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行政許可法定的首要是依法設定，創設行政許可是立法行為。應依照法定的權限、范圍、條件和程序行使立法權，對具體行政許可事項及實施的機關、條件、程序和期限予以確定。行政許可的設定是否符合法律規范，不僅關系到設定的行政許可事項的法律效力，也關系到所設定的行政許可事項的實施效果。從立法上對行政許可事項進行分析和理解，對于依法行使行政許可權，特別是行政機關依法行使行政許可的行政權具有極為重要的作用。所以，只有對稅務行政許可事項的設定從法理上深入地解讀，才能準確掌握和正確實施稅務行政許可。

一、稅務行政許可事項設定的法律依據分析

按照《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的規定，設定行政許可的機關必須是全國人大及其常委會、國務院、省級人大及其常委會、省級人民政府；設定的法律文件必須是法律、行政法規、地方性法規、省級地方政府規章（部門規章和較大市地方政府規章不能設定）、國務院決定。因此，稅務行政許可事項只能由《行政許可法》規定的國家機關，以法定的形式設定。

國家稅務總局《關于實施稅務行政許可的若干問題的通知》（國稅發[2004]73號文，以下簡稱“國稅發[2004]73號文”）公布，經國務院確認的稅務行政許可事項有六項：指定企業印制發票，對發票使用和管理的審批，對發票領購資格的審核，對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批，建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批，印花稅票代售許可。

目前設定的稅務行政許可事項，均是《行政許可法》制定前設定的行政審批事項，為同《行政許可法》的實施相銜接，由國務院確認為行政許可事項。因而，在行政許可的設定上，與《行政許可法》的規定有所不同。

指定企業印制發票事項，由《中華人民共和國稅收征收管理法》設定，屬法律設定。

對發票使用和管理的審批事項，其中申請使用經營地發票、拆本使用發票、使用計算機開票、批準攜帶運輸空白發票由《中華人民共和國發票管理辦法》設定，此辦法由國函[1993]174號文，屬國務院文件設定；印制有本單位名稱的發票由《發票管理辦法實施細則》設定，此實施細則由國家稅務總局制定，屬部門規章設定。

對發票領購資格的審核事項，由《中華人民共和國發票管理辦法》設定，屬國務院文件設定。

對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批事項，由《國家稅務總局關于加強防偽稅控開票系統最高開票限額管理的通知》設定，屬部門文件設定。

建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿或者使用稅控裝置的審批事項，由《稅收征管法實施細則》設定，屬行政法規設定。

印花稅票代售許可事項，由《中華人民共和國印花稅暫行條例施行細則》設定，此實施細則由財政部制定，屬部門規章設定。

按照《行政許可法》的規定，對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批和印花稅票代售許可，不能以部門規章和部門文件的方式設定。根據國務院第412號令，由法律，行政法規設定的行政許可項目，依法繼續實施；對法律、行政法規以外的規范性文件設定，確需保留且符合《行政許可法》第十二條規定事項的，按照《行政許可法》第十四條第二款的規定，決定將500項行政審批項目予以保留并設定行政許可，其中包括對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批和印花稅票代售許可。因此，這兩項稅務行政許可，以國務院決定的方式予以設定。

二、稅務行政許可事項設定的法律依據問題

由于稅務行政許可事項由原行政審批項目延續而來，按照《行政許可法》的規定，在設定上存在法律依據不足的問題。

（一）行政許可事項的確定

法律、行政法規原已設定的行政審批事項，對其是作為行政許可事項來實施，還是作為非行政許可審批事項來實施。必須依照行政許可設定權限予以明確的規定。目前，只有增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批和印花稅票代售許可兩事項以國務院決定設定行政許可，其他四種稅務行政審批事項確認為行政許可未見法律文件公布。特別是法律原已規定的行政審批事項是否屬行政許可，應由法律制定機關決定，而不能由行政機關確認。

（二）國務院文件設定的效力

發票的使用和管理審批和發票領購資格的審核兩項行政許可事項的設立，依據是《中華人民共和國發票管理辦法》，該辦法是財政部制定、以部長令公布的法律文件，在立法形式上屬干部門規章。此部門規章是經國務院以國函[1993]174號文件批準而制發的，因而有私務機關將發票許可事項的設定依據推定為國務院文件。

為規范行政許可的設定，《行政許可法》對設定形式制定了嚴格的限制性規定，“其他規范性文件一律不得設定行政許可。”因此，所有國家機關的規競性文件都不得設定行政許可，以規范性文件設定的行政許可沒有法律效力。按照《行政許可法》的規定有權設定行政許可的國家機關必須以法定的形式和程序設定行政許可。所以，認為《中華人民共和國發票管理辦法》是經國務院文件批準的，其設定的行政許可事項視同國務院行政法規設定而繼續有效，不需國務院重新確認的推論，沒有法律根據。

（三）國務院決定設定許可的范圍

《行政許可法》將可以設定行政許可的事項定為六類，第一類是控制安全，需要按照法定條件批準的事項，也稱普通許可；第二類是配置資源，需要賦予特定權利的事項，亦稱特許；第三類是提供公眾服務，需要確定資格、資質的事項，亦稱認可；第四類是關系安全的使用物，需要審定的事項，亦稱核準；第五類是企業、組織設立，需要確定主體資格的事項，亦稱登記；第六類是法律、行政法規規定的其他事項。

此規定不僅對設定行政許可的事項及范圍以法定的形式確定下來，而且還確定了不同的設定權限。法律、行政法規可以設定任何行政許可事項，地方性法規、省級地方政府規章、國務院決定只能在前五類規定的事項范圍內設定，不能超范圍設定。

增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批和代售印花稅票許可兩項稅務行政許可事項，不屬于《行政許可法》第十二條規定的前五類，不能以國務院決定的方式設定行政許可，屬應由法律、行政法規設定的其他行政許可事項。因此，這兩項稅務行政許可事項以國務院決定的方式設定缺乏法律依據。

（四）部門規章設定的限制

印制有本單位名稱的發票的行政許可事項，是《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》設定的，此實施細則是國家稅務總局制定的部門規章。行政許可立法中一個重要的目的，就是為了規范行政許可設定權。為防止以設定上的立法權強化實施上的行政權，導致自我授權擴大行政權力，《行政許可法》規定國務院部委不能設定行政許可。因而，以部門規章的方式設定行政許可，違反法律的規定，沒有法律效力。

《行政許可法》在行政許可設定上授予了部門規章規定權，而沒有授予設定權。規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可做出具體規定，但不得增設行政許可。《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》是依據上位法《中華人民共和國發票管理辦法》制定的，而該《實施細則》的上位法（暫且不論該辦法是否具有行政法規的效力）沒有設定“印制有本單位名稱的發票”行政許可事項，其只是該《實施細則》增設的行政許可事項。而部門規章設定稅務行政許可是越權，違反《行政許可法》的規定。

（五）行政許可設定的內容

設定行政許可應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。但在稅務行政許可事項的設定中，規定得極不完備，特別是實施機關和實施條件規定得不明確，執行缺乏法定的依據。

第一，六項稅務行政許可，除指定發票印制廠和對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批，明確了實施機關，其余的均規定為：縣以上稅務機關、當地稅務機關、主管稅務機關、稅務機關，指代不明。

實施機關不確定，行政許可因行政主體的缺失而無法實施。解決此問題，按照《行政許可法》規定，法規、規章可以對行政許可的實施做出具體規定。國稅發[2004]73號文關于稅務行政許可的實施機關的界定是：具有行政許可權的稅務機關在法定權限內實施許可，稅務機關是各級稅務局、稅務分局、稅務所以及省以下稅務局的稽查局。此規定仍然沒有明確每項稅務行政許可實施的具體稅務機關。稅務機關是否具有行政許可權，必須由設定稅務行政許可的法律文件確定。法規、規章沒有對稅務行政許可的實施機關作具體的規定，其他規范性文件又無權設定實施機關，導致稅務行政許可實施主體缺位。

第二，使用電子計算機開具發票。拆本使用發票，跨區域攜帶、郵寄、運輸空白發票，以及代售印花稅票許可四項稅務行政許可，沒有規定許可的條件。

行政許可條件是做出準予許可或不予許可的關鍵依據，此依據必須依法定設定。《中華人民共和國發票管理辦法》沒有設定許可條件。根據《行政許可法》的規定，可以由下位法即國家稅務總局的部門規章對許可條件做出具體規定，但不得增設違反上位法的其他條件。國家稅務總局的規章沒有規定具體條件，其他規范性文件無權設定許可條件，導致這四種稅務行政許可事項缺少法定條件。這就意味著，任何提出申請這些稅務行政許可事項的申請人都具備條件，稅務機關必須批準不得拒絕，否則將承擔行政不作為的法律責任。稅務行政許可條件法律規范的缺失，將實施機關置于無所適從的困境。

三、稅務行政許可事項設定的法律完善

當前實施的六項稅務行政許可事項，都是由原稅務行政審批事項轉設而來的。由于行政許可的設定比行政審批的設定，在立法的權限和形式上更加嚴謹規范，簡單地將稅務行政審批轉換成稅務行政許可，必然會在立法上產生設定的疏漏，對于稅務行政許可事項正確順利的實施，會造成立法上的障礙。因而，必須依照《行政許可法》的規定，在立法上盡快完善稅務行政許可事項的設定。

（一）依照法定的權限設定稅務行政許可

已規定為稅務行政審批的事項要設定為稅務行政許可事項，必須由法律、行政法規的制定機關做出明確規定：1.將法律規定為稅務行政審批的事項設定為稅務行政許可事項，必須由國家立法機關規定。依照《憲法》、《立法法》的規定，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。2.將行政法規已規定為稅務行政審批的事項設定為稅務行政許可事項，必須由國家最高行政機關做出明確規定，依照《行政法規制定程序條例》的規定，行政法規由國務院解釋。3.以部門規章規定的稅務行政審批事項，應由國家立法機關或國家最高行政機關設定為稅務行政許可事項。如印制有本單位名稱的發票行政許可事項，應由法律或行政法規設定。

（二）依照法定的形式設定稅務行政許可

有權設定行政許可的機關，在設定行政許可時，應以法定的形式設定。兩項發票稅務行政許可事項是由《中華人民共和國發票管理辦法》規定的。該辦法是財政部制定的部門規章，以國務院文件批準實施，不符合《行政許可法》規定的法定形式，應盡快修訂使之上升為行政法規。以國務院決定設定的“對增值稅防偽控制系統最高開票限額的審批”和“代售印花稅票許可”的，性質不屬于《行政許可法》第十二條第一至第五項規定的內容，而屬于該條第六項規定的內容，應以行政法規的形式設定。

（三）依照法定的內容設定稅務行政許可

稅務行政許可是稅收征收管理的重要內容，雖然其事項不多，但對依法行使稅收管理行政權要求至高，影響極大。要依法行使稅務行政許可權，首先應當依法制定稅務行政許可的行為規范，從立法環節上依法規范稅務行政許可，沒有依法設定，便沒有規范的實施。因此，必須完善稅務行政許可的設定，健全稅務行政許可法律制度，為稅務行政許可的正確實施提供完備的法律規范。