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摘要：本文從全面質(zhì)量管理(TotalQualityManagement,TQM)的視角，運(yùn)用現(xiàn)代公共管理理論，結(jié)合我國政府績效評(píng)估的現(xiàn)狀，對(duì)我國政府績效評(píng)估工作中存在的問題進(jìn)行了剖析，并提出了解決問題的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：全面質(zhì)量管理(TQM);政府績效評(píng)估;公眾滿意;預(yù)防理念

一、質(zhì)量管理的發(fā)展階段

質(zhì)量管理的產(chǎn)生和發(fā)展過程走過了漫長的道路，可以說是源遠(yuǎn)流長。

人類歷史上自有商品生產(chǎn)以來，就開始了以商品的成品檢驗(yàn)為主的質(zhì)量管理方法。根據(jù)歷史文獻(xiàn)記載，我國早在2400多年以前，就已有了青銅制刀槍武器的質(zhì)量檢驗(yàn)制度。

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，來源于傳統(tǒng)手工業(yè)的質(zhì)量檢驗(yàn)管理引入了數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法和其他工具之后，從此進(jìn)入“統(tǒng)計(jì)質(zhì)量管理”階段；后來質(zhì)量管理與系統(tǒng)工程結(jié)合又邁進(jìn)了“全面質(zhì)量管理”階段；進(jìn)而逐步完善并從管理科學(xué)體系中脫穎而出，派生成“質(zhì)量管理工程”。

二、TQM的兩個(gè)重要理念及與政府績效評(píng)估的互動(dòng)關(guān)系

E.Soltany根據(jù)眾多的研究對(duì)質(zhì)量管理的理念進(jìn)行了總結(jié)和定義，認(rèn)為TQM最關(guān)鍵的兩個(gè)理念是以顧客為導(dǎo)向，對(duì)可能發(fā)生的錯(cuò)誤進(jìn)行預(yù)防。

以顧客為導(dǎo)向的觀點(diǎn)貫穿了質(zhì)量管理專家們的研究著作。RobertE.Cole提出，僅僅滿足顧客的需求是不夠的，應(yīng)在顧客意識(shí)到他們的需求之前預(yù)測顧客的需求。這個(gè)觀點(diǎn)是TQM以顧客為中心的理念上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。Ahmed進(jìn)一步將其歸納為TQM最終的目標(biāo)就是獲得更高的顧客滿意水平。

TQM理念的另一個(gè)重要方面是預(yù)防錯(cuò)誤的發(fā)生。Cardy認(rèn)為,TQM的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)將檢驗(yàn)看作工作過程的一個(gè)部分，而不是單獨(dú)的事后檢驗(yàn)。戴明認(rèn)為獨(dú)立的檢驗(yàn)工作無法檢測出系統(tǒng)的問題。要貫徹預(yù)防為主的原則，就必須對(duì)質(zhì)量形成的全過程設(shè)定規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)和制定詳細(xì)的預(yù)防措施。預(yù)防的原則不排斥終端檢驗(yàn)，要做到防檢結(jié)合，以防為主。

對(duì)于政府而言，顧客就是政府管理和服務(wù)的對(duì)象——企業(yè)和社會(huì)個(gè)人，即“公眾”就是“顧客”。“公眾滿意”是一個(gè)以公眾為主體、為核心，以公眾感受為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的概念，體現(xiàn)了“顧客導(dǎo)向”理念，是我國具體國情下的概念。

堅(jiān)持以公眾滿意為導(dǎo)向開展政府績效評(píng)估活動(dòng)，能獲取事半功倍的效果，不僅提高政府績效，公眾滿意度也得到顯著提升。除此之外，還使得政府績效提高與公眾滿意度提升之間的關(guān)系步入良勝循環(huán)軌道，兩者互相依賴，互相促進(jìn)。兩者的互動(dòng)關(guān)系可參見圖1。

公眾滿意導(dǎo)向下開展政府績效評(píng)估，要求根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要確定政府職能，并重構(gòu)政府職能結(jié)構(gòu)體系，促進(jìn)政府職能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，有助于真正服務(wù)于市場、服務(wù)于社會(huì)，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府角色沖突、自利傾向而造成的職能錯(cuò)位和短期行為，不斷提高管理服務(wù)水平，切實(shí)提高政府績效。政府績效的提高，使得公眾滿意度相應(yīng)提高，促進(jìn)公眾對(duì)政府行為的參與和監(jiān)督。以公眾滿意為導(dǎo)向開展的績效評(píng)估過程透明、信息公開，公眾在參與活動(dòng)中能更全面地了解政府及其活動(dòng)，做出客觀的評(píng)定并進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)政府公開整改結(jié)果，展示改善后的工作業(yè)績時(shí)，公眾看到自己參與而發(fā)揮的效果，能進(jìn)一步提高公眾參與積極性。與此同時(shí)，政府接受公眾的要求和批評(píng)更全面的了解公眾，進(jìn)一步更好地提供公眾所需要的服務(wù)。政府與社會(huì)的關(guān)系得以改進(jìn)，政府的政治合法性相應(yīng)提高。

堅(jiān)持防控思想開展的政府績效評(píng)估是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷,對(duì)政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)，是對(duì)政府行政行為的監(jiān)控以及公眾意志的尊重。同時(shí)強(qiáng)調(diào)質(zhì)量管理的重點(diǎn)從終端檢驗(yàn)（執(zhí)行情況）把關(guān)轉(zhuǎn)到過程預(yù)防，轉(zhuǎn)到計(jì)劃，組織，決策上來。這不僅可以做到防患于未然，克服終端執(zhí)行的“先天不足”，而且可以減少許多因質(zhì)量問題而產(chǎn)生的不必要的浪費(fèi)，最終使防控思想更深入人心。

以預(yù)防為主思想開展的政府績效評(píng)估要求全方位評(píng)估，過程系統(tǒng)有序，全員參與，一切決策建立在數(shù)據(jù)和信息分析基礎(chǔ)上，以此，查明實(shí)際的或潛在的質(zhì)量問題，預(yù)防和控制一切質(zhì)量問題的產(chǎn)生，提高政府的行政水平，并通過追求持續(xù)改進(jìn)，不斷地發(fā)現(xiàn)問題和提出問題，提出改進(jìn)方向和目標(biāo)，深化、改進(jìn)預(yù)防理念，包括質(zhì)量意識(shí)、問題意識(shí)和改進(jìn)意識(shí)三個(gè)方面的內(nèi)容。兩者的互動(dòng)關(guān)系參見圖2。

三、TQM在我國政府績效評(píng)估中存在的不足

政府績效評(píng)估已經(jīng)引起我國理論界和實(shí)踐部門高度重視,并出現(xiàn)了零星的績效評(píng)估實(shí)踐,如江蘇省推行的“萬人評(píng)議”政府活動(dòng)和河北省推行的“干部實(shí)績考核制度”等。但客觀地說,我國政府績效評(píng)估還處于起步階段,仍存在不少亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題（見下表）。因此，當(dāng)前在我國提倡建設(shè)服務(wù)型政府的背景下實(shí)行以質(zhì)量為導(dǎo)向的政府績效評(píng)估十分必要。

四、完善我國TQM下政府績效評(píng)估的制度建議

1.實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化

借鑒美國、英國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)政府績效評(píng)估方面的立法工作，彌補(bǔ)當(dāng)今我國對(duì)國家行政機(jī)關(guān)和工作人員進(jìn)行績效考評(píng)的實(shí)體規(guī)定空洞，集體程序缺乏，盡快賦予政府績效評(píng)估明確的法律依據(jù)，同時(shí)，健全績效管理機(jī)制，特別是要將質(zhì)量管理機(jī)制引入我國政府管理，在政府部門中大力推進(jìn)全面質(zhì)量管理、ISO9000質(zhì)量管理體系和卓越績效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則盡快使績效評(píng)估從一種活動(dòng)上升為一種科學(xué)的機(jī)制，通過科學(xué)正確的評(píng)估，提高政府的責(zé)任感、使命感和辦事能力。

2.圍繞重點(diǎn)問題開展績效評(píng)估

“要重視社會(huì)發(fā)展和改善民生。堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，積極解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，維護(hù)社會(huì)公平正義，讓全體人民共享改革發(fā)展成果”，是今后工作的重要風(fēng)向標(biāo)。目前食品藥品安全、醫(yī)療服務(wù)、教育收費(fèi)、居民住房、收入分配、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)等涉及人民群眾利益解決得不夠好，土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面損害群眾利益的問題仍未能根本解決。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，政府各級(jí)部門也應(yīng)聚焦于當(dāng)前迫切需要解決這些關(guān)鍵和熱點(diǎn)問題、領(lǐng)域開展績效評(píng)估，盡快建立起以公眾對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否滿意和認(rèn)可為導(dǎo)向的績效考核體系。

3.建立健全信息系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)

加強(qiáng)公共部門進(jìn)行評(píng)估信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建完備、有效的公共部門活動(dòng)狀況和公眾意愿的信息公開和反饋機(jī)制，是實(shí)施準(zhǔn)確、科學(xué)、高效評(píng)估的必然要求。為此應(yīng)該(1)確保實(shí)施績效評(píng)估的政府機(jī)構(gòu)的工作獨(dú)立性，并應(yīng)該設(shè)立專門的檢查機(jī)構(gòu)，監(jiān)督統(tǒng)計(jì)部門實(shí)施評(píng)估的過程，并由公正部門對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公正，最后再將評(píng)估結(jié)果反饋給相關(guān)人員；(2)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，設(shè)計(jì)出適合我國國情的政府績效評(píng)估系統(tǒng)軟件，把客觀結(jié)果與主觀結(jié)果結(jié)合起來進(jìn)行定性和定量分析，得到績效評(píng)估的最終結(jié)果；(3)保證信息傳遞網(wǎng)絡(luò)的暢通，加強(qiáng)公共部門組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整，縮短各部門、組織信息溝通鏈條，這樣就可以在第一時(shí)間把評(píng)估結(jié)果反饋給各個(gè)有關(guān)方面。

4.政府績效評(píng)估的主體多元化同時(shí)兼顧專業(yè)化

全方位的評(píng)估，多元化的評(píng)估主體能夠有效的避免政府績效評(píng)估中由于評(píng)估主體主觀傾向性產(chǎn)生的某些弊端，保證政府績效評(píng)估的客觀性和公正性不斷促進(jìn)政府完善自身的制度和行為，彰顯出民主的理念，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的認(rèn)同和信任。目前，我國政府的績效評(píng)估應(yīng)當(dāng)采取這種360度全方位的評(píng)估方式，它能使評(píng)估主體多層次、多渠道、多元化，逐步建立多重評(píng)估機(jī)制。

但同時(shí)也需要有專門的機(jī)構(gòu)或部門來組織這些工作，使之有步驟的進(jìn)行，將分散得到的評(píng)估結(jié)果通過信息系統(tǒng)做好統(tǒng)計(jì)工作，然后再將這些最終的評(píng)估結(jié)果反饋給相關(guān)部門，做好督促改進(jìn)的監(jiān)督工作。所以，必須做好績效評(píng)估專門人才的培訓(xùn)工作。政府績效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的過程，同時(shí)，績效評(píng)估的理論知識(shí)和目標(biāo)體系也需要不斷的創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。只有從事這項(xiàng)工作的人員，理論提高了，素質(zhì)提高了，覺悟提高了，才能保證這項(xiàng)工作有條不紊的進(jìn)行，才能保證績效評(píng)估過程的公開透明，評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確可靠。

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