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摘要:行政檢察,應當包括行政訴訟檢察和行政行為檢察。檢察機關對行政機關行政行為的監督,不僅源于《憲法》關于檢察機關法律監督機關屬性的定位,而且有明確、具體的法律依據。這些監督依據包括《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》以及公益訴訟司法解釋的規定。檢察機關對行政行為監督的范圍和手段應是有限的。檢察機關既要積極作為,又要審慎操作,保持司法的謙抑性。

關鍵詞:行政檢察內涵;行政違法行為;法律監督

一、關于行政檢察內涵的困惑

“兩反”轉隸以前,關于行政檢察的內涵,在理論界和實務界均已形成一定共識,這種共識主要體現在2015年5月召開的第一次全國檢察機關行政檢察座談會的會議精神中。當時受十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的鼓舞,會議認為行政檢察的監督范圍已經轉變為行政訴訟監督(訴訟內監督)和行政違法行為監督(訴訟外監督)并舉,行政檢察的監督方法轉變為抗訴、檢察建議、督促起訴、提起公益訴訟等方式并用。[1]519檢察機關在辦理職務犯罪的過程中,必然會涉及認定行政機關工作人員行為合法性的問題,特別是侵權瀆職案件,檢察機關要直接判斷行政行為的合法性,因此,檢察權對行政權的法律監督并未引起太多爭論。隨著“兩反”轉隸,特別是2018年6月全國人大常委會審議《人民檢察院組織法》修訂草案第二次審議稿時,刪除了原草案關于檢察機關職權“發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權,應當督促其糾正”的內容,行政檢察是否包括對行政違法行為的監督遂成為討論的焦點。有人認為,檢察機關的法律監督主要是對司法權運行中訴訟違法行為的監督,行政檢察僅限于對行政訴訟的法律監督,并不包括對行政違法行為的監督。“法律監督從廣義上講,指的是檢察機關的性質或憲法定位,是檢察機關區別于其他國家機關的根本所在。而狹義上的法律監督是指對司法權運行過程中訴訟違法的監督。我們在堅持一元憲法定位的同時,要強化對訴訟違法監督進行獨立工作部署,防止檢察監督泛化、弱化,甚至邊緣化。”[2]這段論述強調了法律監督權的訴訟監督內容,強調對司法權的監督,卻否定了檢察機關對行政違法行為的監督,而且沒有說清在什么情況下使用廣義的法律監督,在什么情況下使用狹義的法律監督,以及廣義的法律監督是否包括對行政權的監督。有學者認為,檢察機關的行政檢察包括對行政審判活動的監督和對行政權的法律監督。前者雖可對行政機關產生間接的監督效果,但司法機關是其直接監督的對象;后者則通過檢察建議和提起行政公益訴訟的方式來實現。[3]這種觀點承認行政檢察對行政違法行為監督的功能,但把該功能限定在行政公益訴訟領域,在公益訴訟領域之外,則否定檢察機關對行政違法行為監督的職能。更有學者認為,在行政公益訴訟中,檢察機關僅在訴前程序范圍內可以對行政機關進行有限的監督,在訴后階段則不能再對行政機關進行監督而只能進行行政訴訟監督。[4]這些觀點雖然承認檢察機關對行政違法行為的監督職能,但卻對行政行為監督的范圍和階段予以嚴格限制。最高人民檢察院第七檢察廳在《2019年行政檢察工作要點》(見最高人民檢察院內網,以下簡稱《要點》)中指出,行政檢察要依法履行行政訴訟監督職能,通過抗訴、再審檢察建議等手段,實現對裁判結果、審判違法和執行等行政訴訟活動的全面監督。《要點》把行政檢察的范圍限定于行政訴訟監督,同時提出要加強對行政檢察內涵與外延等重大理論和實踐問題的研究,為行政檢察工作創新發展提供理論支撐和引領。《要點》對涉訴的行政行為以及訴外行政行為能否進行監督沒有明確要求,反映出司法實踐對行政檢察內涵的疑惑與審慎。行政權和法律監督權均為國家權能中十分重要的權力,兩者在社會治理中會出現經常性的交織甚至碰撞,厘清兩者的關系十分必要。另外,最高人民檢察院提出了刑事、民事、行政、公益訴訟“四輪驅動”的發展戰略,厘清行政檢察的內涵對于實現該戰略發展目標及全面履行檢察職能具有重要意義。

二、行政檢察中行政違法行為監督的內容

《人民檢察院組織法》應當對檢察院職能做清晰的界定。全國人大常委會在審議該法時刪除了第二次審議稿中第十六條第二款關于“人民檢察院行使上述職權時,發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為,應當督促其糾正”的內容,成為人們否定檢察權對行政違法行為監督的依據,造成了新的疑問。筆者認為,刪除該款并不能成為否定檢察機關對行政違法行為進行監督的理由。該條款在草案中并不是獨立的、新的授權性條款,而是草案在列舉檢察職權的八項內容之后做的補充性、概括性解釋。原草案之所以這樣規定,只能說明立法者已經意識到,檢察機關在履行已經明確規定的八項職權的過程中,會遇到行政機關違法行使職權或者不作為的問題,出于履行職責的需要應當由檢察機關對其進行監督。《人民檢察院組織法》為保證檢察機關履行職責,賦予檢察機關調查核實權,并可以對違法情形提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合,及時將采納情況書面回復。該處的“有關單位”應包括行政機關,糾正意見、檢察建議也應當包括對行政機關違法行政行為的督促糾正意見。

(一)檢察機關的行政訴訟監督自然包含對行政行為的法律監督這種監督源于行政訴訟,但又不是訴訟監督,是性質不同的監督,是對行政行為的監督。《行政訴訟法》第六條規定:人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進行審查。行政行為合法性審查原則是該法的“帝王”條款,其內容是由人民法院對行政行為是否有相應的事實根據、法律依據,程序是否正當、行政處罰是否明顯不當等進行審查。[5]14《行政訴訟法》規定人民檢察院有權對行政訴訟進行法律監督,發現行政裁判存在認定事實證據不足、適用法律錯誤等問題時,可以向人民法院提出檢察建議或者抗訴。人民檢察院對行政訴訟進行監督,同樣需要對行政行為的合法性進行審查,以便決定是否支持人民法院的判決。這種對行政行為的合法性審查,源于訴訟監督的需要,但又有別于行政訴訟監督,而是相對獨立的對行政行為的法律監督。檢察機關審查行政行為合法性,不能局限于書面審查,可以進行一定的調查取證。在發現行政機關的行政行為違法后,可以通過支持或反對法院裁判的形式實現監督的目的,也可以采用檢察建議方式,建議行政機關糾正違法行為。

(二)行政公益訴訟本身就是檢察機關對行政行為的法律監督在訴訟監督中,檢察機關不是訴訟活動的發動者、推動者和決策者,而是在訴訟活動之外對訴訟作出評價,對訴訟中的違法行為提出監督糾正意見,具有超然的中立地位。[6]11-15而在行政公益訴訟中,不論是訴前督促履職程序還是訴后程序,檢察機關均為一方積極參與者,是活動的發起者、推動者。最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察機關公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定,人民檢察院發現生態環境和資源保護等四個領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會利益受到侵害的,應向行政機關提出檢察建議,督促其履行職責。發出督促履職檢察建議以及為此進行的調查,雖具有為下一步提起訴訟做準備的作用,但尚未進入行政訴訟程序,是一種獨立于訴訟之外、對行政行為的檢察監督。[7]若提起公益訴訟,則是在督促履職檢察建議無法達到保護公益目的情況下,以訴訟方式,借助審判的力量督促行政機關正確履職,這只是監督手段的變化,而監督的對象和內容并沒有變化。有人認為訴前程序是檢察機關以發出督促履職檢察建議的方式對行政違法行為開展的有限的監督。目前討論檢察機關的行政檢察監督,只能在公益訴訟訴前程序范圍內進行,而否定訴訟后檢察機關對行政違法行為法律監督的性質,這種觀點忽視了一般行政訴訟與行政公益訴訟的區別。在前者中,檢察機關處于原告、被告之外的中立地位,對法院的審判活動、行政機關執行法院裁判活動進行監督,自身沒有訴訟請求,與裁判結果也沒有利害關系,是訴訟的“觀察者”。而在后者中,檢察機關是訴訟的發起者,是獨立的、有一定訴訟請求的原告,訴求的內容是要求行政機關糾正違法行為或不作為,行政公益訴訟是檢察機關借助審判機關實現對行政機關的法律監督。因此,公益訴訟在訴前和訴訟后均體現為檢察機關對行政機關的法律監督,雖然檢察機關在提起訴訟后對法院審判活動有一定的監督職責,但監督的重點則是行政機關的行政違法行為。

(三)履行刑事訴訟監督及捕訴職能離不開對行政行為的法律監督在刑事訴訟中存在對行政行為進行法律監督的問題,同樣是源于刑事訴訟但又不是刑事訴訟監督。在立案監督中,對刑事司法(偵查)的監督必然會涉及對行政執法行為進行監督的問題。行政執法權與刑事司法權雖由不同的主體行使,但兩者的邊界不是自然隔離而是交叉的。行政違法行為與犯罪行為主要區別不是行為類型的不同,而是行為社會危害程度的差異,刑事犯罪與行政違法的行為類型存在交叉和重合。[8]160為區分犯罪與違法的界限,最高人民檢察院、公安部頒布了《刑事案件立案追訴標準》。在對社會危害行為調查的初期,危害社會行為的違法性質不明。有一些違法行為一開始是由行政執法機關查處,發現行為的社會危害程度嚴重構成犯罪時,方由行政機關向刑事司法機關移送。應當移送而不移送的,檢察機關應監督其移送。在監督的過程中必然涉及行政機關執法行為合法性的審查問題,這種審查屬于對行政執法行為的監督。相關的法規、司法解釋也確認了檢察機關對行政執法的法律監督權,例如《治安管理處罰法》第一百一十四條規定,公安機關及其人民警察辦理治安案件,不嚴格執法或者有違法違紀行為的,任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告;收到檢舉、控告的機關,應當依據職責及時處理。檢察機關在履行批準逮捕、審查起訴等職責的過程中,同樣存在對行政機關的行政行為進行監督的問題。以高檢建〔2018〕1號檢察建議為例,最高人民檢察院在辦案中發現,性侵未成年人案件多發高發系學校落實校園安全管理、法治教育不到位所致,遂向教育部發出檢察建議。教育部收到建議后及時進行回復,并按照建議進行了深度整改。因此,檢察機關在辦理刑事案件過程中,對怠于履職的行政機關提出督促糾正意見和建議,提升社會綜合治理水平,同樣屬于為履行法定職責而對行政機關進行的法律監督。

三、檢察機關對行政行為法律監督的有限性

檢察機關監督行政行為的職能,包含于《人民檢察院組織法》規定的八項職能之中,只不過有些情況下監督行政行為是檢察權監督的直接內容(對象),有些情況下監督行政行為則是實現檢察職能的手段。行政行為法律監督具有法律監督專門性、程序性、法定性等一般特點,同時又有監督的有限性特征。

(一)監督范圍的有限性“在實現與行政權的權力制衡過程中,要避免檢察權的過度擴張,以致陷入‘一般監督’的泥潭,造成對行政權的不當干預和對立法權的實質僭越。”[9]30在公益訴訟中,行政行為法律監督應限定在行政訴訟法、相關司法解釋規定的范圍內,特別是訴訟的范圍,要受法院受案范圍的制約。在行政訴訟監督中,應限定在對涉訴行政行為的合法性審查。對于與涉訴行政行為同類但未提起訴訟的行政行為,相關利益主體自行放棄權利,檢察機關不宜再進行監督。但如果此類行政行為涉及國家或者公共利益,或者涉及國家法律統一實施的重大問題,則仍可進行法律監督。在刑事立案監督中,發現行政機關應當移送而不移送刑事案件或者有關證據的,應當進行監督。

(二)介入方式的有限性檢察機關的介入,應當限定為“履職中發現”。行政行為法律監督包含于檢察院組織法規定的八項檢察職能中,只有在履行八項職能過程中進行行政行為法律監督才符合合法性的要求。行政行為法律監督是一種事后監督而不是事中、事前的審查,是單項的而不是普遍性的審查,因此需要保持司法的謙抑性。

(三)監督手段的有限性在“兩反”轉隸后,檢察權分離了除部分司法人員職務犯罪之外的偵查權,檢察機關對行政機關的監督主要依靠糾正意見、檢察建議。為調查是否存在行政機關違法行使職權或者不作為,檢察機關可以進行一定的調查核實,收集證據材料,但不能使用查封、凍結財產及限制公民人身自由的強制措施。在檢察建議無法解決時,可向法院提起訴訟,由審判機關居中裁決,在認為檢察機關訴求合理時支持并強制行政機關履行職責。“在公權力運行的監督保障機制中,檢察監督只是整個監督體系中的一部分。檢察監督制度的完善應當服從于整個公權力監督體系的高效運行,服從于國家和社會。”[10]170檢察機關對行政行為法律監督于法有據,行政檢察應當包括對行政違法行為的監督,但監督的范圍和手段是有限的。檢察機關在履行此項職責的過程中既要積極作為,又要審慎操作,保持司法的謙抑性。

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作者：薛萬慶 李應敏 單位：河南省社旗縣人民檢察院檢察長