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一、相對集中行政處罰權的機關應該享有強制執行權力的必要性

相對集中行政處罰工作開展以來，城市管理行政執法部門在行使行政處罰權的實踐中，大都面臨一個相同的難題，作出行政處罰決定以后沒有強制執行的權力，城市管理難以有效的進行，有的執法單位和執法人員在查處違法行為時，畏首畏尾，不敢大膽工作，理論上的困惑直接影響了行政處罰工作的開展。澄清這個問題，對于解決執法工作的后顧之憂，推進相對集中行政處罰權的順利實施，具有十分重要的意義。

城市管理具有即時性，違法行為如果得不到及時糾正、處罰，事后可能就難以執行，例如違章建筑若不及時拆除，違章戶加班加點把房屋建好，這時行政執法部門再申請人民法院強制拆除，既給拆除工作增加了難度，造成更大損失，也易引發群眾對拆違工作的抵觸情緒。在對運輸建筑垃圾、散裝流體物造成污染的違法行為進行處罰時，絕大多數違法者都會拒不接受處罰，執法隊員依據法律程序向人民法院申請強制執行，為時已晚，違法者早就逃得無影無蹤，面對這些管理對象，城管執法時時處于被動，很難將處罰落實到實處，真正行使行政執法權。沒有行政強制執行權的執法權是不完整的，甚至是軟弱無力的，雖然行政處罰權相對集中到了城管行政執法部門，執法力度卻不但沒有加大，相反在一定程度上反而較未集中前有所減弱，行政執法機關，沒有行政強制執法權，執法工作步履惟艱。

在我國，行政強制執行權原則上屬于人民法院，屬于行政機關的僅僅是單行法律授權的例外，即行政機關在公民、法人或其他組織不履行行政機關依法做出的行政處理決定中規定的義務時，如果沒有法律授予其強制執行的權力，就都需申請人民法院強制執行，建立這種行政強執行制度的目的，（1）是防止行政專橫和權力濫用，保護公民合法權益。（2）行政強制執行的“行政”二字，并不意味著強制執行權屬于行政機關，且實行行政手段，行政機關有權作出初步行政決定，但無權自行強制執行，除非法律有特別授權。在沒有法律特別授權的情況下，行政執法機關同樣也只有行政處罰決定權而無處罰的強制執行權，表面上看，處罰決定權與強制執行權分離，制約了權力的濫用，但這種分離卻更多地暴露出其弊端，行政處罰得不到真正的落實，執法力度大大降低，執法程序過于繁冗，降低了執法效率。

二、我國目前行政強制措施的立法與實踐。

我國現行行政強制制度是，以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外，從立法內容上看，有對財產的強制措施，如對違章建筑的強制拆除，對滯納金，罰款的扣繳。也有對人身和行為的強制措施，如對違反治安管理的行政拘留。從執行主體上看，立法將行政強制措施劃分為兩大類。

（一）行政機關自行強制措施。

行政機關自行強制的內容往往是行政機關在行使職權時若遇當事人違犯行政法規定，拒不履行行政法義務時，行政機關可以采取強制措施迫使當事人履行，如《治安管理處罰條例》規定，“對無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，公安機關可以強制傳喚”、“受拘留處罰的人應當在限定的時間內，到指定的拘留所接受處罰，對抗拒執行的，強制執行。”等等。此類行政強制屬于對人身強制的內容。

（二）申請法院強制執行。

從我國行政強制執行立法看，行政強制主體以法院為主，以行政機關為輔。采用的制度“以申請人民法強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外”的體制，縱觀80年代以來制定的法律法規，絕大多數均將行政處罰的執行交于法院，進入90年代以來，我國很多立法在行政處罰的同時并不明確規定處罰的執行問題，凡是法律法規未授權行政機關自行強制執行的均需向法院申請強制執行。

從實踐來看，但由于行政機關和法院在行政強制執行權限的劃分問題上缺乏統一的標準和界線，哪些應由行政機關強制執行？哪些應由法院來強制執行？行政機關和法院的行政強制執行權劃分不清，有些行政機關因沒有行政強制權必須申請法院強制執行，申請執行的案件量大，直接影響了行政效率，而且增加了法院的負擔。法院對申請執行的案件通常側重于形成審查，使很多申請執行的案件流于形式，不僅難以保障行政行為執行的公正與效率，而且有悖于立法的本意。行政機關強制執行的手段缺乏應有力度和威懾力，享有自行強制執行權的行政機關對拒不執行的行政決定的情況往往力不從心，難以達到迫使相對人履行義務的目的，例如《土地法》對違法占地的行為規定了責令其退還土地，限期拆除地上建筑的強制執行手段，但遇有拒不履行的，行政機關往往沒有強制執行手段；不享有自行強制執行權的機關執行起來更為艱難，由于沒有法律授權，所有行政機關的執行都須申請法院，以至于一些數額較小、又無爭議的罰款沒收或責令停止違法行為的處罰在法院拖不決，難以得到及時執行，由于目前沒有任何規范行政強制措施的程序立法，現實生活中因行政執法機關濫施強制措施引發的爭議迅速增多。法院也難以判斷行政強制執行措施程序的合法性，特別是對于法院依行政機關申請執行的案件，由于缺乏明確的法定程序，實踐中的做法非?；靵y，不足于發揮法院監督行政決定的合法性的作用，既影響了行政機關權力的實施也影響了行政效率提高，同時也給相對人人身、財產造成一定損害。從我國行政強制執法的立法目的看，一方面要保證行政權力的順利實施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人的合法權益，所以必需通過立法來加以規范。

三、相對集中行政處罰權的機關擁有強制措施的理論依據法律規定及內在要求。

（一）理論依據

主要的觀點有：

（1）行政強制措施是指行政機關為了預防、制止或控制危害社會行為的發生依法采取的對有關對象的人身、財產和行為加以暫時性限制，使其保持一定狀態的手段。（應松年《論行政行強制執行》）。

（2）行政強制措施是行政機關為了預防、制止危害社會的行為而采取限制人身自由、財產權利，使其保持一定狀態的手段。（馬懷德《我國行政強制執行制度及立法構想》）。

（3）《中華人民共和國行政強制法》（征求意見稿）第二條第二款規定，行政強制措施指行政機關為實施行政管理，依照法律、法規規定對公民、法人或其他組織的人身、財物或者行為實施本法第八條規定的強制方式，實現行政目的的行為，但是公安機關依照刑事訴訟法的規定采取的強制措施除外。

（4）行政強制措施是行政機關為了保證具體行政行為的順利進行或者具體行政行為的內容而依法采取的臨時性處置行為，這種行政行為屬于具體行政行為的一種。（譚永衛《淺議工商行政管理機關如何正確適用行政強制措施權》）。

上述專家學者在文章論述行政強制措施的特征時，多認為有以下幾個方面：一是采取行政強制措施具有法定性，實施強制措施必需有法律授權，并嚴格依照法律的規定行事，關于相對集中行政處罰權的機關能否行使強制措施，《行政強制法》征求意見稿第十五條第二款明確規定，依照行政處罰法第十六條設立的人民政府綜合行使行政處罰權的機構，依照法律、行政法規的規定，僅可以實施對違法財物扣押的行政強制措施。二是采取行政強制措施的目的于預防、制止或控制危害社會的行為。有時是為了預防危害社會行為的產生，有時是為了制止危害社會行為的繼續，帶有明顯的預防性、制止性。三是行政強制措施的對象包括人身和財物兩大類。四是行政強制措施具有依附性，與行政處理決定緊密相連，常常是行政機關作出行政處理決定的前奏和準備。行政機關作出行政處理決定，首先要進行調查研究，為此就可能要采取行政強制措施，使被調查的人與財產保持一定的狀態，以保證調查工作的順利進行?！缎姓娭品ā罚ㄕ髑笠庖姼澹┑谑鶙l明確規定行政強制措施的實施條件為行政機關履行行政管理職責，在制止違法行為、防止證據毀損、避免危害發生、控制危險擴大的緊急情況下，可以依照法律、法規的規定，實施行政強制措施。

根據以上關于行政強制措施基本理論的闡述和立法的規定，不難看出，雖然行政強制措施與行政處罰是兩類不同性質的具體行政行為，但二者之間有內在的必然聯系。我們一方面不能說實施行政處罰必然采取行政強制措施；另一方面也不能將行政處罰與行政強制措施截然分開，使二對立起來?？梢哉f相對集中行政處罰的機關采取行政強制措施是有理論依據和法律支撐的。行政強制措施意味著行政機關有權對不履行義務的當事人依法直接采取強制措施迫使其履行義務或達到與義務履行相同的狀態，雖然行政機關不享有全部的行政執行權，但畢竟不同于民事法律關系中一方當事人不履行義務時，對方當事人只能借助法院強制執行的情形，因為“行政處罰具有效力先定特權，一旦成立就假定符合法律規定，不需要通過法院確認，當事人不服時，只能通過法定的程序申訴或復議。當事人不履行義務時，行政機關可依職權執行。行政處罰具有強制執行力量是由于公共利益的需要；行政機關為了公共利益所作出的決定，如果公民可以拒絕執行，公務將無法實施，國家將成為無政府狀態。正是這個意義上，行政機關應當享有一定的行政強制執行權，但由于行政機關自身強制執行行政決定可能引發執行不公，侵害當事人合法權益的現象，應從立法上統一規定行政強制的條件，程序等內容并將一部分行政強制執行權交給法院，這樣才能從根本上限制或監督行政機關濫施行政強制的現象發生。

（二）具體的法律規定。

行政處罰權相對集中后，由于涉及相關問題的立法相對滯后，執法依據紛繁復雜，不少人對執法工作中是否執行相關部門制定的涉及行政處罰的規章和其他規范性文件存有疑問。筆者認為，這個問題的答案應該是十分明確的。行政處罰的內容不僅包括處罰的種類和標準，也包括執法程序和執法責任，還涉及大量技術性規范和政策指導性文件等等，這些都直接關系到行政處罰工作的順利開展，應當作為執法依據。關于程序方面的規定，目前除了《中華人民共和國行政處罰法》外，還有建設部《建設行政處罰程序暫行規定》（建設部第66號令），公安部《交通違章處理程序規定》（公安部第46號令），國家工商行政管理局《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》（國家工商行政管理局第58號令）等。這些規章大多規定了在調查取證階段或實施行政處罰時，行政執法機關可以采取的行政強制措施，特別是公安部第46號令，在第五章專門規定了行政強制的種類，實施程序等。這些規章的具體的規定，充分說明了相對集中行政處罰權的機關實施行政強制措施有明確法定依據的。

（三）立法的內在要求

否認相對集中行政處罰權的機關具有行政強制措施有違立法本意。首先，《中華人民共和國行政處罰法》的立法宗旨之一是維護公共利益和社會秩序。給予當事人一定的處罰并非立法的最終目的。行政執法機關查處違法行為時，多數違法行為仍在繼續。對有的違法行為若不當場采取強制措施固定證據，事后將難查處。如果說相對集中行政處罰權的機關只能行使行政處罰權，就等于說面對違法行為無能為力，只能等出現一定的危害后果才能介入，這無疑是對違法行為的縱容，實有悖于立法本意。其次，行政處罰權相對集中后，若該機關只有行政處罰權，那么行政強制措施是否仍由被集中處罰權的機關行使？如果這樣理解正確的話，被全部集中行政處罰的部門如市容環衛、園林綠化、市政、規劃等部門仍可以保留執法隊伍專門行使行政強制措施權，很明顯，這不符合確立相對集中行政處罰權制度的目的。

綜上所述，筆者認為，行政強制措施與行政處罰二者密不可分，從理論上人為將其割裂開來，不符合行政法的基本原理，容易在執法實踐中引發各種矛盾。因此相對集中行政處罰權的行政機關在行使行政處罰時，有權依照相關法律、法規和規章的規定，采取相應的行政強制措施。

四、相對集中行政處罰權的機關具有行政強制的理由。

結合相對集中行政處罰權工作的實踐和相關法律規定，筆者認為在行政處罰權相對集中的同時授予城市管理行政執法局行政執法強制執行權，不但能提高執法效率，還能不侵害群眾的合法權益，在此試從以下方面論證相對集中處罰權的執法機關擁有行政強制措施及其理由：

第一，行政許可權與行政處罰權的分離已經起到了制約權力濫用的作用。例如營業執照由工商部門頒發，無證經營、占道經營、攤點外溢由行政執法機關進行處罰，又如，頒發建房執照的是土地、建設部門；無證建房的違章行為由行政執法機關進行處罰等等，應該說，這種許可權與處罰權的分離，充分體現了對權力的制約與監督。

第二，行政處罰權與行政強制措施的分離，只能導致整個行政程序過于繁冗，行政處罰難以及時落實，違法行為得不到及時糾正和處罰。例如在市容市貌整治中，對店外經營、占道經營作業的違法行為進行糾正。處罰時，違章戶拒絕接受，城管執法隊員因沒有行政處罰強制措施而只能任其繼續違法。待城管執法隊員花幾天的時間向人民法院申請強制執行時，攤主就把攤點收回，但法院的執法人員一走，其又把攤點擺出來。如此反復，常常讓城管執法工作面臨窘境。

第三，行政處罰權沒有行政強制措施作后盾，執法力度明顯削弱。例如，依《城市規劃法》規定，違法建設的當事人對處罰拒不執行的，由作出處罰的機關向人民法院申請強制執行。行政執法人員只能向當事人下達一個通知書，然后依靠當事人自覺執行，若當事人拒不接受處罰，才能在規定的期限屆滿后向法院申請強制執行?，F實情況是，違章戶不但不會主動拆除，反而加班加點趕在法院強制拆除之前完成違法建設，既增大了拆違難度，又增加了拆違成本。因此，沒有行政強制措施（執行權），執法工作很難及時、有效地進行。

第四，行政處罰權與處罰強制執行權合并，并不必然損害人民群眾的合法權益。依《行政訴訟法》、《行政復議法》規定，行政訴訟、行政復議程序中，作出行政決定的機關必須在規定期限內提交作出行政決定的事實依據和法律依據，逾期不提交的，其行政行為視為違法，行政機關不得調取在作出行政決定時沒有收集的證據，該類證據不得作為確認行政行為合法的依據，這一證據規則要求行政機關在作出行政決定時必須調取、收集所有當時作出行政行為的證據，否則將承擔行政被撤銷、變更、確認違法的后果。可以說，行政救濟程序從舉證責任的分配到證據采用的規則，都使行政相對人處于非常有得的地位，為保護群眾的合法權益提供了充分保障。同時，公民對行政行為不服，提起行政訴訟、行政復議不需交納受理費，這意味保護群眾合法權益提供了供質保障。

由于強制措施本身有著嚴格的程序，因而行政處罰權與行政強制處罰權合并以后，并不意味著獨裁與專橫，而且隨著公民法制意識，保護自我權益意識的逐漸增強，社會公眾對行政行為透明度的要求提高，對行政執法的監督力度也必然增大，鑒于此，筆者認為，在目前我國市民積極主動參與，配合城市管理和行政執法工作意識還較薄弱的情況下，行政執法權與行政強制措施合二為一，應該更能有效發揮其應有的社會功能。