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摘要：從2001年至2018年，財政部先后發(fā)文，強調(diào)要在行政事業(yè)單位推行“預(yù)算績效管理”，從中央到地方、提高資金使用效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量，我國將著力于建立“全方位、全過程、全覆蓋”的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。現(xiàn)階段，中央部門績效目標管理已將一般公共預(yù)算項目全部納入，并且不斷擴展至對地方專項轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算及國有資本經(jīng)營預(yù)算等。本文對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的績效理念尚未牢固樹立、績效管理廣度和深度不足、績效激勵約束作用不強以及未建立合理有效的績效評價體系等問題進行了深入的分析，并提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；績效管理

在2011年，我國財政部提出“全面推進預(yù)算績效管理，建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”，標志著我國中央政府層面全面啟動“績效預(yù)算改革”。到2017年，在黨的報告中強調(diào)“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，將績效管理進一步提升到一個前所未有的高度。2018年9月，中共中央、國務(wù)院了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），該《意見》不僅反映了黨中央國務(wù)院對預(yù)算績效管理的高度重視，而且體現(xiàn)了社會文明發(fā)展的里程碑意義。我國將著力于建立貫穿預(yù)算全過程的具有中國特色現(xiàn)代化的預(yù)算績效管理體系，提高預(yù)算和績效管理的聯(lián)動性，達到從中央到地方提高資金使用效率和提升公共服務(wù)質(zhì)量的目的。現(xiàn)階段，中央部門績效目標管理已將一般公共預(yù)算項目全部納入，并且不斷擴展至對地方專項轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算及國有資本經(jīng)營預(yù)算等。除此之外，我國部分地區(qū)也都認識到了執(zhí)行預(yù)算績效管理工作的重要性，分別在績效評估方面和第三方績效評價方面結(jié)合實際情況進行了改革、創(chuàng)新，為提高績效管理工作質(zhì)量夯實基礎(chǔ)。

一、全面實施預(yù)算績效管理工作難點

（一）績效理念尚未牢固樹立目前，由于預(yù)算績效管理是新理念，大部分基層地區(qū)受傳統(tǒng)觀念上的預(yù)算管理制度影響對績效評價認識不足，出現(xiàn)了“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的現(xiàn)象。例如，直到深圳2018年，各個區(qū)才接觸全面預(yù)算績效管理，此前除了部門預(yù)算管理及內(nèi)部控制外，并未對該項工作有過過多接觸。這就直接導(dǎo)致了有些部門在應(yīng)對日常繁重的業(yè)務(wù)外，對此項工作有很強的抵觸情緒。大部分基層部門仍將財政預(yù)算中的數(shù)據(jù)編制及支出進度作為重點，卻鮮少關(guān)心資金的使用效率，就更不用說對資金使用的監(jiān)督了。因此，就需要有一個“標尺”衡量資金的安排和使用的效果，這就需要政府部門有套“績效管理”去約束在部門利益作用下的資金“脫軌”現(xiàn)象，防止資金與業(yè)務(wù)脫節(jié)。

（二）績效管理廣度和深度不足盡管現(xiàn)在我國的全面實施預(yù)算績效管理取得了一些成效，但是績效管理的廣度和深度仍然不足，并未囊括所有財政資金。一方面，截至2018年僅中央層面覆蓋了一般公共預(yù)算項目、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金項目，地方并未對該項工作有具體要求。據(jù)了解，許多地方財政部門僅對政府部門預(yù)算重點項目進行績效評價，并未涵蓋所有財政資金。另一方面，由于現(xiàn)在政府資金組合也越來越豐富、透明，與社會組織及相關(guān)企業(yè)的合作也越來越密切，因此，政府債務(wù)、政府性投資基金、政府和社會資本合作投資、稅收優(yōu)惠政策、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)等方面的績效管理也值得進一步研究。

（三）績效激勵約束作用不強現(xiàn)階段，由于我國大部分基層單位仍然未將預(yù)算管理、績效評價及政策法規(guī)建立掛鉤機制，導(dǎo)致了績效激勵約束作用不顯著。一方面，各個地區(qū)加大了對財政預(yù)算的監(jiān)督，重點對部門預(yù)算的支出進度進行了明確要求，預(yù)防年尾突擊花錢，這就忽略了財政支出的質(zhì)量效益。實際上，有些預(yù)算項目具有時效性、階段性的特點，這就容易導(dǎo)致單位為了不影響年末評比優(yōu)秀，雖然守住了部門預(yù)算支出進度，但是守不住績效評價的目標。由于缺乏了有效績效評價的目標，導(dǎo)致了沒有對預(yù)算支出做出有效評價，進而該項目的結(jié)果就得不到有效應(yīng)用。另一方面，我國暫時并沒有相關(guān)法律、法規(guī)及管理辦法規(guī)范統(tǒng)一的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關(guān)機構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)、規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求。主要表現(xiàn)在實施績效評價的工作人員業(yè)務(wù)水平不高，理論知識薄弱，實務(wù)操作生疏；相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不重視，不積極等方面。

（四）未建立合理有效的績效評價體系大部分行政事業(yè)單位的績效評價指標體系過于單一，多以績效自評為主。在實際工作中，行政事業(yè)單位雖然建立了績效評價指標體系，但由于許多單位預(yù)算項目復(fù)雜，資金支出過于零散，產(chǎn)出指標無論從質(zhì)量、數(shù)量還是工作實效等都很難入手，也很難判斷其經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展及對方滿意度等效益指標，所以實際工作中很多選取的指標并沒有和各部門實際工作相結(jié)合，起不到對單位全方位資金及重點項目的評價考核的作用。最終使得績效評價考核機制無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，實現(xiàn)應(yīng)有的效果。

二、完善全面預(yù)算績效管理的措施

（一）做好頂層設(shè)計,跳出局限思維實施全面預(yù)算績效管理，相關(guān)政府部門需要履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，各執(zhí)行部門要分工明確，調(diào)動工作人員在績效管理中的積極性，并且發(fā)揮財政部門的統(tǒng)籌及監(jiān)督作用，花好每一分錢，將預(yù)算績效管理作為一項常態(tài)化的工作，落實到相關(guān)政策及指導(dǎo)性文件當(dāng)中去。另一方面，實施全面預(yù)算績效管理，是提升政府服務(wù)形象，檢測國家方針政策的有效手段。一套適應(yīng)現(xiàn)代化社會發(fā)展需求的預(yù)算績效管理體制，是政府部門舉措的指導(dǎo)性、全局性、系統(tǒng)性的表現(xiàn)，是一個不斷總結(jié)過往經(jīng)驗，不斷改革創(chuàng)新的過程。

（二）擴大績效管理，統(tǒng)觀全局全面績效管理范圍要實現(xiàn)雙維度擴展，一方面要擴大績效評價對象的覆蓋范圍，除一般公共預(yù)算外，還應(yīng)對政府性基金預(yù)算、社會保險、國有資本經(jīng)營預(yù)算都進行績效評價；另一方面要研究推進政府與企業(yè)之間跨部門、跨行業(yè)之間合作項目績效評價、與壟斷性公共服務(wù)事項的績效管理評價體系，不僅提高財政資金的使用效率，同時提高社會資源的整合能力。除此之外，政府需要將部門預(yù)算管理、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、預(yù)算績效管理之間形成有機聯(lián)系，預(yù)算管理是內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的其他五個方面，即收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理和建設(shè)項目管理貫穿起來，績效管理是預(yù)算管理有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵一環(huán)，使得預(yù)算管理的計劃、執(zhí)行和評價形成有效的閉環(huán)結(jié)構(gòu)

（三）強化績效結(jié)果應(yīng)用，實現(xiàn)資金的有效價值財政部門應(yīng)該加強預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用和管理，對中期結(jié)果中發(fā)現(xiàn)問題的，積極與相關(guān)單位進行協(xié)調(diào)溝通，提出意見及整改措施，提高預(yù)算資金的使用效率。年終，政府對于不理想的績效評價結(jié)果，再通過上級部門批準，需考慮該預(yù)算項目的取締或加強財政監(jiān)督；對于績效評價結(jié)果出色的預(yù)算項目，通過多方位研究及驗證，在資金安排或政策支持上給予傾斜，最終實現(xiàn)提高財政資源配置效率和推動社會高質(zhì)量發(fā)展目標。

（四）建立多層次績效評價體系，推動履行職責(zé)多層次的績效評價體系體是一種績效自評和外部評價相結(jié)合的評價體系，它不僅反映了預(yù)算資金的和相關(guān)政策的實施效果，而且更好地推動政府部門履行相關(guān)職責(zé)。多層次績效評價體系具體一部分為實施預(yù)算項目部門對年初預(yù)算項目的績效自評；另一部分為各級財政部門建立有效的符合實際情況的績效評價機制，對各部門財政情況實行整體和重點項目績效評價，必要時可借助第三方機構(gòu)庫和專家學(xué)者庫參與績效評價。現(xiàn)階段存在的問題，由于第三方機構(gòu)多為企業(yè)，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價了解甚少，因此第三方機構(gòu)需加強對相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，真正做到可以客觀、公正、專業(yè)地對部門預(yù)算項目資金使用情況進行有效的績效評價。

三、結(jié)語

全面實施預(yù)算績效管理是實現(xiàn)群眾監(jiān)督政府資金使用有效途徑，同時也是檢驗政府為人民服務(wù)決心的有效手段。績效評價結(jié)果的質(zhì)量提高，將關(guān)系到預(yù)算項目在政策上、實際價值上的必要性。同時，科學(xué)的預(yù)算績效管理可以衡量政府部門的履職效果及服務(wù)質(zhì)量。

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作者：王雪松 單位：深圳市福田區(qū)機關(guān)事務(wù)管理局