調整行政職能，進一步放松經濟性管制，但同時有加強社會性管制[12]和金融監管；另則，應當盡快提升相對方的法律地位，擴充相對方權利，尤其要賦予相對方更多、更充分的參與行政管理的權利，營造實現這些權利的環境，以促成行政機關與相對方走向更廣泛的合作。

應當注意的是，行政法的權利（力）結構均衡是一種動態平衡。由于經濟、政治、文化條件以及人們行政法制觀的變化不定，與之相適，行政法權利（力）結構均衡也必然是一個永無止境的動態過程。因此，行政法應當隨著這些決定性因素的變化而不斷通過博弈或利益衡量等市場或政府的機制，對權利（力）結構加以調整，從而保證宏觀調控的奏效，社會資源在公平的基礎上，得以合理配置，實現社會利益的最大化。

四、行政管理方式趨向多樣化

在計劃經濟時代，行政管理基本上采用“命令—服從”模式，這顯然與市場經濟的要求難以適應，市場經濟要求一個多元的、立體的、兼用強制性與非強制性行政行為的行政管理模式與之匹配。

在現代行政法中，強制性行政很可能因相對方的有形或無形抵制而有損行政功效。事實上，行政機關并不總是需要運用強制性行政來強制實現行政管理目標，它完全可以運用一些權力色彩較淡的非強制性行政管理方式，通過促成相對方的自愿參與來實現行政管理目標。由于非強制性行政有助于改善行政機關與相對方之間的關系，有助于公民參與行政管理，調動其遵守法律的積極性和主動性，因此，非強制性行政在現代行政法制建設中扮演著越來越重要的角色。[13]

行政獎勵、行政合同和行政指導作為典型的非強制性行政管理方式，比較明顯地體現了私法對公法的滲透。眾所周知，民商法特別強調當事人的地位平等和意思自治，行政獎勵、行政合同和行政指導雖然帶有一定的行政色彩，當事人的權利義務并非完全對等，但是，較強制性行政而言，它們對于行政法律關系主體法律地位平等與意思自治的強調，更加接近民事行為。[14]需要注意的是，盡管行政獎勵、行政合同、行政指導等非強制性行政行為較行政處罰、行政強制等行政行為而言，一般不會直接損害行政相對方的合法權益，但是，由于行政機關在非強制性行政中也可能濫用職權、或者違法行使職權，從而違反行政合法性原則、合理性原則、平等對待原則以及信賴保護原則等，因此，如何切實有效地規范非強制性行政行為，就成為現代行政法所不可回避的重要問題。

當然，我們強調現代行政法制建設中非強制性行政方式的重要性，并非意味著強制性行政變得無足輕重，由于行政相對方在客觀上具有濫用權利和自由的可能，行政主體仍要依法保留必要的強制性行政以維護行政法律秩序。不過，現代行政法中的強制性行政與傳統行政法的“命令—服從”模式之間已不能同日而語，這既表現為行政主體只能依法實施強制性行政-“法未規定不可為”；也表現為強制性行政應該遵循法定行政程序，不得違背正當法律程序原則；還表現為強制性行政應該接受行政復議、司法審查以及其他的法律監督，以保護行政相對方的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權。

五、行政程序價值的日益重視及其法典化

世界各國行政程序立法態度，大致說來，經歷了兩次比較大的轉變，表現為兩個發展階段。

1946年之前可以視

為第一階段，它比較偏重于效率模式，主要旨在促進行政管理。對政程序立法的重視起始于19世紀末的歐洲大陸，1889年西班牙制定了世界上第一部行政程序法典，1925年奧地利制定了一般行政程序法，掀起了行政程序法典化的第一次高潮。但這一時期的行政程序法，主要還是出于方便政府對行政相對方進行管理的需要，用以提高政府的效率，而非出于保障相對方合法權益的目的，行政程序法與行政實體法的價值目標基本一致，此與現代行政法制所要求的民主、公開、公平和理性等價值取向存在著明顯的距離。

1946至今可以視作第二階段，這一階段比較偏重公平模式，主要旨在制約行政權。英美法系國家具有重視程序公平的法律傳統，英國普通法中的自然公正原則和美國憲法修正案第五條與第十四條所規定的正當程序原則，都為法院要求行政機關遵守正當程序提供了法律依據。1946年，在反法西斯戰爭勝利后的民主浪潮推動下，美國國會將法院判例和學術研究的成果加以成文化，制定了《聯邦行政程序法》，它對行政程序的一般原則、行政立法和行政裁決的程序作了規定，體現了行政程序的公開、參與和公正等原則。[15]美國《聯邦行政程序法》對包括德國和瑞士在內的很多國家的行政程序立法，都產生過深刻影響，推動了行政程序法典化的高潮的出現。20世紀90年代以來，以亞洲國家為中心，又掀起了制定行政程序法的高潮，日本、韓國、我國的澳門和臺灣地區等都相繼制定了專門的行政程序法典。第二階段行政程序法典化浪潮都明顯地重視行政程序制約行政權的功能，行政程序更多地成為行政相對方的一種權利，其透明度亦明顯增強，有利于行政相對方廣泛地參與行政。

現代行政程序法必須體現公正、公開、公平、理性和參與等價值要求，而要貫徹、落實這些價值，應該具有一系列具體的行政程序制度，這主要包括行政公開制度、聽證制度、說明理由制度、回避制度、不單方接觸制度、告知制度、時效制度等等。[16]其核心是聽證制度。聽證就是聽取當事人的意見。尤其是在行政機關可能作出不利于當事人的決定之前，必須聽取當事人的意見，保障行政相對方有效地參與行政決定。如果采取正式聽證的方式，則主持聽證的行政機關必須事先將聽證的內容、時間、地點等情況告知當事人；在聽證過程中，當事人有權提出證據，進行口頭辯論，行政機關必須根據聽證記錄作出決定。聽證制度不僅有利于行政機關作出的行政決定證據確鑿、適用法律正確，還可以減緩相對方的抵觸情緒，自愿履行義務，降低行政成本。

重實體、輕程序是我國的行政法制傳統之一。傳統行政法理論認為，行政行為只有實體法的要求而無程序法要求，行政程序只是行政實體的附屬品，甚至被視作行政機關的權力性規范和公民的義務性規范，否認行政程序的獨立價值。在我們看來，只強調行政實體法價值而忽視行政程序法價值非常有害，它將導致行政法制建設的畸形。因此，我們必須盡快樹立起行政程序意識，重視行政程序法的獨立價值，[17]以促成現代行政法的權利（力）結構性均衡的出現。

我國近二十多年的行政法制建設，對行政程序法價值的認識越來越明確，行政程序法制有了較大的發展。但是，我國的目前行政程序立法采取的主要是分散規定行政程序規則的方式，在各個單行法中對相關的行政程序加以規定[18].我們認為，隨著行政程序法典化條件的日漸成熟，將來在適當的時候可以考慮制定一部統一的行政程序法典，對行政程序中具有共性的部分在行政程序法典中加以系統、全面的規定，這樣既可以避免顧此失彼、掛一漏萬，還可以節約立法成本，保障行政法制的統一。[19]

六、行政法機制更趨完善[20]

我們認為，行政法的制度體系大致包括兩大類，一類是旨在調整行政主體與相對方之間的行政關系的法律制度，另一類是旨在調整監督行政主體與行政機關之間監督行政關系的法律制度。對于一個完整的行政法律制度體系而言，這兩類制度應該具有統一的行政法機制一以貫之，成為行政法機制的載體，以保證行政法功能的全面實現。

在我們看來，傳統行政法的制度、機制、功能都是片面的。其中，“管理法”主要依靠制約機制來制約行政相對方以維護行政法律秩序，“控權法”則主要依靠制約機制來制約行政權以維護公民自由，“管理法”與“控權法”都只具有制約機制與制約功能，都只強調對一方主體進行片面控制，而缺失激勵機制以激勵行政主體與相對方。實踐證明，片面主張消極制約的行政法，要么壓抑相對方的能動性，要么成為行政機關積極行政的障礙，不利于行政法功能的全面實現。

我們認為，現代行政法機制應該是制約與激勵相容的。與“管理法”和“控權法”的所采用的單向思維方式不同，“平衡法”采用辨證思維方式來構建行政法機制。正如市場經濟由于兼有激勵與約束機制，從而促成了市場競爭與分散決策的理性化一樣，要實現、維持行政法的權利（力）結構性均衡，也必須具有完善的制約與激勵機制。

行政法制約機制是指行政法既制約行政主體濫用行政權，預防、制裁違法行政；又制約相對方濫用相對方權利，預防、制裁行政違法。行政法激勵機制是指行政法既激勵行政主體積極行政，為公益與私益的增長創造更多機會，又激勵相對方積極實踐法定權利、依法全面參與行政，監督行政權的行使，促成行政主體與相對方之間的互動與合作。不過，盡管平衡法的制約機制與激勵機制具有相對的獨立性，但是，不可能將二者斷然分開，制約機制與激勵機制在功能上經常表現出相互依賴、共生共促的特性。譬如，激勵相對方積極參與行政，既能擴張相對方權利、又有利于監督行政。

我們認為，現代行政法機制的制約與激勵并舉，正成為現代行政法制建設的一個重要趨勢，現代行政法只有具備融洽的行政法制約與激勵機制，才有可能充滿生機與活力。一方面，我們應看到行政機關與相對方之間存在對立性、行政權力和公民權利具有沖突性、公共利益與個人利益有不一致性，因此現代行政法制必須建立制約機制，通過限制行政權作用的范圍和程序、建立監督體制來制約行政權；通過對相對方行政違法行為進行制裁來制約相對方對自己權利的濫用。另一方面，我們又要看到，行政機關與相對方之間存在著合作性、行政權與公民權利具有統一性、公共利益與個人利益具有一致性，因此要建立激勵機制，鼓勵行政機關工作人員發揮創造性，積極尋求最佳的管理方式以實現行政目的，在法定職權范圍內積極行政、為社會提供最好的行政服務；鼓勵市場主體競爭、合作、創造社會財富，并且充分發掘自身潛力，依照法定程序積極參與行政，影響行政決策，推定行政民主化進程。這兩種機制應當相輔相成、協調運作。簡而言之，行政法機制激勵與制約相容的實質是，正確地處理國家、社會、個人之間的關系，通過以行政法制度體系作為載體的行政法機制的協調運作，以實現國家與社會之間的良性互動、促進公共利益與個人利益的共同增值。

應當注意的是，雖然完善的現代行政法機制應當是制約與激勵的協調運作，但這并非意味著沒有重點，恰恰相反，現代行政法應當根據不同歷史時期的不同情勢而有所偏重。例如，由于我們國家目前正處在從計劃經濟向市場經濟轉軌、從人治向法治轉變的歷史進程當中，一般而言，行政權力過于強大、相對方權利過于弱小、行政機關經常任意侵犯相對方合法權益，因

此，我國現代行政法制建設的重點就應當放在如何更加有效地制約行政機關違法行政、激勵行政相對方參與行政這兩個方面；而且，無論是制約還是激勵，都不得違背行政法治原則，該依法制約、依法激勵，以保證行政行為的合法、合理。

七、權利救濟方式趨于多樣與實效性

盡管行政機關在維護社會公共利益、保障個人合法權益方面扮演著不可替代的角色，但是，由于各種原因，行政機關經常違法行使職權，侵犯行政相對方的合法權益。“無救濟則無權利”。因此，如何為合法權益受到行政行為侵害的行政相對方提供完善的、具有實效的權利救濟，就成為現代行政法制建設的一項重要任務。

我國自從1989年制定行政訴訟法以來，在權利救濟制度的建設方面取得了較大進步。行政訴訟、行政復議、行政賠償、信訪等權利救濟方式逐步完善，這就為因合法權益受到違法或不當行政行為侵犯的行政相對方提供了比較充分的救濟途徑。

但是，我國行政法上的權利救濟制度仍然面臨著重大的挑戰。一則，隨著市場經濟的發展，公民的權利意識日益高漲，而現實中行政尋租現象嚴重，行政侵權行為時有發生，這就導致了廣大人民群眾對國家提供更加完善的權利救濟的要求愈益強烈；二則，我國已加入WTO，WTO旨在實現國際貿易自由化，消除各國政府設置的貿易壁壘，由于WTO規則的絕大部分規則是針對政府行為的，而司法審查則是保證WTO規則得以實施的重要保障，WTO在權利救濟方面提出了很高的要求，我國現有的權利救濟制度與之相比尚存有一段差距。三則，我國政府已經分別于1997年10月和1998年10月，簽署了《經濟、社會與文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利公約》，由于這兩個國際公約在權利救濟和保障方面也有比較高的要求，這就要求我國行政法應提供更加充分有效的權利救濟。

1、權利救濟方式趨向多樣化

我國目前對行政行為的權利救濟主要包括信訪、行政復議、司法審查、行政賠償等，未來權利救濟制度的發展，除了既有權利救濟方式的功能將得到更進一步的發揮之外，一種新的權利救濟方式-行政裁判制度-有可能在我國得以普遍建立。

根據國外的經驗，行政裁判機構一般是由國家在普通法院之外建立的具有較強獨立性的、專門的化解糾紛機構，它的組成人員主要包括法律專家、技術專家和行政事務方面的專家，其功能在于對行政行為的合法性進行審查，有的裁判機構還同時裁決民事爭議。由于行政裁判機構同時具有法律與行業兩方面的專業知識，可以更加有效地發揮對行政權的監督和權利補救的功能，程序較為簡便，效率較高，因此，在世界各國得到廣泛重視，不僅那些主要由普通法院對行政行為的合法性進行審查的英美法系國家，越來越重視行政裁判所制度的發展，即使在設有獨立的行政法院的德法等國，專門的行政裁判制度也受到特別重視，它們在一般行政法院之外，還設立了眾多的特別行政機構（或行政委員會），主管各專業行政領域的行政爭議。

我國目前對行政行為的權利救濟存在著專業化分工不夠充分的問題，業已存在的一些專業性行政復審委員會，例如專利復審委員會和商標評審委員會，其獨立性較差，裁決的公正性也缺乏有力保障，這些都不利于對行政權的監督和對公民權利的保障。我國行政法應當順應現代行政法制在權利救濟方面更趨多樣化和實效性的趨勢，借鑒外國的行政裁判所制度，在普通法院之外建立具有較高獨立性的專門性行政裁判機構。

2、司法審查范圍進一步擴大

就司法審查概念本身而言，它是一種司法權對于立法權和行政權進行監督、制約的制度，其功能在于保障法律符合憲法，行政行為符合憲法和法律；在我國，司法審查特指司法權對行政權的有限監督。隨著民主政治與市場經濟的推進，我國行政訴訟法所確立的受案范圍已顯得過于狹窄，應該有針對性地加以擴充：

第一，應當逐步確立對抽象行政行為的司法審查權。世界上很多國家都將抽象行政行為作為司法審查的對象，相對方直接對抽象行政行為提起訴訟，實現事前救濟，可以避免事后無法救濟的可能性，同時也符合訴訟經濟的原則。確立法院對抽象行政行為的司法審查權，可以更大程度和更大范圍地保護相對方的合法權益。法院對具體行政行為的合法性審查只能保護提起訴訟的相對方，而法院對抽象行政行為的合法性審查，可以保護所有可能或已經受到該抽象行政行為侵害的相對方。但是，根據我國行政訴訟法的規定，法院只能對行政機關的具體行政行為進行審查，這顯然難以適應我國民主法治進一步發展的需求。因此，將抽象行政行為逐步地納入司法審查范圍，已成為行政法制建設的趨勢之一。此外，司法審查抽象行政行為，也是WTO具體協議的要求。例如，GATS（服務貿易總協定）就要求成員國允許法院對中央和地方政府的抽象行政行為進行司法審查。在我看來，為了適應體制改革的需要，根據我國的法律傳統，可以考慮在最高人民法院之下設立相對獨立的行政法院，由其行使包括抽象行政行為在內的司法審查權。

第二，部分終局裁決行政行為將被取消。在任何國家司法審查的范圍都不是無限的，概而言之，排除司法審查主要具備三個條件：一是法院無法進行審查或者無法進行最有效的審查。例如，在有些國家，一部分的勞動爭議行政案件便是由行政機關作出最終裁決的，理由是由行政機關進行最終裁決可以更有效地解決這類特殊的行政糾紛。二是當事人有選擇救濟途徑的權利。例如在有些國家，在當事人選擇了仲裁的救濟程序的情況下可以排除司法審查。三是司法審查受到憲政框架的限制。例如，在美國，法院可以對國會的立法是否違憲進行審查，而在英國，法院受“議會主權”原則的制約不能對議會立法進行司法審查。從我國相關的排除司法審查的規定看，有些限制是沒有必要的。新修改的有關知識產權方面的法律賦予了法院的司法審查權正好說明了這一點。

第三，特別權力關系的救濟。特別權力關系理論通行于二戰前的德國和日本等國家。所謂特別權力關系，是指在特定的行政領域內個人對國家具有較強緊密性和附屬性的關系，如公務員或軍人與國家的關系，公立學校的學生與學校的關系，監獄服刑人與監獄的關系等。依照特別權力關系理論，行政機關可以在這些行政關系中自行制定行政規則對其進行必要的調整，可以在沒有法律授權的情況下干預個人基本權利，個人在其權利受到侵害時也沒有救濟途徑。我國雖然沒有明確采納特別權力關系理論，但是，行政法制實踐或多或少地受到了特別權力關系理論的影響，不太重視公務員的權利救濟與公立高等學校的學生權利救濟。戰后，在德國、日本等國，特別權利關系理論受到嚴厲的批判，認為該理論同法治主義、人權普遍保護原則相違背；這些國家進而在制度上認可該關系中行政相對方的權利，并予以救濟。據此，我們認為，由司法逐步提供特別權力關系救濟，是現代行政法制發展的一個趨勢。[21]

第四，行政訴訟法所救濟的權利范圍應當擴張。根據《行政訴訟法》第11條第1款第8項的規定，我國行政訴訟所保護的權益范圍僅限于相對方的人身權與財產權。隨著經濟、文化、教育的發展，公民權利保護的范圍應逐步擴大，否則，很難適應市場經濟建設與民主政治發展的要求，與我國簽署的一些國際條約的規定相背，也與建設社會主義法治國家的戰略

目標不相稱。

3.司法審查標準將更加嚴格

在現代社會行政機關擁有較大的自由裁量權，但是自由裁量權絕不是任意裁量權，行政機關在進行裁量時雖然沒有法律的明確規定，但仍然需要遵守一些法律的基本原則，如平等原則、比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則和正當法律程序原則等，而不能恣意行事。我們認為，行政機關依法行政中的“法”，不僅包括國家的成文法，還包括作為法律價值載體的法律原則，倘若行政行為違反了這些原則，也同樣屬于違法行政，法院可以依法撤銷這種行政行為。我們的法院以往不太習慣運用法律原則來裁判案件、審查行政行為，這種現象現已得到一些改變，一些法院開始在一些案件中援引法律原則進行判決，更加嚴格的司法審查標準也將成為我國現代行政法制發展的一個重要趨勢。新晨

八、行政法制方法更加豐富

我們認為，就行政法制建設的總體而言，應該遵循鄧小平理論的立場、觀點與方法；就具體的行政法制建設環節而言，應該注意引進一些適宜的行政法制方法。正如行政法學研究需要一定的法學研究方法一樣，行政法制實踐也需要相應的行政法制方法，行政法制方法是行政立法、行政執法、行政司法以及司法審查實踐中的具體操作方法。行政法制實踐表明，在行政立法中，如果沒有切實可行的行政法制方法，就很難制定出兼顧公共利益與個人利益的行政法律制度；在行政執法中，如果離開行之有效的行政法制方法，就不利于行政法效率與公平價值目標的實現；在司法審查過程中，如果撇開有效的行政法制方法，也不利于實現社會利益的最大化。傳統行政法是不太重視行政法制方法的，現代行政法中行政法制方法的作用變得越來越突出，恰當行政法制方法有助于更加有效地避免行政法關系中的尋租與腐敗問題的出現。然而任何一種方法都很難說是盡善盡美的，是放之四海而皆會有績效的，關鍵在于條件與規則是否相適應。

1、行政立法中的公共選擇

公共選擇理論主張用經濟學方法分析決策過程。根據公共選擇理論：一，傳統行政法的人性假定是矛盾的，現代行政法應采用統一的理性人假定；二，可以將“交易”概念引進行政法，以解釋行政立法過程中的行為選擇；三，立法過程應當公開，支持公眾普遍參與立法，以保障立法決策合乎理性；四，應健全規范行政立法的法律制度，以防出現行政立法專橫與行政部門尋租。

應該說，公共選擇理論的積極意義在于為合理解釋“政府失靈”提供了一種新視角，但是，該理論無法回答在“市場失靈”普遍存在的情形下、現代政府在解決宏觀性、戰略性、前瞻性社會問題方面所發揮的不可替代的作用。因此，我們可以批判采用公共選擇方法，依靠公眾的廣泛參與來弱化行政立法過程中的信息不對稱問題，防范行政立法過程中的行政尋租，以保證行政立法的過程民主與結果公正。[22]

2、行政執法中的博弈

源于數學的博弈論，作為對人類行為規律的系統研究方法，正廣泛運用于經濟學、政治學、社會學等社會科學領域。博弈論又叫對策論，它研究的是當數個決策主體之間發生直接的相互作用、相互影響時，他們的決策問題，以及這些決策的均衡問題，也就是說所有決策主體的最優戰略或行動的組合。[23]

將博弈確立為行政法制方法之一，對于行政法而言具有重要意義。行政主體和相對方作為不同利益主體，他們事實上在許多方面存在著博弈，行政執法中常見的“上有政策、下有對策”、“鉆法律的空子”，在一般人看來屬貶義，有些時候則反映出行政主體與行政相對方之間的博弈。在以行政權為中心的傳統行政法制中，行政主體處于絕對的主導地位，行政機關與相對方之間的地位不平等，行政機關和相對方都不被視為理性的、追求個人自身利益與機構利益最大化的主體，這就喪失了博弈的基礎。在現代行政法中確立博弈的行政法制機制，相對于傳統行政法而言，意味著在以下幾個方面的重大突破：

首先，博弈的人性假定是將行政法主體視作追求利益最大化的理性人。博弈是不同利益主體之間為謀求互惠而自愿合作的戰略選擇，因此，現代行政法制應當體現出行政主體和相對方之間在權益上的競爭與合作。其次，博弈要依托于正當法律程序，只有當行政主體履行正當法律程序義務、行政相對方依據正當法律程序所賦予的權利，雙方才有可能進行博弈、博弈過程才會展開。再次，博弈的前提是雙方法律地位的平等性，為此，必須對行政權與相對方權利予以制約-尤其要注意制約行政權，以防行政機關將博弈的“說服”過程蛻變為壓服過程。最后，在博弈過程中，參與博弈的行政法主體都有自主表達的自由、自主決策的能力。

我們認為，在現代行政法制建設中，應當提倡行政主體與相對方之間的“合作博弈”，通過多方博弈以整合行政機關代表的公共利益和相對方所代表的私人利益，達至“雙贏”格局，從而實現社會利益的最大化。

3、司法審查中的利益衡量

利益衡量是一種重要的構建現代行政法制的方法，其理論前提是，司法審查中法官具有一定的自由裁量權，當法官在行使自由裁量權時，就必然要進行利益衡量。利益衡量的行政法制方式，是平衡原則在司法審查領域的具體應用，從而成為現代行政法制方法的重要組成部分。[24]

我國傳統的行政法理論認為，在公共利益與私人利益發生沖突時，應當無條件地選擇公共利益，這種觀點與現代行政法制的發展趨勢不相符。我們認為，行政機關或者法官在行政立法、行政執法和司法審查的過程中運用自由裁量權時，應當對各方利益進行必要的衡量，以實現社會利益的最大化。近期最高人民法院的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2001）中的有些條款，就吸收了利益衡量理論的某些觀點，當被訴具體行政行為雖然違法了，但如果撤銷它會給公共利益造成重大的損失時-比如某個地方政府所批準的大型工程已經竣工了，有人不服向法院提起訴訟，法院發現該決定違反了法定程序-在這種情況下，法院就可以不作出撤銷判決，而是作出一個確認判決，確認這個決定是違法的。這種處理辦法實際上就是對個人利益與公共利益進行綜合衡量的結果。[25]

當然，利益衡量的程度和范圍是有限的，并且應當遵循一定的行政法原則與規則。例如，不能違反法律的明文規定、以實現社會利益最大化為目標、應當充分體現社會的基本價值觀念。我們據此認為，確立一種利益衡量的動態的相對標準，以取代傳統的司法審查的固定的絕對標準，已成為現代行政法制建設的趨勢之一。

[1]本文為作者在國家行政學院作的講稿，其壓縮稿刊登于該學院學報2001年第5期，作者與一些博士生合著的同名專著已由法律出版社出版。

[2]本文作者為北京大學法學院、政府管理學院教授。

[3]參見應松年、袁曙宏主編：《走向法治政府》，法律出版社2001年版。

[4]由于國際政治、經濟、文化交往的日益頻繁，各法系之間、各國之間的行政法制建設的某些趨同性也日益明顯，尤其是一些具體的行政法律制度表現出較大的相似性，因此，本文所要探討的行政法制發展趨勢，盡管立足于中國，但并非限指中國。

[5]亞里士多德

：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1981年版，第199頁。

[6]日本學者和田英夫認為：“日本曾是實行舊憲法的官僚體制國家。當時的行政法是一部帶有日本特色的，是自上而下有特權官僚為維護其‘臣民統治’而制定的法律便覽文集”。“行政法的任務是實現以行政主體和私人之間支配、服從關系為基礎的國家公共目的”。（見[日]和田英夫著，倪健民、潘世圣譯：《現代行政法》，中國廣播電視出版社1993年版，第3—4頁，36—37頁）德國學者毛雷爾認為：17至18世紀絕對國家時期的行政法的特點“不僅表現為其廣泛性和強度，而且表現為不受法律拘束”。（見[德]哈特穆特。毛雷爾著、高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社。）

[7]參見羅豪才主編：《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年版。沈巋著：《平衡論：一種行政法認知模式》，北京大學出版社2000年版。李娟著：《行政法控權理論研究》，北京大學出版社2000年版。

[8]同上。

[9]E.博登海默著、鄧正來譯：《法理學法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1999年版。

[10]參見羅豪才、宋功德：《行政法的失衡與平衡》，載于《中國法學》2001年第2期。

[11]例如，依照行政處罰法的規定，當行政機關可能要對行政相對方處以數額較大的罰款、責令停產停業、吊銷許可證執照等行政處罰時，被處罰人有要求聽證的權利，行政機關有告知相對方聽證權的義務、對要求聽證的行政相對方依法舉行聽證會的義務。

[12]社會性管制，包括環境保護、產品質量、市場秩序和生產安全等。

[13]見MichallTaggartedited“TheProvinceofAdministrtiveLaw”，OXFORD1997PP.90-118，69-70.

[14]現代行政還經常采用私法方式實現行政目標，例如，政府對貧困地區居民提供無息或低息并且無須擔保的貸款以幫助其脫貧致富，這種政府行為方式基本上就是民法的方式，現代行政管理方式的這種變化被稱為“公法向私法的逃遁”。

[15]此后，美國又制定了《信息自由法》（1966）、《聯邦咨詢委員會法》（1972）、《隱私權法》（1974）和《陽光中的政府法》（1976）等，進一步貫徹了行政公開的原則。