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一、許可法定原則-行政許可的法治底限

許可法定原則，是指行政許可的設(shè)定、行政許可的范圍、行政許可的機(jī)關(guān)及其權(quán)限、行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)、行政許可的程序及其法律后果等都必須依據(jù)法律，符合法律，不能同法律相抵觸?！缎姓S可法》第四條明確規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。就許可法定原則的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，具體包括以下幾個(gè)方面的要求：

1.許可的設(shè)定主體必須法定。行政許可不能由行政機(jī)關(guān)擅自設(shè)定，更不能僅憑長(zhǎng)官意志甚至是掌握行政管理權(quán)的官員個(gè)人決定。由于行政許可常常涉及到公民的權(quán)利行使問(wèn)題，特別是政治權(quán)利、人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等基本權(quán)利的行使，如果設(shè)定不當(dāng)，極易造成對(duì)公民基本權(quán)利的侵害；而眾所周知的事實(shí)是，行政權(quán)天然具有擴(kuò)張的秉性，行政機(jī)關(guān)又掌控著從個(gè)體胚胎管到墳?zāi)沟膹?qiáng)大的行政權(quán)，如果它們還能充分享有能夠限制公民權(quán)利行使的行政許可權(quán)，那么，“為人民服務(wù)”只能成為天真的夢(mèng)囈！除行政機(jī)關(guān)具有設(shè)定行政許可的偏好之外，幾乎一切擁有行政管理權(quán)限的組織也有此傾向，因此，設(shè)定行政許可的主體必須有所選擇，最為可靠的辦法就是通過(guò)民主的手段，由人民借助自己選舉出來(lái)的代表來(lái)行使許可設(shè)定權(quán)。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)設(shè)定行政許可（但即使如此，其設(shè)定權(quán)的行使也必須符合憲法、立法法以及相關(guān)的法律規(guī)定）。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)清楚，在我國(guó)民主機(jī)關(guān)也是有層次的，并非所有的權(quán)力機(jī)關(guān)都適宜行使許可設(shè)定權(quán)。地方性法規(guī)的制定主體有一定的行政許可設(shè)定權(quán)，對(duì)于法律、行政法規(guī)已設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)就只有具體的規(guī)定權(quán)。另外，為了更好地維護(hù)公共安全，更有效地配置稀缺資源，特別是針對(duì)現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)生活中突然出現(xiàn)的重大問(wèn)題進(jìn)行有效控制，從實(shí)事求是的角度出發(fā)，還是有必要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)反應(yīng)迅速、措施得力的優(yōu)勢(shì)，賦予行政機(jī)關(guān)一定的許可設(shè)定權(quán)，只是需要對(duì)其加以嚴(yán)格限制，《行政許可法》將其限制在國(guó)務(wù)院和省級(jí)地方政府之內(nèi)。

根據(jù)《行政許可法》第十四條、第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，行政許可的具體設(shè)定主體包括：

（1）全國(guó)人大及其常委會(huì)。最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的制定者，行政許可一般情況下是由法律設(shè)定的，所以，全國(guó)人大及其常委會(huì)是行政許可的當(dāng)然設(shè)定主體，可以針對(duì)《行政許可法》第十二條規(guī)定的事項(xiàng)，通過(guò)立法程序設(shè)定行政許可。也就是說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)不僅可以設(shè)定《行政許可法》已經(jīng)明確的五類許可事項(xiàng)，而且還可以根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等形勢(shì)變化而自主“設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”。

（2）國(guó)務(wù)院。作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院統(tǒng)管全國(guó)的行政工作，因此，為適應(yīng)日益復(fù)雜的行政管理需要，特別是基于防范社會(huì)危險(xiǎn)的考量，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)有權(quán)設(shè)定事先預(yù)防性的許可，以及時(shí)保障公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序。不過(guò)，國(guó)務(wù)院在設(shè)定行政許可事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首選行政法規(guī)形式。行政法規(guī)既可以針對(duì)《行政許可法》第十二條規(guī)定的五類事項(xiàng)中尚未制定法律的事項(xiàng)來(lái)設(shè)定許可，也可以根據(jù)行政管理的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)“設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”；但這種自主設(shè)定須受到《立法法》第八條的限制和第九條的約束，不得違反法律保留原則。除此之外，國(guó)務(wù)院在緊急情況下還可以采用決定的方式設(shè)定必要的行政許可事項(xiàng)，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)迫切需要許可、但又難以及時(shí)制定法律、行政法規(guī)的難題。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院以決定的方式設(shè)定的行政許可只是權(quán)宜之策，因此，國(guó)務(wù)院在實(shí)施該行政許可后，除臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。

（3）省級(jí)和較大的市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。由于有些行政許可事項(xiàng)是根據(jù)特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)等來(lái)加以設(shè)定的，與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，因此，賦予地方性法規(guī)制定主體通過(guò)地方性法規(guī)的形式來(lái)設(shè)定行政許可是必要的。根據(jù)《立法法》第六十三條的相關(guān)規(guī)定，較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，那么，在我國(guó)有權(quán)設(shè)定行政許可的地方權(quán)力機(jī)關(guān)就是省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人大及其常委會(huì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會(huì)以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)。這些權(quán)力機(jī)關(guān)在法律、行政法規(guī)尚未設(shè)定行政許可時(shí)，可以通過(guò)制定地方性法規(guī)的形式來(lái)設(shè)定行政許可事項(xiàng)，但只能在《行政許可法》第十二條所規(guī)定的五類事項(xiàng)中設(shè)定而不得有任何突破。

（4）省級(jí)政府。省、自治區(qū)和直轄市人民政府也有權(quán)在特定情況下設(shè)定行政許可。在行政管理需要立即實(shí)施行政許可，而法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)《行政許可法》規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)均未作設(shè)定的時(shí)候，省級(jí)政府就可以通過(guò)制定地方政府規(guī)章的形式，在《行政許可法》規(guī)定的設(shè)定范圍內(nèi)設(shè)定行政許可，但是，這種以地方政府規(guī)章形式設(shè)定的行政許可只能是臨時(shí)性的，一般在一年內(nèi)有效；如果該臨時(shí)性行政許可實(shí)施滿一年仍然需要繼續(xù)實(shí)施的，則該省級(jí)政府就應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定地方性法規(guī)，正式設(shè)定該項(xiàng)行政許可。

2.許可的設(shè)定形式必須法定?？梢哉f(shuō)，促使《行政許可法》出臺(tái)的一個(gè)重要因素就是現(xiàn)行行政許可制度的極度混亂。按照國(guó)務(wù)院法制辦2001年向國(guó)務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于清理行政審批有關(guān)情況的報(bào)告》的分析，設(shè)定行政審批的依據(jù)不僅有法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，還有中共中央和國(guó)務(wù)院的文件（包括中辦和國(guó)辦文件）、國(guó)務(wù)院部門(mén)文件，甚至有國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)司局的文件，更為荒唐的是，竟然有45項(xiàng)行政審批沒(méi)有任何文件依據(jù)，居然占到了總數(shù)的1、6%！行政許可的混亂狀況，由此可見(jiàn)一斑！正是有鑒于此，許可法定原則要求，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章才能設(shè)定行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可（國(guó)務(wù)院在必要時(shí)可以決定設(shè)定許可是例外），即使部門(mén)規(guī)章也不得設(shè)定任何許可事項(xiàng)。

3.許可實(shí)施機(jī)關(guān)及其職權(quán)必須法定。由于行政許可是一種行政行為方式，既有對(duì)公民和公共利益進(jìn)行保護(hù)的功能，又有容易侵害私權(quán)利和公共利益的一面。為了實(shí)現(xiàn)最大限度地保護(hù)、最低限度地侵害的目的，許可的實(shí)施機(jī)關(guān)及其所行使的職權(quán)也必須法定。具體言之，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，必須按照“三定方案”的規(guī)定，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)受理許可申請(qǐng)、進(jìn)行審查判斷并作出是否準(zhǔn)許的決定，超越職權(quán)的行為一律無(wú)效；對(duì)于那些具有管理公共事務(wù)職能的組織而言，其享有的公共事務(wù)管理職權(quán)并不意味著當(dāng)然擁有行政許可的實(shí)施權(quán)。被授權(quán)組織必須在取得法律、法規(guī)的明確授權(quán)之后，才能在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可。受委托的行政機(jī)關(guān)，除在本機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)行使其法定的行政許可權(quán)外，還可依有關(guān)行政機(jī)關(guān)的委托以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使行政許可權(quán)。

4.許可的范圍必須法定。從實(shí)質(zhì)意義上說(shuō)，界定行政許可的范圍，就是劃分公權(quán)力和私權(quán)利、國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的界限，這個(gè)界限應(yīng)當(dāng)確定在行政機(jī)關(guān)能最大限度地履行保護(hù)職能而同時(shí)又最低限度地侵權(quán)的結(jié)合點(diǎn)上。對(duì)于許可范圍法定，我們可以作兩方面的理解。一方面，鑒于許可范圍的重要性，許可范圍只能由法律、法規(guī)來(lái)確定；另一方面，當(dāng)法律、法規(guī)明確了具體的范圍之后，許可范圍便不得被隨意突破，除非是通過(guò)適當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦颉Ｒ虼耍瑢?duì)于直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)，提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，以及企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項(xiàng)，都屬于法定的許可范圍，超出這一法定范圍設(shè)定的許可均為無(wú)效。在當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)具有十分突出的現(xiàn)實(shí)意義，它有利于扼制濫設(shè)許可的傾向。

在確定許可范圍時(shí)，有必要強(qiáng)調(diào)兩項(xiàng)子原則，一是控制危險(xiǎn)原則，一是市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)先原則。控制社會(huì)危險(xiǎn)、保障社會(huì)安全，是國(guó)家和政府的基本職能，其他諸如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉的職能均以此為前提。由于行政許可是因個(gè)人或者有關(guān)組織的行為將要對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活或者他人產(chǎn)生危險(xiǎn)時(shí)才設(shè)立的政府管制手段，這種危險(xiǎn)既包括國(guó)家安全所遭受的危險(xiǎn)，也包括個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全受到的威脅，還包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所面臨的破壞和社會(huì)公信所遭受的踐踏，因而，控制危險(xiǎn)也是行政許可的最主要功能，相應(yīng)地，控制危險(xiǎn)也就成為行政許可的設(shè)定和實(shí)施活動(dòng)的內(nèi)在要求。具體言之，許可范圍的增減，要以擬規(guī)制的行為是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性為限，當(dāng)實(shí)踐證明或者經(jīng)過(guò)充分論證后預(yù)測(cè)會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)時(shí)，該類行為就需要政府許可才能行使；相反，當(dāng)實(shí)踐證明原先具有危險(xiǎn)的行為已經(jīng)不再具有危險(xiǎn)性時(shí)，政府就應(yīng)當(dāng)將其從管制的目錄中剔除。

行政許可的另一個(gè)重要功能是配置市場(chǎng)資源。就社會(huì)稀缺資源的配置方式而言，既有市場(chǎng)配置形式，也有政府主導(dǎo)配置形式，這兩種資源配置方式均有值得肯定之處，但也有各自自身的缺陷。如同市場(chǎng)會(huì)失靈一樣，政府也同樣會(huì)有失靈的時(shí)候，且其后果更為嚴(yán)重。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨將政府失靈歸結(jié)為三個(gè)原因：信息不完全導(dǎo)致政府行為的盲目性，政府官員的自利動(dòng)機(jī)使其行為偏離公共利益航向，難以預(yù)期私部門(mén)對(duì)政府計(jì)劃的反應(yīng)而使政府行為的后果具有不確定性。（注：方福前：《公共選擇理論-政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年版，第197-198頁(yè)。）導(dǎo)致政府失靈的這些原因，同樣也成為政府在運(yùn)用行政手段合理配置資源時(shí)所難以逾越的障礙。因此，在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方式上要充分注意政府和市場(chǎng)的界限，做到揚(yáng)長(zhǎng)避短。眾所周知，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要還是要依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，只有在市場(chǎng)自身不能解決的情況下才求助于政府干預(yù)。那么在行政許可領(lǐng)域，就應(yīng)當(dāng)確立市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)先的觀念，對(duì)特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)方式應(yīng)當(dāng)首選市場(chǎng)機(jī)制，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用；只有在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)特定活動(dòng)的調(diào)節(jié)不靈時(shí)，政府才可設(shè)定行政許可加以規(guī)制。《行政許可法》第十二條規(guī)定“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可”，第十三條規(guī)定“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可”，這里的“可以”就意味著行政許可并不是行政機(jī)關(guān)調(diào)控特定活動(dòng)的必要手段；因?yàn)槭袌?chǎng)主體能夠自主決定、自律管理的，或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，就應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求辦事，由市場(chǎng)機(jī)制自行解決，只是在市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法有效調(diào)節(jié)的前提下，政府才將其納入設(shè)定和實(shí)施行政許可的范圍。該法第二十一條也有類似規(guī)定。

5.許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)必須法定。當(dāng)事人提出許可申請(qǐng)，只是行政許可的啟動(dòng)程序，其最終能否獲得行政機(jī)關(guān)的許可，還取決于是否符合一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，這些條件和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是由法律、法規(guī)所預(yù)先設(shè)定而非行政機(jī)關(guān)所能左右的，否則，行政許可仍將混亂如初。由于具體的許可事項(xiàng)繁雜，許可類型眾多，《行政許可法》難以一勞永逸地確定所有許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)，而是將許可條件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為設(shè)定行政許可的必備內(nèi)容，由具體設(shè)定許可的法律、法規(guī)結(jié)合許可事項(xiàng)來(lái)加以明確規(guī)定。這些條件和標(biāo)準(zhǔn)就成為行政機(jī)關(guān)在審查判斷申請(qǐng)人能否獲取準(zhǔn)許的法定要求，無(wú)論是申請(qǐng)人還是行政機(jī)關(guān)，都不能突破法定條件或標(biāo)準(zhǔn)獲得或者作出許可；否則，許可將被撤銷，行政機(jī)關(guān)責(zé)任人員及被許可人將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

6.許可的程序必須法定。重實(shí)體輕程序，這是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的積習(xí)和流弊，大量的行政行為中均存在違反法定程序的問(wèn)題，行政許可也不例外。輕視程序的危害后果也是明顯的，非但沒(méi)有提高工作效率（行政相對(duì)人因不服而提起行政復(fù)議、行政訴訟，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，這些都極大地增加了服從成本，延緩了行政目標(biāo)的及時(shí)實(shí)現(xiàn)），反而會(huì)因?yàn)檫t延答復(fù)或者忽視行政相對(duì)人程序權(quán)利而導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益受損，另外還容易孳生腐敗。因此，行政程序成為現(xiàn)代行政法關(guān)注的重要內(nèi)容，許多國(guó)家出臺(tái)的《行政程序法》就是例證，而我國(guó)也正在加快行政程序立法的進(jìn)程。行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)之后，應(yīng)當(dāng)按照設(shè)定許可的法律法規(guī)的具體程序規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，在法定期限內(nèi)作出決定并按照要求送達(dá)。這種程序法定的要求，具體體現(xiàn)在《行政許可法》關(guān)于行政許可實(shí)施的一般程序和特別程序規(guī)定之中。

二、許可公開(kāi)原則-公民知情權(quán)的保障

行政公開(kāi)，是憲法上公民知情權(quán)在行政法中的具體體現(xiàn)，二戰(zhàn)后成為行政法發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，在行政法中占有十分重要的地位。之所以如此，主要是因?yàn)閷?duì)于容易滋生腐敗的行政權(quán)而言，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，它既能強(qiáng)化民主政治，又能防止行政腐敗。（注：王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社，1995年1月第1版，第959頁(yè)-960頁(yè)）因而，政治文明程序較高的國(guó)家都十分重視行政程序的制度建設(shè)。如美國(guó)不僅制定了《行政程序法》，還先后制定了《情報(bào)自由法》、《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》和《聯(lián)邦隱私權(quán)法》等，對(duì)行政公開(kāi)作出了詳盡的規(guī)定。

從通常意義上說(shuō)，行政公開(kāi)是指行政主體向社會(huì)公開(kāi)其行政權(quán)力行使的法律依據(jù)、程序和結(jié)果，使全社會(huì)成員了解其權(quán)力來(lái)源，熟悉其權(quán)力行使的程序，知曉其作出行政決定的結(jié)果和理由；對(duì)于行政相對(duì)人而言，則還要使其知道在具體行政過(guò)程中所享有的程序權(quán)利和行政決定作出后所享有的權(quán)利救濟(jì)途徑。行政機(jī)關(guān)之所以需要做到行政公開(kāi)，一方面是為了增加工作透明度以防止腐敗，但更重要的原因還是源自憲法上的義務(wù)。由于政府是人民的政府，人民是國(guó)家的主人，政府首先負(fù)有向人民公開(kāi)其活動(dòng)的義務(wù)。換句話說(shuō)，人民有權(quán)知曉自己授權(quán)成立的政府在做什么，這種知情權(quán)不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為一種公民權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)視為洛克所稱的人民在組成國(guó)家前所保留的那部分權(quán)利。因?yàn)槿嗣裢品且宰约褐獣哉欠襁`反契約為前提的，而這種權(quán)利行使的充分程度，則取決于政府公開(kāi)其行為的力度。

在行政許可領(lǐng)域，行政公開(kāi)的內(nèi)容主要體現(xiàn)為：有關(guān)行政許可的所有規(guī)定都應(yīng)當(dāng)公布，未經(jīng)公布的一律不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)，法律依據(jù)一旦公開(kāi)了，法律依據(jù)中有關(guān)許可條件、申請(qǐng)程序、審查期限和審查方式、救濟(jì)途徑等內(nèi)容自然也就公開(kāi)了；同時(shí)，行政許可的實(shí)施及其結(jié)果也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外）。在具體的行政許可活動(dòng)中，許可公開(kāi)原則要求行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員向申請(qǐng)人公布許可事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請(qǐng)書(shū)范本，公開(kāi)該宗申請(qǐng)所涉及的全部案卷信息（法律規(guī)定需要保密的除外），公開(kāi)其所依據(jù)的法律和所搜集的證據(jù)材料，公開(kāi)其審查判斷的結(jié)果及其理由（特別是不予許可的理由），告知行政相對(duì)人在行政許可活動(dòng)中的程序權(quán)利和作出不予許可決定后的救濟(jì)途徑；對(duì)于涉及利害關(guān)系人重大利益的，應(yīng)當(dāng)向利害關(guān)系人公開(kāi)許可活動(dòng)的內(nèi)容，對(duì)于作出的準(zhǔn)予許可的所有決定都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，便于公眾了解特定領(lǐng)域的行政許可現(xiàn)狀。

三、許可的公正與公平原則-依法行政的倫理訴求

公正與公平，理論上是一個(gè)令人困惑的謎團(tuán)。有人將二者相等同，認(rèn)為只是提法有異而已，二者并無(wú)實(shí)質(zhì)上的區(qū)別；有學(xué)者則將公平作為公正的組成部分加以闡釋；而另有學(xué)者則相反，認(rèn)為“公正（Impartiality）”是“公平的一個(gè)方面”。（注：《牛津法律大辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社，1988年版，第433頁(yè)。）可見(jiàn)，公平與公正之間的關(guān)系究竟應(yīng)當(dāng)如何界定，確是一個(gè)頗值得思量的問(wèn)題。由于公平與公正不僅已經(jīng)頻繁地并列出現(xiàn)在相當(dāng)多的法律規(guī)范之中，而且《行政許可法》也明確規(guī)定了“公開(kāi)、公平、公正”的原則，這也就迫使我們不得不對(duì)二者作出一定的區(qū)分。（注：由于立法上只是規(guī)定了兩個(gè)不同的詞并沒(méi)有對(duì)它們作出解釋，因而人們必然會(huì)產(chǎn)生不同的見(jiàn)解。如果說(shuō)立法上只是為了追求一種語(yǔ)言表達(dá)上的優(yōu)美，那么我們完全可以推測(cè)出這種同義反復(fù)的規(guī)定是不具有任何意義的。但是，只要立法上存在不同的術(shù)語(yǔ)表達(dá)，人們自然會(huì)從中挖掘和開(kāi)拓出豐富的涵義，找尋其不同的意義。當(dāng)然，最好的解決辦法是在立法上作出明確的界定。）在此，我們將公正與公平作出比較偏狹的界定和區(qū)分：將許可“公正”原則的適用范圍限定在行政主體與行政相對(duì)人之間；而將許可“公平”原則的適用范圍限定在許可所作用的不同行政相對(duì)人之間。換言之，公正原則，即行政主體與行政相對(duì)人之間的實(shí)質(zhì)平等原則；公平原則，即行政主體應(yīng)平等地對(duì)待一切當(dāng)事人，從而實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人之間的平等。

（一）許可公正原則

行政公正原則旨在行政主體與行政相對(duì)人之間實(shí)現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)上的平等。因而，它不僅要求行政主體與行政相對(duì)人在法律適用上平等，雙方應(yīng)平等地遵守法律，而且還要求行政主體與行政相對(duì)人在權(quán)利義務(wù)方面實(shí)現(xiàn)總體上的對(duì)等，即行政機(jī)關(guān)負(fù)有更多的程序義務(wù)而行政相對(duì)人負(fù)有更多的實(shí)體義務(wù)、行政機(jī)關(guān)有行政決定權(quán)而行政相對(duì)人則擁有程序以及監(jiān)督和救濟(jì)的權(quán)利。行政公正原則主要有程序公正和實(shí)體公正兩個(gè)方面的內(nèi)容。行政公正原則在行政許可領(lǐng)域中同樣具有上述內(nèi)容，因而所謂許可公正原則實(shí)則是行政公正原則在許可領(lǐng)域中的具體化。具體而言，許可公正原則，要求立法機(jī)關(guān)在行政許可的設(shè)定上應(yīng)正當(dāng)?shù)乜紤]各種相關(guān)因素、行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)正當(dāng)?shù)貙?shí)施行政許可。

1.設(shè)定上的公正?！缎姓S可法》第五條的規(guī)定明確表明，“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則”。可見(jiàn)，公正原則不只適用于實(shí)施方面同樣也適用于立法和設(shè)定上。依據(jù)公正原則的要求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)公正地分配行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。由于行政相對(duì)人在行政許可關(guān)系中處于弱者的地位，行政機(jī)關(guān)則處于強(qiáng)者的地位，因而總體上說(shuō)，法律應(yīng)賦予弱者更多的權(quán)利而對(duì)強(qiáng)者應(yīng)施以更多的義務(wù)。《行政許可法》在這方面有著具體的表現(xiàn)：一是將許可權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)；二是為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)設(shè)置了諸多義務(wù)，如規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在辦公場(chǎng)所公示、申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說(shuō)明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明、解釋并應(yīng)提供準(zhǔn)確、可靠的信息；三是為保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵犯，規(guī)定了許多有利于行政相對(duì)人權(quán)利保障的條款，如關(guān)于聽(tīng)證的權(quán)利、行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出是否許可的決定。此外，立法程序上也應(yīng)做到公正。

2.實(shí)施上的程序公正與實(shí)體公正。實(shí)施上的公正，表現(xiàn)為程序上的公正與實(shí)體上的公正。程序上的公正主要表現(xiàn)為：第一，行政許可機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在實(shí)施許可過(guò)程中，必須符合“自己不做自己的法官”這一基本要求。當(dāng)許可事項(xiàng)可能涉及許可機(jī)關(guān)特別是其公務(wù)人員或其親朋好友的利益時(shí)，由于人人都有利己的偏好，如果與該許可事項(xiàng)有利害關(guān)系的人員不回避的話，在私利的驅(qū)使下，行政權(quán)的公正行使將難以保證，行政相對(duì)人的合法權(quán)益亦將難以得到保障。第二，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取辯解并說(shuō)明理由，特別是可能作出不利于行政相對(duì)人的決定時(shí)更應(yīng)如此。行政相對(duì)人的陳述和申辯有利于行政機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確地掌握情況并及時(shí)地作出正確決定，同時(shí)也便于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；許可機(jī)關(guān)在作出不利于行政相對(duì)人的決定之前，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)和法律理由，這既是對(duì)行政相對(duì)人的尊重，便于行政相對(duì)人理解和服從，更是給予行政相對(duì)人的申辯機(jī)會(huì)。第三，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《行政許可法》及相關(guān)單行法律、法規(guī)和規(guī)章的程序要求，以合法的方式、采取法定步驟、在法定期限內(nèi)實(shí)施許可活動(dòng)，給行政相對(duì)人以公正的信賴。

許可公正原則在實(shí)體上的內(nèi)容主要表現(xiàn)為許可行為的內(nèi)容和結(jié)果公正。申請(qǐng)人符合法定條件的就應(yīng)準(zhǔn)予其申請(qǐng)；在作出許可的決定時(shí)，應(yīng)符合法律的目的和要求，應(yīng)基于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)考慮相關(guān)的因素而不應(yīng)當(dāng)考慮不相關(guān)的因素。

（二）許可公平原則

關(guān)于行政公平原則，現(xiàn)有行政法學(xué)教科書(shū)和著作鮮有將其視為獨(dú)立原則的。（注：在中文書(shū)籍中，限于寡聞，筆者僅見(jiàn)陳新民教授在闡釋中國(guó)行政法基本原則時(shí)，附帶提及了“行政公平原則”一詞。陳教授認(rèn)為，“平等原則又可以稱為‘行政公平原則’”。參見(jiàn)陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，第40頁(yè)。）但是，實(shí)踐中的公平原則卻屢屢見(jiàn)之于法律文本上。據(jù)筆者粗略檢索，1996年《拍賣(mài)法》第四條就曾明確規(guī)定了“公開(kāi)、公平、公正”原則，后來(lái)的1998年《證券法》、1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》以及2003年《行政許可法》，也都在各自的總則部分明確規(guī)定了“公開(kāi)、公平、公正”原則（注：參見(jiàn)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條、《證券法》第三條、《行政許可法》第五條。）。由此可見(jiàn)，在立法上，公平與公正是以兩個(gè)不同的面目出現(xiàn)的。那么，它們各自的涵義如何呢？在我們的日常語(yǔ)境中，公平是指“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所辭典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館，1992年版，第384頁(yè)。）；由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)組織編寫(xiě)的《＜中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法＞條文釋義與理解適用》中，曾將公平原則解釋為“要求給予所有投標(biāo)人平等的機(jī)會(huì)，使其享有同等的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù)，不歧視任何一方”；而公正原則“就是要求評(píng)標(biāo)時(shí)按事先公布的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待所有的投標(biāo)人”。（注：朱少平主編：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法條文釋義與理解適用》，中國(guó)方正出版社，2002年版，第281頁(yè)。）這一解釋盡管并沒(méi)有明確劃分出二者的界限，卻為我們對(duì)公正與公平作出界分提供了佐證和新的思路。

在法律上，公平不但仍然與平等密切相關(guān)，而且還成為行為人的一種道德約束。在民商法中，公平原則是對(duì)平等主體之間行使民事權(quán)利、履行民事義務(wù)時(shí)的基本道德要求。如在公司法領(lǐng)域，“所謂公平原則，即在合同的訂立和履行過(guò)程中，要以公平觀念來(lái)調(diào)整合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所謂公平觀念，是指以利益是否均衡作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定當(dāng)事人之間的利益關(guān)系，追求公正與合理的目標(biāo)?！皆瓌t是進(jìn)步和正義的道德觀念在法律上的體現(xiàn)，是民法的一項(xiàng)基本原則……在合同法中，公平原則要求合同當(dāng)事人應(yīng)本著公平的觀念訂立和履行合同，正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人的利益?！保ㄗⅲ航街骶帲骸吨腥A人民共和國(guó)合同法精解》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第6頁(yè)。）在行政法上，由于行政活動(dòng)具有整體性與統(tǒng)一性，行政機(jī)關(guān)不是只限于與一方當(dāng)事人發(fā)生關(guān)系，在法律關(guān)系中往往涉及到多方當(dāng)事人，因而行政機(jī)關(guān)就須憑借正義的道德觀念來(lái)權(quán)衡不同行政相對(duì)人之間的利益關(guān)系，以作出合理和不偏袒的行政行為。此即行政公平原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求。

相對(duì)于行政公正而言，行政公平主要解決的是行政相對(duì)人之間的平等問(wèn)題。一方面，它要求行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)平等；另一方面，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)保證行政相對(duì)人之間平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不得歧視。

《行政許可法》規(guī)定的公平原則，與公正原則一樣，同樣包括了設(shè)定和實(shí)施兩個(gè)方面。

1.設(shè)定上的公平。行政許可設(shè)定上的公平，主要包括兩個(gè)方面：一是法律賦予了行政相對(duì)人在申請(qǐng)和獲得許可上的同等的權(quán)利和義務(wù)。任何申請(qǐng)人符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的，都有取得行政許可的平等權(quán)。在設(shè)定行政許可時(shí)，不能對(duì)個(gè)人和組織因?yàn)榈匚?、?guī)模大小、地域不同等而規(guī)定不同的條件。如《行政許可法》第十五條規(guī)定，地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)、不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。二是法律確定了行政機(jī)關(guān)保證行政相對(duì)人平等獲得許可的義務(wù)，要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施中不得歧視，否則即應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如《行政許可法》第七十四條就規(guī)定了下列行為的法律責(zé)任：對(duì)不應(yīng)許可的卻予以許可、對(duì)應(yīng)許可的卻不予以許可、對(duì)應(yīng)按招標(biāo)、拍賣(mài)結(jié)果或者考試成績(jī)擇優(yōu)予以許可卻未按程序及其要求作出許可的，從而有利于保證公平的實(shí)現(xiàn)。

2.實(shí)施上的公平。行政公平原則對(duì)行政活動(dòng)的要求，簡(jiǎn)言之就是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中應(yīng)做到平等對(duì)待一切當(dāng)事人。具體言之，則表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)同一類行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人應(yīng)同等對(duì)待，不允許任何基于性別、年齡、身份、種族、政治信仰、宗教信仰、學(xué)歷、籍貫等因素的歧視，同樣也不允許部分優(yōu)待，行政機(jī)關(guān)必須平等地看待每一個(gè)當(dāng)事人。因?yàn)?，這是“法律面前人人平等”的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是“任何組織與個(gè)人沒(méi)有超越憲法與法律的特權(quán)”的具體要求。同時(shí)，公務(wù)人員不得單方接觸當(dāng)事人，這既為防止先入為主和偏聽(tīng)偏信，又是防范可能滋生的腐敗現(xiàn)象的需要。二是不能對(duì)相同的事項(xiàng)作出不同的處理，也不能對(duì)不同的事項(xiàng)作出相同的處理（這雖然不是直接針對(duì)不同當(dāng)事人，但由于法律事項(xiàng)是不能離開(kāi)人而獨(dú)立存在的，不同法律事項(xiàng)一般都對(duì)應(yīng)著不同的當(dāng)事人）。

在行政許可實(shí)施上的公平方面，主要是要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可中，應(yīng)做到：同等情形應(yīng)同等對(duì)待，不同情形應(yīng)差別對(duì)待，不得實(shí)行歧視。其具體內(nèi)容主要為：

其一，法定依據(jù)的同等性，包括法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)以及法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的相同性。如果針對(duì)不同的對(duì)象，法律規(guī)定了不同的條件與標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)依據(jù)不同的規(guī)定，此即依據(jù)的同等性的另一面。在行政許可活動(dòng)中，除了法定條件之外，任何人、任何事項(xiàng)均不應(yīng)再被附加額外的條件，也不應(yīng)被降低要求或者豁免。

其二，事件處理的同等性，對(duì)同樣的事件應(yīng)作出相同的處理，而不得作出不同的處理（當(dāng)然，這里也應(yīng)包括對(duì)不同的事件應(yīng)作出不同的處理的要求），以保持同類事件處理的前后一致性、連續(xù)性和統(tǒng)一。

其三，對(duì)同樣情況的人予以同樣的法律適用，即對(duì)相同條件的人應(yīng)予以相同的對(duì)待，對(duì)不同條件的人則適用不同的法律依據(jù)。

其四，不得歧視。許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保護(hù)申請(qǐng)人依法取得行政許可的平等權(quán)利，對(duì)申請(qǐng)人一視同仁，對(duì)于不符合法定條件的申請(qǐng)，許可機(jī)關(guān)不得放寬條件，應(yīng)當(dāng)不予許可；對(duì)于符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)，許可機(jī)關(guān)不得歧視，應(yīng)當(dāng)依法作出許可決定。不過(guò)，在有數(shù)量限制的行政許可中，做到絕對(duì)公平是不可能的，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定依受理在先的標(biāo)準(zhǔn)解決。這樣做也許結(jié)果并不公平，但從同一的標(biāo)準(zhǔn)適用于所有申請(qǐng)人的角度來(lái)看則又是公平的。在行政許可的實(shí)施中搞歧視待遇，主要是對(duì)具有同等情況人實(shí)行不同的對(duì)待、對(duì)具有不同情況的人卻實(shí)行同樣的對(duì)待。現(xiàn)實(shí)中，歧視待遇主要有性別歧視、教育經(jīng)歷歧視、工作經(jīng)驗(yàn)歧視、戶籍歧視、地域歧視、國(guó)人或外國(guó)人歧視等，這些皆是行政許可機(jī)關(guān)在實(shí)施許可中應(yīng)謹(jǐn)防的現(xiàn)象。

其五，程序上不得偏私。在行政許可活動(dòng)中，由于許多行政許可事項(xiàng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，多個(gè)申請(qǐng)人會(huì)同時(shí)申請(qǐng)，而最終獲得許可的畢竟只是少數(shù)，因此，公務(wù)人員在實(shí)施許可過(guò)程中嚴(yán)禁單方接觸其他申請(qǐng)人，公務(wù)人員代表行政機(jī)關(guān)應(yīng)處于一種不偏不倚的“中立者”地位，避免偏袒或偏聽(tīng)偏信，從而作出為一切當(dāng)事人都能平等接受的決定。

四、許可誠(chéng)信原則-行政相對(duì)人權(quán)益保障的最大化

誠(chéng)信原則，即誠(chéng)實(shí)信用原則，其基本含義在于行使權(quán)利、履行義務(wù)，應(yīng)依誠(chéng)實(shí)及信用之方法。這一原則本為民法上債權(quán)行使及債務(wù)履行的一項(xiàng)原則，進(jìn)而擴(kuò)充至私法的全部領(lǐng)域，也援用于行政法領(lǐng)域。在我國(guó)目前法律權(quán)威不足、人們對(duì)法律和政府缺乏信心與信賴的情況下，在行政法中確立誠(chéng)信原則就至為必要和迫切。

誠(chéng)信原則，同樣可作為行政許可的一項(xiàng)原則，它不僅在行政許可的實(shí)施中具有指導(dǎo)性和適用性，而且在行政許可立法和行政許可訴訟中同樣具有適用性和拘束力。對(duì)這一原則，我們將它作比較寬泛的理解，在內(nèi)容上吸收信賴保護(hù)原則。誠(chéng)信原則的內(nèi)容主要包括：

1.有關(guān)行政許可的法律規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性與不可溯及性。法治要求法律規(guī)范具有穩(wěn)定性與連續(xù)性、可靠性與可預(yù)測(cè)性，因此，有關(guān)行政許可的法律規(guī)范為適應(yīng)法治的要求，必須做到以下兩點(diǎn)：（1）不得變化無(wú)常。有關(guān)行政許可的法律規(guī)范不得常變，立法者不能隨心所欲、朝令夕改，否則就會(huì)使法律失去尊嚴(yán)，使獲得許可證和沒(méi)有獲得許可證的人們無(wú)所適從。因而，有關(guān)行政許可的法律、法規(guī)和規(guī)章不得隨意修改或者廢止，由此而導(dǎo)致已經(jīng)生效的行政許可被變更或者撤銷的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。（2）不得溯及既往。有關(guān)行政許可的法律規(guī)范一般不得產(chǎn)生溯及既往的法律效力，特別是對(duì)行政許可的當(dāng)事人和利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響的，更在禁止之列。

2.行政許可活動(dòng)應(yīng)具有真實(shí)性與確定性。行政許可機(jī)關(guān)發(fā)放許可證，注銷、吊銷、變更、廢止許可證，應(yīng)出于真實(shí)的目的和意圖，意思表示真實(shí)、準(zhǔn)確。真實(shí)性不只適用于行政許可過(guò)程中的行政法律行為，也適用于行政事實(shí)行為如咨詢、信息提供等。虛假、錯(cuò)誤的行政許可行為造成公民合法權(quán)益損害的，行政許可機(jī)關(guān)依法負(fù)有賠償義務(wù)。

行政許可行為一經(jīng)作出后，即具有確定性，非經(jīng)法定的事由和法定程序，不得隨意撤銷、更改或廢止。這既是行政活動(dòng)連續(xù)性、一致性與穩(wěn)定性的要求，也是保障公民權(quán)益的要求?！缎姓S可法》第八條就明確要求“行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可”。

3.行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)信守諾言。行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)信守諾言，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）使行政許可行為得以實(shí)現(xiàn)。行政許可機(jī)關(guān)不僅要依法作出行政許可決定，而且還應(yīng)依法履行采取必要行動(dòng)使行政許可決定的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的職責(zé)，即確保被許可人能依法享有行政許可確認(rèn)的權(quán)利，同時(shí)又要促使其認(rèn)真履行相應(yīng)的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)許可管制目標(biāo)。（2）言而有信。行政許可機(jī)關(guān)一旦作出某種許諾或承諾，就應(yīng)履行其許下的諾言，取信于民。例如在不違反法律的情況下，行政許可機(jī)關(guān)許諾申請(qǐng)人符合某種條件時(shí)就發(fā)給許可證的，在其符合條件時(shí)就必須如實(shí)、及時(shí)發(fā)給許可證，而不得出爾反爾。

4.信賴保護(hù)。信賴保護(hù)，為戰(zhàn)后德國(guó)發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)重要原則，或者說(shuō)是誠(chéng)信原則在行政法中的運(yùn)用。它主要適用于對(duì)授益行政行為的撤銷（或廢止）方面。（注：后該原則擴(kuò)充到整個(gè)公法領(lǐng)域，如果從廣義上來(lái)說(shuō)即為“誠(chéng)信原則”，在這里我們則將它限定在授益行政行為的撤銷方面。）即公民或組織因此類行政行為而獲得利益，一經(jīng)撤銷將會(huì)受到損害，故行政機(jī)關(guān)撤銷授益行政行為時(shí)，應(yīng)考慮補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行政行為有效存續(xù)而獲得的利益（或者不予撤銷）。我國(guó)《行政許可法》實(shí)際上已經(jīng)確立了此種補(bǔ)償制度：為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可的，由此給行政相對(duì)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。從德國(guó)或其他國(guó)家及地區(qū)的法律規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政許可這種授益行政行為的撤銷，信賴保護(hù)至少應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：（1）因信賴值得保護(hù)的，不得吊銷、廢止許可證或?qū)υS可證作不利變更。由于吊銷、廢止許可證或?qū)υS可證作不利變更，就意味著剝奪受益人已獲得的利益。為了保護(hù)當(dāng)事人對(duì)該行政許可行為的信賴?yán)?，必須?duì)授益行政行為的撤銷予以限制。這一限制的標(biāo)準(zhǔn)是：“值得保護(hù)的信賴”。它包括受益人信賴行政許可決定的合法性與有效性，不存在受益人有主觀惡意等排除信賴的情況，受益人的信賴?yán)娲笥诠怖妗７稀爸档帽Ｗo(hù)的信賴”的則不得撤銷，反之則可撤銷。如對(duì)于不符合條件而行政機(jī)關(guān)卻發(fā)放了許可證，導(dǎo)致第三人在不知道許可的內(nèi)容有誤的情況下與持證人發(fā)生某種法律關(guān)系，第三人因此而取得的利益或權(quán)利應(yīng)受到法律保護(hù)。（2）撤銷補(bǔ)償。對(duì)當(dāng)事人的信賴不值得保護(hù)的，行政許可行為在被撤銷時(shí)，自然應(yīng)返還因許可行為所獲得的利益（即返還不當(dāng)?shù)美?。?duì)于經(jīng)過(guò)比較，認(rèn)為受益人的信賴?yán)嫘∮诠怖?，從而撤銷行政許可行為的，就應(yīng)對(duì)受益人所受的損失予以補(bǔ)償，即撤銷補(bǔ)償制度。

五、許可無(wú)償原則-防腐和減負(fù)的良方

由于行政機(jī)關(guān)是行使國(guó)家行政權(quán)力的國(guó)家組織，其組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)及其活動(dòng)性質(zhì)都與贏得組織相去甚遠(yuǎn)。其所有的行政活動(dòng)均不以贏利為目的，其維持正常組織運(yùn)轉(zhuǎn)所需的物質(zhì)和經(jīng)費(fèi)，均由國(guó)家財(cái)政予以充分保障。所以，任何行政行為（當(dāng)然依法征收稅款行為除外）都不得再向納稅人收取任何名目的費(fèi)用。盡管這在理論上毫無(wú)疑問(wèn)，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往走樣變形。眾所周知，我國(guó)行政許可制度之所以問(wèn)題成堆，經(jīng)過(guò)多次改革仍然積重難返，甚至于不得不在黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立“糾風(fēng)辦”來(lái)查處行政機(jī)關(guān)的亂收費(fèi)問(wèn)題，很重要的一個(gè)原因就是亂收費(fèi)常常附著于大量的行政許可上，而行政機(jī)關(guān)頂風(fēng)設(shè)定重重行政許可，相當(dāng)大的程度就是看中了行政許可可以附加收取數(shù)目不菲的費(fèi)用（當(dāng)然也有便于管理和控制的考慮），而因?yàn)樵S可常常能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，申請(qǐng)人又不得不“自愿”交納費(fèi)用。正因?yàn)槿绱?，行政許可收費(fèi)問(wèn)題便成為政府痛下決心要解決的問(wèn)題，也順理成章地成為公民和企業(yè)以及理論界聲討的對(duì)象。

《行政許可法》就許可中的費(fèi)用問(wèn)題設(shè)立專章，足見(jiàn)對(duì)行政許可收費(fèi)問(wèn)題的重視。除此之外，該法還明確規(guī)定，行政許可機(jī)關(guān)不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。由此可見(jiàn)，許可無(wú)償已經(jīng)上升到行政許可原則的高度了，成為許可機(jī)關(guān)在實(shí)施許可過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則。許可無(wú)償原則的內(nèi)容主要表現(xiàn)在行政許可的設(shè)定和實(shí)施及其各個(gè)階段：

在行政許可的設(shè)定上，根據(jù)《行政許可法》第五十九條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，依照法律、行政法規(guī)收取費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)按照公布的法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)”，我們可以得知：行政許可的收費(fèi)只有法律、行政法規(guī)才有權(quán)予以設(shè)定，其他任何規(guī)范性文件皆不得設(shè)定，否則即為無(wú)效。另一方面，即使法律和行政法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可的收費(fèi)，但也必須符合《行政許可法》所規(guī)定的在申請(qǐng)和審查以及監(jiān)督檢查等若干階段中不得收費(fèi)的規(guī)定。

在行政許可的實(shí)施上不得收費(fèi)，主要表現(xiàn)在有：首先，申請(qǐng)人提出申請(qǐng)無(wú)需繳費(fèi)，即便許可機(jī)關(guān)提供的申請(qǐng)書(shū)格式文本也是無(wú)償提供；其次，在對(duì)許可申請(qǐng)進(jìn)行審查過(guò)程中，申請(qǐng)人不承擔(dān)任何費(fèi)用，提出聽(tīng)證也不必繳費(fèi)，即使許可機(jī)關(guān)發(fā)放許可證件也不應(yīng)收取所謂工本費(fèi)（第五十八條規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可不得收取任何費(fèi)用，而發(fā)放許可證屬于實(shí)施行政許可的一個(gè)不可或缺的組成部分）；再次，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施許可中，不得向申請(qǐng)人提出購(gòu)買(mǎi)指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求；在辦理許可中，不得索取或者收受申請(qǐng)人的財(cái)物，不得謀取其他利益；最后，許可機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，不得巧立名目收取任何費(fèi)用，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，機(jī)關(guān)公務(wù)人員也不得借機(jī)索取、收受財(cái)物或者謀取其他利益。

在行政許可法中確立許可無(wú)償原則具有重大意義。從形式上看，被許可人因?yàn)闊o(wú)償獲得許可從而減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更為深層次的意義在于，行政機(jī)關(guān)因?yàn)樵S可無(wú)償而失去了創(chuàng)設(shè)許可的利益驅(qū)動(dòng)，從而有利于減少許可。同時(shí)，行政公務(wù)人員也因許可無(wú)償?shù)募s束而降低了腐敗的幾率，從而有利于維護(hù)政府的形象。當(dāng)然，許可無(wú)償原則也有例外，即法律、行政法規(guī)規(guī)定可以收取有關(guān)費(fèi)用的，還是需要收取的。這主要是考慮有些許可事項(xiàng)涉及稀缺資源的壟斷利用，國(guó)家還是要收取相應(yīng)的費(fèi)用作為補(bǔ)償，如國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓、礦產(chǎn)的開(kāi)采等，只不過(guò)需要注意的是，這些費(fèi)用須一律上繳國(guó)庫(kù)，且不得以任何形式返回。

六、許可的效率與便民原則-服務(wù)行政的內(nèi)涵

效率原則是行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則之一，要求行政機(jī)關(guān)在行使職能時(shí)，在依法辦事的前提下，用最快的時(shí)間、最低的行政成本實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。作為行政行為的一種類型，行政許可自然也要追求效率。所謂許可效率原則，是指行政許可機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)按照法定程序在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)及時(shí)辦理行政許可事項(xiàng)，不得無(wú)故拖延，而且必須以最小的許可管制成本（即用最短的時(shí)間、最少的人力、財(cái)力和物力，以及最少的損害等）來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)，使社會(huì)效益最大化。具體說(shuō)來(lái)，許可效率原則要求行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)在設(shè)定許可種類、條件和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過(guò)許可進(jìn)行管制的成本-效益加以分析，權(quán)衡管制成本與預(yù)期社會(huì)效益之間的得失，最終決定是否需要設(shè)定許可以及需要設(shè)定何種許可、何種條件，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益乃至社會(huì)效益最大化。行政許可機(jī)關(guān)在具體的許可實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)責(zé)任到人，簡(jiǎn)化內(nèi)部辦事程序，避免相互推諉扯皮；嚴(yán)格遵守法定的時(shí)限要求，杜絕拖延和超期不辦情形；對(duì)能夠采取信息化手段快速處理的，應(yīng)當(dāng)盡量推行電子政務(wù)，加快信息交流和信息傳遞速度；另外，許可機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)許可信息實(shí)行信息共享，減少行政機(jī)關(guān)的信息搜集成本，從而提高行政機(jī)關(guān)整體行政效率。

便民原則，也是行政許可領(lǐng)域中一個(gè)很人性化的原則，要求行政機(jī)關(guān)將為人民服務(wù)的根本宗旨體現(xiàn)在具體的便民措施上，為申請(qǐng)人提供便捷的服務(wù)。盡管從形式上和結(jié)果上看，便民措施也是促進(jìn)行政效率的手段，是為行政效率服務(wù)的。但是，從本質(zhì)上說(shuō)，便民原則體現(xiàn)的卻是行政機(jī)關(guān)的服務(wù)義務(wù)，揭示的是人民當(dāng)家作主的憲法理念。在事關(guān)公共利益和申請(qǐng)人合法權(quán)益的行政許可領(lǐng)域，便民原則有著豐富的內(nèi)容。第一，在申請(qǐng)行政許可的方式上，既可以是申請(qǐng)人自己親自去行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，也要允許申請(qǐng)人委托人代為申請(qǐng)（法律規(guī)定申請(qǐng)人必須親自到場(chǎng)的除外，如申請(qǐng)結(jié)婚登記等），既可以面交書(shū)面申請(qǐng)書(shū)，也可以通過(guò)信函、電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換乃至電子郵件等方式提出許可申請(qǐng)。第二，在信息披露方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)上公布行政許可事項(xiàng)，提供電子郵箱便于申請(qǐng)人發(fā)送電子文書(shū)，對(duì)申請(qǐng)人的疑問(wèn)應(yīng)提供準(zhǔn)確、可靠和充分的答復(fù)。第三，在申請(qǐng)受理方面，許可機(jī)關(guān)對(duì)符合要求的應(yīng)當(dāng)立即受理；對(duì)不符合條件的應(yīng)當(dāng)告知其需要補(bǔ)正之處并允許當(dāng)場(chǎng)更正，如果沒(méi)有告知?jiǎng)t視為已經(jīng)受理；對(duì)不屬于自己職責(zé)范圍的應(yīng)當(dāng)立即告知申請(qǐng)人相關(guān)情況。第四，在審查過(guò)程中，需要許可機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理和送達(dá)許可決定；需要兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別實(shí)施的，則應(yīng)確定一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理或者聯(lián)合辦理、集中辦理；對(duì)需要上級(jí)機(jī)關(guān)審核的應(yīng)由下級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報(bào)送申請(qǐng)材料，無(wú)需申請(qǐng)人再次提出申請(qǐng)；對(duì)于申請(qǐng)人要求變更許可事項(xiàng)的，許可機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件的應(yīng)予辦理變更手續(xù)。第五，在許可決定程序上，對(duì)于需要確定有關(guān)主體資格的申請(qǐng)，如果申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記；對(duì)于其他能夠當(dāng)場(chǎng)作出許可決定的申請(qǐng)也應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出決定。

七、許可參與原則-順應(yīng)民主的潮流

許可參與原則，是指利害關(guān)系人有權(quán)參與行政許可決定的作出過(guò)程，并影響有關(guān)行政許可的決定的內(nèi)容，有權(quán)對(duì)被許可人在許可證規(guī)定范圍內(nèi)從事的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)對(duì)實(shí)施許可的行政機(jī)關(guān)在許可過(guò)程中的違法行為進(jìn)行檢舉、控告和申訴。

許可參與原則中的“參與”，是有明確目的的自愿參與，通過(guò)這種參與不僅可以使實(shí)施行政許可的行政主體及時(shí)了解各方面的意見(jiàn)，而且有利于改善官民關(guān)系，增強(qiáng)相互了解，促進(jìn)公民與行政主體的合作，從而減少?zèng)_突和對(duì)抗，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)作出客觀、適當(dāng)且公正的判斷，提高行政許可的公正性和效率，防止因行政許可帶來(lái)的壟斷和各種腐敗現(xiàn)象。由于實(shí)施許可的機(jī)關(guān)是否授予申請(qǐng)人許可證，不僅僅是申請(qǐng)人的事情，而且對(duì)與申請(qǐng)人處于競(jìng)爭(zhēng)地位或者受行政許可決定結(jié)果影響的第三人有重大影響，作為公共利益代表者的其他納稅人的利益也可能受到行政許可決定的影響。這里有權(quán)參與行政許可程序的公眾的范圍應(yīng)當(dāng)是極其廣泛的，不僅應(yīng)包括其合法權(quán)益受行政許可決定影響的申請(qǐng)人和利害關(guān)系人，而且應(yīng)包括其正當(dāng)利益甚至作為納稅人應(yīng)該享有的公共利益受到行政許可決定影響的人。

許可參與原則，是《憲法》第27條、第41條在行政許可領(lǐng)域中的具體貫徹和落實(shí)。其基本要求是：（1）行政主體應(yīng)當(dāng)保障公民及時(shí)了解有關(guān)情況；（2）行政主體應(yīng)當(dāng)保障公民的舉證權(quán)、辯論權(quán)和質(zhì)辯權(quán)；（3）行政主體應(yīng)當(dāng)保障公民有充分的機(jī)會(huì)參與行政許可活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程，并有效地影響決定的結(jié)果；（4）行政主體應(yīng)當(dāng)保障公民在參與過(guò)程中應(yīng)享有的人格尊嚴(yán)，使其不受歧視待遇；（5）必須使公眾的意見(jiàn)充分反映到行政許可決定的結(jié)果中來(lái)；（6）必須建立一套有效的促進(jìn)公眾進(jìn)行民主監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制，保障進(jìn)行民主監(jiān)督的公眾免受他人的打擊報(bào)復(fù)。