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一、關(guān)于案件審理的情況

2000年至2004年12月，我院共受理審理結(jié)訴訟案56件。其中：判決結(jié)案17件，占受理案件30.35%（判決維持3件、占判決案件17.64%、判決撤銷2件，占判決案件11.76%、判決駁回起訴8件，占判決案件47.05%、判決履行職責(zé)3件，占判決案件17.64%、判決賠償1件，占判決案件5.88%）；裁定駁回起訴7件，占受理案件12.5%；撤訴29件，占受理案件51.87%；自動放棄訴訟2件，占受理案件3.5%；移送中院1件，占受理案件1.75%。

受理案件所涉及行政機(jī)關(guān)及案件類型主要有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府、交通局、國土局、公安局及交警隊(duì)、技術(shù)監(jiān)督局、教育局、工商局、水電局、城建局、農(nóng)業(yè)局、勞動和社會保障局、司法局等。案件類型主要有：確認(rèn)具體行政行為違法、行政侵權(quán)、撤銷行政處罰、撤銷交通事故責(zé)任認(rèn)定、履行職責(zé)、行政賠償?shù)取１辉V行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中普遍存在的問題主要有：認(rèn)定事實(shí)不清；證據(jù)不充分；程序違法；超越、濫用職權(quán)；不履行法定職責(zé)、拖延履行法定職責(zé)，或應(yīng)作為而未作為。

一、政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中現(xiàn)狀與問題

（一）現(xiàn)狀

首先，從行政執(zhí)法主體的現(xiàn)狀看：

一是有些行政長官沒有或根本沒有依法行政的觀念，以權(quán)代法常常有之，根本不按法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)法，往往引起行政管理相對人上訪，起訴等現(xiàn)象。

二是部分執(zhí)法人員法治觀念淡薄。一些行政機(jī)關(guān)公務(wù)員由于法治觀念淡薄，權(quán)力觀念濃厚，以言代法，以權(quán)壓法現(xiàn)象仍然存在。他們往往奉權(quán)力而忽視法律，規(guī)避法律而謀取部門或小集團(tuán)利益，自訂規(guī)范而與上位階法相沖突。比如，用行政手段下達(dá)罰款指標(biāo)，自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

三是執(zhí)法人員法律素質(zhì)和執(zhí)法水平不高。鄧小平同志在八十年代就指出：具有專業(yè)知識、專業(yè)能力的干部太少……可以當(dāng)律師的，當(dāng)法官的，學(xué)過法律的，而且執(zhí)法公正，品德合格的專業(yè)干部很少。這種狀況，目前尚未根本改變。

四是行政執(zhí)法人員根本沒有執(zhí)法資格，在執(zhí)法過程中拿不出執(zhí)法證件。

五是根本不接受審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

其次，從立法的現(xiàn)狀看：

盡管我國的行政程序法律化有了長足的發(fā)展，取得了明顯的成績，但從總體上看，我國的行政程序法律化的水平還比較低，行政程序法律化還存在諸多問題。主要表現(xiàn)是：

（1）行政程序立法總體上還比較滯后。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，還沒有一部系統(tǒng)全面的行政程序法典，行政行為的一些帶有共性的程序問題缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，很容易造成具體的行政程序規(guī)定之間的矛盾和沖突。第二，一些事關(guān)重大的行政行為的程序立法幾乎是一片空白。如行政強(qiáng)制執(zhí)行法至今還沒有統(tǒng)一明確的行政程序規(guī)定。

（2）缺乏系統(tǒng)性。我國的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個(gè)行業(yè)、各個(gè)類別的行政行為在行政程序上不一致。

（3）處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個(gè)行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實(shí)體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實(shí)體規(guī)范而完全沒有程序規(guī)范，重實(shí)體、輕程序的問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決。

（4）程序法的法律位價(jià)偏低，行政機(jī)關(guān)自定的程序多，權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)定的程序少。在現(xiàn)有的行政程序法律規(guī)則中，由全國人大及其常會通過法律規(guī)定的行政程序只占很少一部分，絕大多數(shù)行政程序是由行政機(jī)關(guān)自行沒定的。這里面包括國務(wù)院通過行政法規(guī)規(guī)定的程序，國務(wù)院各部門和地方人民政府通過行政規(guī)章規(guī)定的程序，甚至還包括規(guī)章以下的規(guī)范性文件所規(guī)定的行政程序。由行政機(jī)關(guān)自己設(shè)定行政程序必要導(dǎo)致以下后果：其一，行政程序中約束行政機(jī)關(guān)的規(guī)則很少；其二，行政程序法為行政相對方設(shè)定的程序繁瑣、重疊；其三，行政程序之間容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象；其四，行政程序的透明度低；其五，在時(shí)效問題上，對相對方要求很嚴(yán)，而對行政機(jī)關(guān)的限制很少。

（5）偏重事后程序。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序，輕事先程序的問題，也就是說，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡單地規(guī)定相對人可以申請復(fù)議，可以提起訴訟。

（6）過于籠統(tǒng)，缺乏操作性。程序規(guī)范不具體，只是籠統(tǒng)、粗略地規(guī)定程序事項(xiàng)，對程序性問題在起草中缺乏細(xì)致的分析和研究，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。已有的行政程序規(guī)范普遍存在操作性不強(qiáng)的缺陷。行政程序所涉及的是-政行為的步驟、方式、時(shí)限和順序，它是行政行為的操作規(guī)程，本來應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)的可操作性。但目前我國法律所規(guī)定的行政程序大多數(shù)比較原則、抽象，缺乏可操作性。這種狀況造成了行政活動在程序上的不公平，降低了程序的權(quán)威性，嚴(yán)重削弱了程序?qū)π姓顒拥目刂啤⒓s束功能。

（7）從內(nèi)容上看，目前的行政程序法中體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治精神的行政程序制度和規(guī)則還相當(dāng)少。比如，聽證制度目前還只適用于重大的行政處罰和制定某些政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)等有限的行政領(lǐng)域。另外，回避制度、信息公開制度、告知制度等現(xiàn)代行政程序的基本制度也還沒有普遍建立起來。

（8）法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，即沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反法定程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。

再次，從地方規(guī)范性文件制定的現(xiàn)狀來看：

一是地方規(guī)范性文件制定程序存在缺陷。比如制定涉及對企業(yè)和農(nóng)民設(shè)置義務(wù)的文件不報(bào)上級政府備案和審查；自行設(shè)定行政處罰；應(yīng)依法報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而不報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)；不將文件草案送交有關(guān)部門、單位和利害相對人征求意見；應(yīng)當(dāng)公告的文件不公告等。

二是地方規(guī)范性文件制定的技術(shù)水平不高。規(guī)范性文件一經(jīng)作出即具有規(guī)范性的特點(diǎn)，因而作為依法行政的依據(jù)之一，必須提高其技術(shù)水平。目前各級行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件時(shí)存在的問題有：1、越權(quán)多于用權(quán)不足；2、規(guī)范性文件不規(guī)范，其結(jié)構(gòu)、標(biāo)題、條款劃分、詞語、語法等時(shí)常出現(xiàn)問題；3、規(guī)定過于原則，缺乏應(yīng)有的具體性和可操作性；4、有的規(guī)定只有行為模式而無行為后果規(guī)定，或后果規(guī)定彈性較大，難以公正適用。

三是規(guī)范性文件的內(nèi)容時(shí)常發(fā)生縱橫向沖突。由于某些政策與法律的不配套、不協(xié)調(diào)，以及一些公務(wù)員依法行政觀念不強(qiáng)等原因，致使有些地方性規(guī)范性文件的制定只考慮政策依據(jù)而忽視法律依據(jù)，重領(lǐng)導(dǎo)指示輕法律授權(quán)；由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動和本系統(tǒng)、本部門的小團(tuán)體主義作祟，一些行政機(jī)關(guān)為本系統(tǒng)、本部門違法爭取實(shí)惠的審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等。因此導(dǎo)致了一些地方規(guī)范性文件與上位階法的縱向沖突，導(dǎo)致了與橫向的政府部門之間規(guī)范性文件的抵觸，從而導(dǎo)致多頭執(zhí)法、多頭行政、違法執(zhí)法現(xiàn)象發(fā)生。

四是對規(guī)范性文件制定工作的監(jiān)督力度不夠。目前，行政機(jī)關(guān)普遍通過規(guī)范性文件備案，來實(shí)施對下級機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的審查、監(jiān)督。但這種監(jiān)督是以下級機(jī)關(guān)主動上報(bào)為前提的，若下級機(jī)關(guān)不報(bào)，上級機(jī)關(guān)缺乏有力的強(qiáng)制手段。由于備案是一種事后監(jiān)督，上級機(jī)關(guān)在審查中發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，該文件已經(jīng)實(shí)施，不利于上級機(jī)關(guān)有效地采取監(jiān)督措施。

（二）問題：

一是執(zhí)法體制不順，存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。由于國家法律、法規(guī)的規(guī)定中存在授權(quán)不明確，以及機(jī)構(gòu)設(shè)置中的原因，地方行政部門在執(zhí)法范圍、權(quán)限上存在交叉重復(fù)等問題。特別是在城市管理方面，比如在省會城市，同一地域分別有省、市、區(qū)三級執(zhí)法隊(duì)伍，對同一違法行為易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法，同一違法行為可能同時(shí)違反幾個(gè)法律法規(guī)，就會受到幾支隊(duì)伍的檢查、處罰。

二是執(zhí)法程序存在問題。在行政許可方面，一些行政機(jī)關(guān)爭許可權(quán)、重復(fù)設(shè)置審批權(quán)、許可程序不明；在行政處罰方面，有些部門先罰款后取證；在行政程序方面行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中嚴(yán)重違反法定程序，表現(xiàn)在粗暴、野蠻，也不告知行政管理相對人享有的權(quán)利和義務(wù)。有的執(zhí)法人員不向被處罰人說明理由，更不容許其申辯，不發(fā)出處罰決定書，更不交待復(fù)議、訴訟權(quán)利和期限；在行政檢查方面，一些執(zhí)法人員不佩戴公務(wù)標(biāo)志或在執(zhí)法中不出示行政執(zhí)法證件；在行政強(qiáng)制執(zhí)行方面，有的執(zhí)法部門未辦任何手續(xù)就采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，有的先執(zhí)行后辦手續(xù)，有的采取查封、扣押、凍結(jié)、沒收物品等措施時(shí)不制作清單，對采取查封、扣押物品到期不及時(shí)或不予解封，超期查封、扣押物品不給相對人說明理由等。

二、存在問題的原因分析

針對上述問題，必須采取強(qiáng)力措施矯正此種不良現(xiàn)象。在此之前，有必要首先探析造成這些問題和現(xiàn)狀的原因。

1、幾千封建社會思想在有些行政長官頭腦中根深蒂固，2003年前任命行政長官根本沒有對行政長官進(jìn)行法律考試或進(jìn)行法律方面知識的培訓(xùn)，所以行政長官在工作中沒有或根本沒有依法行政的觀念，習(xí)慣于以權(quán)代法，根本不按法律、法規(guī)規(guī)定執(zhí)法。人治行政的慣性影響是造成行政與法關(guān)系氣扭曲的傳統(tǒng)因素。80年代中期以前，我國行政管理基本上以人治行政為主，依法行政只不過是人治行政的點(diǎn)綴，雖也有一些法律，但卻作為政治生活的裝飾品，時(shí)而使用、時(shí)而不用，形同虛設(shè)。十一屆三中全會的召開開辟了我國法治行政的嶄新局面，然而“傳統(tǒng)是一種惰性的力量，保守的因素，它具有鉗制人們的思想、限制人們的行動的本性，利于造成原地踏步的局面”。因此，人治行政以及隨之而來的錯(cuò)誤意識和觀點(diǎn)時(shí)至今日仍然發(fā)揮著巨大的阻礙和破壞作用。

2、立法領(lǐng)域的缺陷是造成行政與法關(guān)系扭曲的制度因素。十多年來，我國的立法速度前所未有，立法駛?cè)搿翱燔嚨馈薄＿@對于解決有法可依的問題是十分必要的。但是，立法的高速發(fā)展也帶來了諸多的問題。如立法的無序；立法追求數(shù)量而質(zhì)量粗糙；立法機(jī)關(guān)給予行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法，在缺乏有效立法監(jiān)督的情況下，無異于開了一張立法的“空白支票”，致使法規(guī)、規(guī)章泛濫，相互脫節(jié)、抵觸、沖突；《行政程序法》尚未出臺，行政行為在程序上大多雜亂無章；有些地方立法“貪多求快、貪多求全、部門利益傾向、管民不管官”，法律更新機(jī)制不健全、不完全，不合時(shí)宜的法律、法規(guī)未能及時(shí)修正、廢除等。面對紛繁復(fù)雜、雜亂無章的法律、法規(guī)、規(guī)章，有些行政主體無所適從，不知依何法行政；有些行政主體則“逃法”、“繞法”、“抗法”，在法律空子中游刃有余。其結(jié)果是一定程度上使國民喪失了對法律的興趣，從而造成法律信仰的衰微，因?yàn)榉稍凇皣駥λ信d趣時(shí)才能獲得支持”，也造成了依法行政中行政與法關(guān)系的扭曲。

3、利益格局的不穩(wěn)定是造成行政與法關(guān)系扭曲的深層因素。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，政治體制改革業(yè)已啟動，社會恰處于新舊社會的轉(zhuǎn)型期。與此相適應(yīng)，公共行政領(lǐng)域則處于人治行政向法治行政的過渡期，體制的轉(zhuǎn)換實(shí)為利益格局的重新定位、利益分配的重新調(diào)整，其結(jié)果是造成我國利益格局的不穩(wěn)定。中央與地方、地方各行政機(jī)關(guān)等行政主體之間在利益格局、利益分配的途徑、方式等一系列問題上都處于變動之中。受利益最大化的驅(qū)使，有些行政主體在依法行政中隨意歪曲、篡改、架空法律，造成行政與法關(guān)系的扭曲。

4、行政執(zhí)法監(jiān)督不力是造成行政與法關(guān)系扭曲的關(guān)鍵因素。在基本有法可依的情況下，對行政執(zhí)法能否實(shí)現(xiàn)全方位的有效監(jiān)督就成為能否成為能否實(shí)現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵。在我國，當(dāng)前主要存在著政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等多元化監(jiān)督主體，但在實(shí)際運(yùn)作中存在明顯的缺點(diǎn)和不足。如監(jiān)督主體雖然眾多，但分工不明、權(quán)限不清，容易導(dǎo)致相互扯皮、相互推諉；人大監(jiān)督能力有限，有責(zé)無權(quán)，責(zé)大于權(quán)，往往流于形式；司法機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)、人事上受制于同級政府，缺乏獨(dú)立性；對新聞監(jiān)督重視程度不夠，缺乏相關(guān)法律的有力支持和保護(hù)，易受外界的干擾等。所有這些，一定程度上造成了行政執(zhí)法監(jiān)督的乏力，而行政執(zhí)法監(jiān)督不力無異于對行政違法行為的默認(rèn)甚至放縱。

5、行政執(zhí)法者的素質(zhì)缺損是造成行政與法關(guān)系扭曲的重要因素。法律的實(shí)施離不開高素質(zhì)的執(zhí)法者，而有些行政執(zhí)法者人治觀念強(qiáng)烈，法治觀念虛無，權(quán)力觀念濃厚，法律觀念淡薄。此類執(zhí)法人員可稱之為法治素質(zhì)缺損。而另一類執(zhí)法人員則是思想政治素質(zhì)缺損，他們并非不懂法，不知法，但為了本地區(qū)、本部門甚至個(gè)人的利益而隨意屠宰法律。“法律對無數(shù)素質(zhì)尚未提高的主體而言，不是提供了方便，而是設(shè)置了障礙”。因此，對于他們而言，為清除障礙，扭曲行政與法的關(guān)系是必然的。

三、思考與對策

要克服和糾正依法行政中存在的問題，為此，筆者提出以下建議與對策：

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部必須加強(qiáng)對法律知識學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法制觀念，提高依法行政的水準(zhǔn)和執(zhí)政能力

（二）提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，建立一支廉潔、高效、勤政的行政執(zhí)法隊(duì)伍。

（三）、以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，建立競爭上崗、定期交流的行政執(zhí)法隊(duì)伍的用人機(jī)制。對不具備政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，不適宜從事行政執(zhí)法工作的人員，該分流的要分流，該清退的要清退。把政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員，通過嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用。實(shí)行執(zhí)法人員定期交流制度，在同一部門不同機(jī)構(gòu)，同一機(jī)構(gòu)不同崗位乃至不同部門之間之期進(jìn)行人員交流。

（四）加快和完善立法工作，切實(shí)規(guī)范性文件、行政規(guī)章的制定工作。

1、加快和完善地方立法工作，起到細(xì)化和操作性強(qiáng)。

2、通過制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對規(guī)范性文件的制定及審查、監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范。規(guī)范性文件的制定，必須經(jīng)該行政機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)先行審查、論證，確保合法；涉及對公民、法人或其他組織設(shè)置義務(wù)的，應(yīng)邀請相對人參與，以增強(qiáng)民主性；邀請有關(guān)專家進(jìn)行論證，以增強(qiáng)科學(xué)性。

3、加強(qiáng)對擬定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)，不斷提高技術(shù)水平。可邀請從事有關(guān)工作的法學(xué)專家、人大、政府的立法工作者等，定期舉辦講座，對各級機(jī)關(guān)從事規(guī)范性文件擬定工作的人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的法律素養(yǎng)和技術(shù)水平。

（五）理順行政執(zhí)法體制，建立、健全行政執(zhí)法的各項(xiàng)制度。

1、理順行政執(zhí)法機(jī)制，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，轉(zhuǎn)變政府職能，把相同和相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)，各部門要職責(zé)明確，各負(fù)其責(zé)，從而解決職能交叉以至相互爭權(quán)或推諉的現(xiàn)象。

2、要做到行政執(zhí)法的依法行政，還必須建立一系列相關(guān)制度，包括：

（1）情報(bào)公開制度。即凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。

（2）告知制度。其具體要求是：行政主體作出影響行政相對人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時(shí)間、地點(diǎn)、主要過程，作出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，相對人對該行為依法享有的權(quán)利等。

（3）聽取陳述和申辯制度。行政主體擬實(shí)施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能認(rèn)為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)或者認(rèn)為行政行為雖不存在瑕疵，但對行為實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方法有所建議、要求。行政主體都應(yīng)認(rèn)真地聽取相對人的意見，并加以認(rèn)真的、充分的考慮，如其合理、適當(dāng)，則應(yīng)予以采納；如不合理、不適當(dāng)，雖不應(yīng)予以采納，但應(yīng)向相對人予以解釋、說明。

（4）職能分離制度。該制度要求將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的機(jī)關(guān)或不同的工作人員掌管和行使。如《行政處罰法》在規(guī)定處罰的聽證程序和執(zhí)行程序時(shí)確立了職能分離制度，規(guī)定行政處罰案件的調(diào)查人員不得主持行政處罰的聽證程序；作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。

（5）不單方接觸制度。要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)等。

（6）時(shí)效制度。行政主體實(shí)施行政行為，特別是涉及相對人權(quán)益的行為，法律、法規(guī)要對之確定明確的時(shí)間限制。如對行政主體實(shí)施行政許可行為，法律法規(guī)要規(guī)定其申請的時(shí)限、審查的時(shí)限、決定的時(shí)限、送達(dá)的時(shí)限等；

（7）說明理由制度。行政主體作出涉及相對人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對相對人權(quán)益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。

（8）救濟(jì)制度。內(nèi)容包括聲明異議，行政復(fù)議（或稱“行政訴愿”），行政復(fù)核（含復(fù)查、復(fù)審），以及對行政行為的司法審查（即行政訴訟）等。

（9）審查決定制度、重大行政處罰決定備案制度。對案情復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的，行政機(jī)關(guān)負(fù)債人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

（10）錯(cuò)案責(zé)任追究制度。對違法辦案，建立一套追究制度。

（11）強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督制度。