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一、我國(guó)漁業(yè)捕撈的現(xiàn)狀及其存在的主要問(wèn)題

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1985年3月11日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于放寬政策、加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》的文件后，漁業(yè)發(fā)展取得了突飛猛進(jìn)的成就，成功實(shí)現(xiàn)了由捕撈為主向養(yǎng)殖為主的歷史性轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1989年以來(lái)我國(guó)的水產(chǎn)品產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)20年居世界首位，2002年起，我國(guó)水產(chǎn)品的出口額亦位列世界第一，目前我國(guó)的養(yǎng)殖魚(yú)類(lèi)產(chǎn)量已占全球產(chǎn)量的20%。2008年我國(guó)水產(chǎn)品養(yǎng)殖產(chǎn)量為3412萬(wàn)噸，與捕撈產(chǎn)值之比為70比30，當(dāng)年我國(guó)漁業(yè)的總產(chǎn)值為5520.64億元人民幣。④但是，當(dāng)前我國(guó)漁業(yè)發(fā)展卻面臨著諸多問(wèn)題，如酷漁濫捕、竭澤而漁造成漁業(yè)資源的嚴(yán)重破壞，水域生態(tài)環(huán)境污染和破壞影響了漁業(yè)資源的生長(zhǎng)條件，水域圍墾與河湖水工程或設(shè)施對(duì)內(nèi)陸水域魚(yú)類(lèi)資源造成嚴(yán)重影響等。⑤近年來(lái)，漁業(yè)發(fā)展過(guò)程中最為突出的問(wèn)題是近海漁業(yè)資源減少，捕撈成本升高。近海漁業(yè)資源減少的原因是多方面的:首先，我國(guó)在上世紀(jì)實(shí)施休漁政策前，由于缺乏漁業(yè)資源的保護(hù)意識(shí)，對(duì)魚(yú)類(lèi)進(jìn)行過(guò)度捕撈，致使海洋資源直到現(xiàn)在也難以恢復(fù)。其次，隨著現(xiàn)代科技廣泛運(yùn)用到漁業(yè)捕撈中，漁業(yè)捕撈技術(shù)和設(shè)備日益先進(jìn)，從而加劇了對(duì)漁業(yè)資源的過(guò)度捕撈。再次，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展占用了大量的灘涂和淺海水域，導(dǎo)致漁業(yè)養(yǎng)殖水面大量喪失。最后，全球公海競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，致使國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)作業(yè)漁場(chǎng)大幅縮小。有關(guān)資料顯示，目前世界上已有100多個(gè)國(guó)家宣布了200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，100多個(gè)國(guó)家對(duì)大陸架外部界限采取了各取所需的態(tài)度，致使海域劃界糾紛迭起，雙邊矛盾和多邊矛盾不斷產(chǎn)生，其本質(zhì)是對(duì)海洋資源的爭(zhēng)奪。⑥由于過(guò)度捕撈的惡果短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)，作業(yè)漁場(chǎng)的日益喪失，近海漁業(yè)資源逐漸減少，在春季我國(guó)很多地方的漁船為減少損失只能“趴港”，出現(xiàn)了“半年閑”的現(xiàn)象，捕撈成本因此大幅提高。⑦上述問(wèn)題的存在導(dǎo)致漁業(yè)資源不斷衰退，漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈的各項(xiàng)指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，這些問(wèn)題均與現(xiàn)行漁業(yè)捕撈行政許可制度不完善有著直接的關(guān)系。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在法律上完善漁業(yè)捕撈行政許可制度，是確保國(guó)家對(duì)漁業(yè)實(shí)施有效管理的關(guān)鍵。

二、我國(guó)漁業(yè)捕撈行政許可的特征和性質(zhì)

漁業(yè)捕撈是指通過(guò)投入漁船、漁具和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，在一定資源量的漁場(chǎng)捕撈水生生物資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。漁業(yè)捕撈行政許可是漁業(yè)行政主管部門(mén)及其漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為控制捕撈強(qiáng)度、合理利用漁業(yè)資源所采取的一項(xiàng)重要行政管理措施。我國(guó)《漁業(yè)法》第23條第1款中規(guī)定:“國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度。”由此，我國(guó)在法律層面上確立了漁業(yè)捕撈的行政許可制度。⑧根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第2條的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。⑨漁業(yè)捕撈行政許可是指漁業(yè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，準(zhǔn)許其從事漁業(yè)捕撈活動(dòng)的具體行政行為。因此，漁業(yè)捕撈行政許可有其自身的特征和性質(zhì)。實(shí)務(wù)研究余秀寶李璇我國(guó)漁業(yè)捕撈行政許可問(wèn)題探討⑦⑧⑨據(jù)《半島都市報(bào)》2009年2月16日?qǐng)?bào)道，黃海水產(chǎn)研究所等單位的調(diào)查顯示，近年來(lái)，青島近海若干名貴的魚(yú)類(lèi)資源如大黃魚(yú)、真鯛等已經(jīng)絕跡，木葉鰈、烏賊、孔鰩等已形不成漁汛。雖然近年來(lái)通過(guò)增值放流等方式使得漁業(yè)資源有所恢復(fù)，但從2006年開(kāi)始，青島近海幾乎沒(méi)有形成較大的漁汛。另?yè)?jù)《威海晚報(bào)》2011年6月2日?qǐng)?bào)道，威海近海的漁業(yè)資源幾乎被耗光，相關(guān)部門(mén)即使采取人工造礁、放流等形式對(duì)近海漁業(yè)資源進(jìn)行修復(fù)，也難以從根本上解決問(wèn)題，漁民或因此而轉(zhuǎn)產(chǎn)。在1986年《漁業(yè)法》頒布之前，國(guó)務(wù)院于1979年頒布的《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》第一次以行政法規(guī)的形式創(chuàng)設(shè)了漁業(yè)行政許可制度。該《條例》第17條第1款規(guī)定:“各級(jí)水產(chǎn)行政部門(mén)及其漁政管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)工作的管理，建立漁業(yè)許可證制度，核定漁船、漁具發(fā)展數(shù)量和作業(yè)類(lèi)型，進(jìn)行漁船登記，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保障對(duì)水產(chǎn)資源的合理利用。”當(dāng)然，當(dāng)公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)從事特定活動(dòng)時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)可能作出三種決定，即“準(zhǔn)予決定”、“不準(zhǔn)予決定”和“部分準(zhǔn)予部分不準(zhǔn)予決定”，但無(wú)論哪種決定均是行政許可決定，唯有如此理解，才能與《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一。是故，我國(guó)《行政許可法》第2條對(duì)行政許可的界定只著重于“準(zhǔn)予決定”而忽略了其余兩種“決定”，可謂是一大憾事，因本文主旨所限，此處不予展開(kāi)論述。

(一)漁業(yè)捕撈行政許可的特征

1.漁業(yè)捕撈行政許可的交互性漁業(yè)捕撈行政許可是根據(jù)行政相對(duì)人的請(qǐng)求進(jìn)行的，不存在行政許可機(jī)關(guān)單方面作出決定的情形。而在漁業(yè)捕撈行政處罰中，如漁業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)違反《漁業(yè)法》等法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定的行為人吊銷(xiāo)捕撈許可證的行為，就無(wú)需行政相對(duì)人的請(qǐng)求，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)單方面作出即可。

2.漁業(yè)捕撈行政許可的被動(dòng)性這是因?yàn)闈O業(yè)捕撈行政許可必須依行政相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)不會(huì)主動(dòng)為相對(duì)人頒發(fā)一個(gè)捕撈許可證，只有當(dāng)行政相對(duì)人提出申請(qǐng)后，漁業(yè)行政機(jī)關(guān)才會(huì)對(duì)符合條件的申請(qǐng)人頒發(fā)捕撈許可證。而漁業(yè)捕撈行政處罰則是由漁業(yè)行政機(jī)關(guān)(或被授權(quán)的組織)主動(dòng)進(jìn)行的，如對(duì)違法捕撈的行為進(jìn)行罰款、沒(méi)收漁具等。

3.漁業(yè)捕撈行政許可的授益性漁業(yè)捕撈行政許可引起的法律后果是行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予行政相對(duì)人從事漁業(yè)捕撈活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的許可行為使得行政相對(duì)人獲得捕撈漁業(yè)資源的權(quán)利，從而免除其不得任意捕撈漁業(yè)資源這種不作為的義務(wù)，而漁業(yè)捕撈行政處罰如吊銷(xiāo)捕撈許可證則是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的剝奪。

4.漁業(yè)捕撈行政許可的要式性漁業(yè)捕撈行政許可是一種要式行政行為，要式行政行為是指行政行為的作出必須遵循法定的程序并具備一定的書(shū)面形式。我國(guó)《行政許可法》第39條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋本行政機(jī)關(guān)印章的行政許可證件。《漁業(yè)法》規(guī)定了漁業(yè)捕撈許可證發(fā)放的程序和形式。

(二)漁業(yè)捕撈行政許可的性質(zhì)

1.漁業(yè)捕撈行政許可是一種無(wú)條件放棄的許可無(wú)條件放棄的許可亦即權(quán)利性許可瑏瑠，是指行政相對(duì)人取得許可后，得依其自由意志決定是否行使該許可所賦予之權(quán)利或資格。無(wú)條件放棄的許可與附條件放棄的許可相對(duì)，附條件放棄的許可亦即附義務(wù)的許可，是指行政相對(duì)人取得許可后，必須在一定期限內(nèi)行使該許可，否則將被課以法律責(zé)任。盡管我國(guó)《漁業(yè)法》第25條規(guī)定:“從事捕撈作業(yè)的單位和個(gè)人，必須按照捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進(jìn)行作業(yè)，并遵守國(guó)家有關(guān)保護(hù)漁業(yè)資源的規(guī)定，大中型漁船應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)漁撈日志。”但是，此條規(guī)定并不是行政相對(duì)人不進(jìn)行漁業(yè)捕撈(即不行使?jié)O業(yè)捕撈許可所賦予的捕撈漁業(yè)資源的權(quán)利)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，而是行政相對(duì)人在漁業(yè)捕撈作業(yè)過(guò)程中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，漁業(yè)捕撈行政許可仍是一種權(quán)利性許可。瑏瑡

2.漁業(yè)捕撈行政許可是一種附期限許可以行政許可的存續(xù)時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，可分為長(zhǎng)期性許可與附期限許可。長(zhǎng)期性許可是指長(zhǎng)期持續(xù)有效的許可(若行政相對(duì)人放棄許可或者因法定事由被主管機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)許可證的則例外)。附期限許可是指被授予的許可只在一定期限內(nèi)有效，逾期則不具有法律效力。2007年修訂的《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》(下稱(chēng)《規(guī)定》)第32條對(duì)漁業(yè)捕撈許可證的有效期限作了規(guī)定。

3.漁業(yè)捕撈行政許可是一種非排他性許可非排他性許可是指行政相對(duì)人獲得許可后，并不能排除其他行政相對(duì)人獲得該項(xiàng)許可。漁業(yè)捕撈行政許可的申請(qǐng)人只要符合法定條件，即可獲得漁業(yè)捕撈許可證。

三、我國(guó)漁業(yè)捕撈行政許可存在的問(wèn)題

(一)漁業(yè)捕撈行政許可的主體及其存在的問(wèn)題根據(jù)我國(guó)《漁業(yè)法》第23條的規(guī)定，漁業(yè)捕撈行政許可主體包括國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)，不同的許可主體擁有不同的捕撈許可證發(fā)放權(quán)限。國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)下列三類(lèi)捕撈作業(yè)實(shí)施許可:海洋大型拖網(wǎng)、圍網(wǎng)作業(yè)，到我國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)從事捕撈作業(yè)，到公海從事捕撈作業(yè)。縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)前述三類(lèi)作業(yè)類(lèi)型之外的捕撈作業(yè)實(shí)施許可。瑏瑢《規(guī)定》第19條還確定了以下幾種作業(yè)也需國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)許可，分別是到南沙海域、黃巖島海域作業(yè)的;跨海區(qū)界線(xiàn)作業(yè)的;到特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)作業(yè)的;因養(yǎng)殖或者其他特殊需要，捕撈農(nóng)業(yè)部頒布的有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的苗種或者禁捕的懷卵親體的;因教學(xué)、科研等特殊需要，在農(nóng)業(yè)部頒布的禁漁區(qū)、禁漁期從事捕撈作業(yè)的。漁業(yè)捕撈行政許可機(jī)關(guān)這種“多頭”作業(yè)雖然便利了行政相對(duì)人，分散了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，但不利于漁業(yè)捕撈許可標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一掌握和實(shí)施，影響執(zhí)法的統(tǒng)一。

(二)漁業(yè)捕撈行政許可的內(nèi)容及其存在的問(wèn)題根據(jù)我國(guó)《漁業(yè)法》第25條和《規(guī)定》第18條的規(guī)定，漁業(yè)捕撈行政許可的內(nèi)容包括:作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限、漁具數(shù)量及規(guī)格、捕撈限額、捕撈品種等。漁業(yè)捕撈行政許可的作業(yè)類(lèi)型分為刺網(wǎng)、圍網(wǎng)、拖網(wǎng)、張網(wǎng)、釣具、耙刺、陷阱、籠壺和雜漁具(含地拉網(wǎng)、敷網(wǎng)、抄網(wǎng)、掩罩及其他雜漁具)共9種。漁業(yè)捕撈許可證核定的作業(yè)類(lèi)型最多不得超過(guò)其中的二種，并應(yīng)明確每種作業(yè)類(lèi)型中的具體作業(yè)方式。拖網(wǎng)、張網(wǎng)不得與其他作業(yè)類(lèi)型兼作，其他作業(yè)類(lèi)型不得改為拖網(wǎng)、張網(wǎng)作業(yè)。關(guān)于漁業(yè)捕撈行政許可的場(chǎng)所，《規(guī)定》將海洋捕撈作業(yè)場(chǎng)所分為A類(lèi)漁區(qū)、B類(lèi)漁區(qū)、C類(lèi)漁區(qū)和D類(lèi)漁區(qū)四類(lèi)。瑏瑣關(guān)于漁業(yè)捕撈行政許可的時(shí)限，《規(guī)定》第32條規(guī)定:“海洋漁業(yè)捕撈許可證和內(nèi)陸漁業(yè)捕撈許可證的使用期限為5年。其他種類(lèi)漁業(yè)捕撈許可證的使用期限根據(jù)實(shí)際需要確定，但最高不超過(guò)3年。”現(xiàn)行漁業(yè)捕撈許可證的限制條件過(guò)多，捕撈許可證登記的主要內(nèi)容應(yīng)是持證人的信息、分配給持證人的漁船功率指標(biāo)、受過(guò)行政處罰的記錄等。對(duì)作業(yè)類(lèi)型、生產(chǎn)海域、捕魚(yú)方法的限制不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。從法律上講，對(duì)全國(guó)各地千變?nèi)f化的漁具漁法給出準(zhǔn)確的定義、統(tǒng)一的名稱(chēng)也是不現(xiàn)實(shí)的，難以操作。對(duì)于有害的、要取締的漁具漁法應(yīng)該在處罰條款中規(guī)定。瑏瑤

(三)漁業(yè)捕撈行政許可的程序及其存在的問(wèn)題國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)審批的捕撈作業(yè)，行政相對(duì)人申請(qǐng)?jiān)S可證時(shí)并非直接向國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，而是首先向省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)，省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)自申請(qǐng)受理之日起20日內(nèi)完成審核后報(bào)農(nóng)業(yè)部審批。農(nóng)業(yè)部自收到省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)報(bào)送的材料之日起15日內(nèi)作出是否發(fā)放捕撈許可證的決定。若申請(qǐng)人是中央直屬單位，直接向農(nóng)業(yè)部提出申請(qǐng)，農(nóng)業(yè)部自申請(qǐng)受理之日起20日內(nèi)作出是否發(fā)放捕撈許可證的決定。瑏瑥向縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)漁業(yè)捕撈許可證的，依照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。大多數(shù)的漁業(yè)捕撈行政許可由多級(jí)行政機(jī)關(guān)逐級(jí)審核，其許可程序冗長(zhǎng)，漁業(yè)捕撈行政許可的層層審批直接導(dǎo)致行政相對(duì)人申請(qǐng)?jiān)S可證成本的增加。同時(shí)，層層審批環(huán)節(jié)極易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”行為的發(fā)生，從而滋生腐敗。

(四)漁業(yè)捕撈行政許可證的效力及其存在的問(wèn)題瑏瑦漁業(yè)捕撈行政許可證的效力包括時(shí)間上的效力和空間上的效力兩方面，空間上的效力涉及法律的地域效力問(wèn)題，筆者不予過(guò)多闡述，本文著重論述漁業(yè)捕撈行政許可的時(shí)間效力問(wèn)題。《規(guī)定》第32條規(guī)定:“海洋漁業(yè)捕撈許可證和內(nèi)陸漁業(yè)捕撈許可證的使用期限為5年。其他種類(lèi)漁業(yè)捕撈許可證的使用期限根據(jù)實(shí)際需要確定，但最高不超過(guò)3年。”由此，我國(guó)根據(jù)不同種類(lèi)的漁業(yè)捕撈許可證將捕撈許可證的有效期限分別定為5年和3年以?xún)?nèi)，在其他種類(lèi)漁業(yè)捕撈許可證的使用期限問(wèn)題上具有一定的靈活性和可操作性，從而確立了海洋漁業(yè)捕撈和內(nèi)陸漁業(yè)捕撈的許可證與其他種類(lèi)漁業(yè)捕撈的許可證具有不同的有效期限的制度，在一定程度上發(fā)揮了漁業(yè)捕撈許可的時(shí)效性作用，對(duì)漁業(yè)資源的合理配置和漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。但是，無(wú)論是海洋漁業(yè)捕撈還是內(nèi)陸漁業(yè)捕撈，都具有不同的作業(yè)類(lèi)型，包括刺網(wǎng)等九種。海洋漁業(yè)捕撈多以海洋機(jī)動(dòng)漁船拖網(wǎng)作業(yè)、燈光圍網(wǎng)作業(yè)為主，而內(nèi)陸漁業(yè)捕撈多以流刺網(wǎng)或鉤釣作業(yè)為主，不同作業(yè)類(lèi)型所用的設(shè)備、投入的資金以及人力大相徑庭，對(duì)漁業(yè)資源的捕撈程度、對(duì)漁業(yè)環(huán)境的破壞程度也不可同日而語(yǔ)，將海洋漁業(yè)捕撈許可證和內(nèi)陸漁業(yè)捕撈許可證的有效期限均定為5年，“采取統(tǒng)一的有效期，雖然方便了捕撈許可證的發(fā)放工作，但在一定意義上講，卻抑制了捕撈許可在調(diào)控捕撈強(qiáng)度方面其功能作用的充分發(fā)揮。”瑏瑧另外，相同有效期的規(guī)定使得二者在相同期間內(nèi)享有同等捕撈的權(quán)利，不僅不利于充分保護(hù)漁業(yè)資源，而且也悖于公平、公正的原則。瑏瑨《規(guī)定》第33條規(guī)定:“使用期一年以上的漁業(yè)捕撈許可證實(shí)行年度審驗(yàn)(年審)制度，每年審驗(yàn)一次。公海漁業(yè)捕撈許可證的年審期為二年。漁業(yè)捕撈許可證的年審工作由發(fā)證機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也可由發(fā)證機(jī)關(guān)委托申請(qǐng)人戶(hù)籍或企業(yè)所在地的縣級(jí)以上漁業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。”雖然相較以前的海洋和內(nèi)陸水域捕撈許可證每年進(jìn)行一次年審的規(guī)定更為科學(xué)瑏瑩，尤其是方便了公海漁業(yè)捕撈的作業(yè)，瑐瑠但在實(shí)踐中，“一年一度的捕撈許可證年審，則變?yōu)橹皇敲磕暾魇諠O業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)的一種手段。國(guó)家各項(xiàng)法律、法規(guī)及行政規(guī)章制度的制定，都應(yīng)以廣大人民群眾的最大利益為出發(fā)點(diǎn)。在規(guī)定捕撈許可的有效期限時(shí)，同樣不能只考慮發(fā)證機(jī)關(guān)的工作方便，而應(yīng)充分考慮廣大捕撈生產(chǎn)者的利益。”瑐瑡

四、完善我國(guó)漁業(yè)捕撈行政許可的建議

(一)轉(zhuǎn)變漁業(yè)捕撈管理的方式我國(guó)《漁業(yè)法》第1條規(guī)定:“為了加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開(kāi)發(fā)和合理利用，發(fā)展人工養(yǎng)殖，保障漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益，促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要，特制定本法。”從一定意義上說(shuō)，我國(guó)漁業(yè)捕撈管理(包括漁業(yè)捕撈行政許可)還停留在幫助和鼓勵(lì)漁業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行生產(chǎn)的階段，處于美國(guó)上世紀(jì)七十年代以前的水平。美國(guó)在1976年前漁業(yè)管理的目的是發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)，滿(mǎn)足市場(chǎng)需要。1976年后，美國(guó)頒布了《漁業(yè)保護(hù)和管理法》并開(kāi)始實(shí)施。該法提出了漁業(yè)管理措施，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到漁業(yè)的綜合管理和科學(xué)研究上。一方面限制外國(guó)漁船作業(yè)，控制本國(guó)漁船數(shù)量及作業(yè)天數(shù)，降低捕撈強(qiáng)度，保護(hù)水域環(huán)境和珍稀野生動(dòng)物，改善生態(tài)環(huán)境。1996年修改后的《漁業(yè)保護(hù)和管理法》更加明確了控制捕撈強(qiáng)度的條款。另一方面加大了漁業(yè)科研的力度，強(qiáng)調(diào)為漁業(yè)生產(chǎn)管理、漁業(yè)政策等服務(wù)。瑐瑢美國(guó)漁業(yè)管理已實(shí)現(xiàn)了由生產(chǎn)型向管理型的轉(zhuǎn)變。美國(guó)的上述做法值得我國(guó)借鑒，以完善我國(guó)包括漁業(yè)捕撈行政許可在內(nèi)的漁業(yè)管理制度。

(二)明確漁業(yè)捕撈行政許可的目的我國(guó)《漁業(yè)法》第21條規(guī)定:“國(guó)家在財(cái)政、信貸和稅收等方面采取措施，鼓勵(lì)、扶持遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)的發(fā)展，并根據(jù)漁業(yè)資源的可捕撈量，安排內(nèi)水和近海捕撈力量。”由此可以看出，我國(guó)漁業(yè)捕撈行政許可的首要目的是鼓勵(lì)、扶持捕撈業(yè)的發(fā)展，其次才是根據(jù)漁業(yè)資源的可捕撈量安排捕撈力量。而美國(guó)《漁業(yè)保護(hù)和管理法》第一章即規(guī)定其立法目的首先在于“采取果斷的行動(dòng)來(lái)保護(hù)管理美國(guó)的漁業(yè)資源”。這里所指的漁業(yè)資源不僅包括漁業(yè)資源本身，還包括它的棲息地;不僅指二百海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的魚(yú)，也包括二百海里外溯河性魚(yú)類(lèi)。其次，它的目的才是“鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)未充分利用的漁業(yè)資源”，并且是以最佳產(chǎn)量模式來(lái)發(fā)展生產(chǎn)。然后，該法在總的指導(dǎo)方針中指出“要促進(jìn)并保持漁業(yè)資源的生物多樣性”，漁業(yè)要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的利益出發(fā)來(lái)開(kāi)發(fā)利用。美國(guó)在《漁業(yè)保護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)》第1條中又指出:漁業(yè)保護(hù)措施就是要防止過(guò)度捕撈促使?jié)O業(yè)生產(chǎn)達(dá)到最佳效應(yīng)。由此可知，美國(guó)漁業(yè)立法的原則是按漁業(yè)資源自身的規(guī)律來(lái)制定，即以漁業(yè)資源自身的再生特性來(lái)安排捕撈生產(chǎn)，從而真正達(dá)到漁業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。瑐瑣盡管截至目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)殖量大于捕撈量的轉(zhuǎn)變，但面對(duì)漁業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，應(yīng)明確漁業(yè)捕撈行政許可的目的，以保護(hù)漁業(yè)資源為首要目標(biāo)。

(三)提高漁業(yè)捕撈行政許可執(zhí)法人員的素質(zhì)隨著我國(guó)漁業(yè)管理法律法規(guī)的逐步健全，漁業(yè)管理活動(dòng)中無(wú)法可依的局面基本上已不存在。但是，現(xiàn)階段我國(guó)包括漁業(yè)捕撈行政許可執(zhí)法人員在內(nèi)的漁業(yè)管理隊(duì)伍素質(zhì)整體不高，尤其是既懂漁業(yè)方面的技術(shù)問(wèn)題又懂法律知識(shí)的執(zhí)法人員十分匱乏，致使在管理活動(dòng)中不時(shí)出現(xiàn)違法的情形。因此，培養(yǎng)或引進(jìn)一批漁業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)兼具的執(zhí)法人員顯得尤為迫切。

(四)加大對(duì)無(wú)證捕撈行為人的處罰力度當(dāng)前，我國(guó)對(duì)無(wú)證捕撈行為人的處罰力度和對(duì)違反捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)間和漁具數(shù)量的規(guī)定進(jìn)行捕撈的行為人的處罰力度嚴(yán)重失衡。《漁業(yè)法》第41條規(guī)定:“未依法取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，并處十萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，并可以沒(méi)收漁具和漁船。”第42條規(guī)定:“違反捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類(lèi)型、場(chǎng)所、時(shí)限和漁具數(shù)量的規(guī)定進(jìn)行捕撈的，沒(méi)收漁獲物和違法所得，可以并處五萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，并可以沒(méi)收漁具，吊銷(xiāo)捕撈許可證。”由于無(wú)證捕撈的行為人沒(méi)有捕撈許可證，所以無(wú)法處以行為罰，即無(wú)法吊銷(xiāo)捕撈許可證;而持證人違法捕撈的卻可以吊銷(xiāo)其捕撈許可證。盡管法律規(guī)定對(duì)無(wú)證捕撈的行為所處的罰款高于對(duì)持證違法捕撈行為所處的罰款，但實(shí)踐中對(duì)兩種違法行為所處罰款的數(shù)額往往差距不大。同時(shí)，無(wú)證捕撈行為人由于沒(méi)有漁業(yè)捕撈許可證從而輕松逃避漁業(yè)資源費(fèi)用的繳納。這些都使得對(duì)無(wú)證捕撈行為人的處罰輕于持證違法捕撈行為人的處罰。另外，我國(guó)對(duì)無(wú)證捕撈行為人的處罰側(cè)重于財(cái)產(chǎn)罰，這對(duì)在經(jīng)濟(jì)上本身處于弱勢(shì)地位的漁業(yè)捕撈者來(lái)講有時(shí)收效甚微，因?yàn)榧幢阈姓C(jī)關(guān)處以高額罰款，無(wú)證捕撈行為人往往也沒(méi)有足夠的財(cái)力繳納罰款，從而使這種財(cái)產(chǎn)罰形同虛設(shè)。因此，筆者認(rèn)為，為改變這種現(xiàn)狀，切實(shí)有效打擊無(wú)證捕撈行為，真正將漁業(yè)捕撈行政許可的目的落到實(shí)處，設(shè)立自由罰顯得尤為必要。

(五)創(chuàng)新漁業(yè)資源捕撈權(quán)的取得方式對(duì)一些特殊漁業(yè)資源的捕撈可通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式獲取捕撈權(quán)，再為獲得漁業(yè)資源捕撈權(quán)的捕撈人員發(fā)放捕撈許可證。當(dāng)然，并不是任何人均可參與招標(biāo)或拍賣(mài)，有權(quán)參與招標(biāo)或拍賣(mài)的對(duì)象應(yīng)該作出嚴(yán)格的限制。通過(guò)招標(biāo)或拍賣(mài)所得的價(jià)款可用于修復(fù)受破壞的漁業(yè)資源、漁業(yè)資源的增殖保護(hù)以及漁業(yè)資源管理等，從而促進(jìn)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。