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一、行政的監(jiān)控的含義和意義

對于中國行政法學界目前所關注的“行政自制和行政法治”的問題，其核心問題在于探討為了確保政府及其行政服務于主權者——即國民，而進行合法、正當?shù)恼姓\行，即需要建立什么樣的來自行政系統(tǒng)內部以及外部的監(jiān)控·監(jiān)督系統(tǒng)的問題。這也正是將成為所有國家今后的重要課題，即為實現(xiàn)“法的支配”、實現(xiàn)真正意義的法治主義應該具備什么樣的具體制度的思考。

筆者長期以來以日本的政府·行政監(jiān)控的方式，尤其是議會層面的監(jiān)控系統(tǒng)為研究課題，在此簡要介紹一下日本至今為止的學術爭論和研究現(xiàn)狀，以期能為中國學者的討論提供參考。

二、行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督、監(jiān)控及評價

（一）原有的行政監(jiān)督、評價系統(tǒng)（年之前）

為確保行政運營正當進行，所開展的對行政機關的業(yè)務實施狀況的評價、監(jiān)督，被稱為“行政監(jiān)察”。到2001年為止，總務廳行政監(jiān)察局所擔任的監(jiān)察業(yè)務為其典型代表。但由于近期逐漸出現(xiàn)了財政危機、預算浪費、以官僚為主體的政策決策體系屢屢失誤等問題，日本國內關于建立確保行政經(jīng)濟性、效率性、有效性的行政監(jiān)督評價系統(tǒng)的爭論日益高漲。

綜合以上諸多爭論的行政改革會議的最終報告于1997年末出臺，基于此報告1998年中央省廳（部委廳局：譯者注）等機構的改革基本法制定出臺。并以該基本法為基礎，制定了中央各省廳的改革關聯(lián)法，進行了大范圍的行政組織改革。另外，基于前述報告的建議，2001年制定了行政評價法，從2002年4月開始實施“評價”制度［1］。

（二）行政評價、監(jiān)督

依據(jù)2001年施行的中央省廳等機構改革關聯(lián)法（內閣法的修正案、內閣府設置法、國家行政組織法的修正案等17部關聯(lián)法律），原有的監(jiān)察業(yè)務，被包含在廣義的“評價”制度中，作為評價、監(jiān)督業(yè)務由總務省行政評價局繼續(xù)施行。

行政評價、監(jiān)督和政策評價，都是行政監(jiān)控的一種手段，因此具有共通性。但是，行政評價、監(jiān)督主要側重單個行政活動的正當性，相對而言政策評價則著眼于行政過程整體的正當性，在這一點上二者被認為是有差異的［2］。借用佐藤英世教授的分類，分別對“系統(tǒng)內部的行政評價、監(jiān)督”和“準系統(tǒng)外部的行政評價、監(jiān)督”加以概述：

1.系統(tǒng)內部的行政評價、監(jiān)督

在行政組織內部有：上級部門對下級部門的機關監(jiān)督；下級公務員對領導的監(jiān)督；對違反公務員義務的懲戒責任，通過以上制度實施內部的評價、監(jiān)督［3］。

2.準外部性的行政評價、監(jiān)督

在內閣的總轄之下，作為對其他行政機關進行的準外部性的評價、監(jiān)督制度包括總務省的行政評價、監(jiān)督和財務省的財務監(jiān)察①。在總務省的評價、監(jiān)督中，總務大臣擁有向各行政機關首長要求對其機關業(yè)務提交資料、進行說明的權限；并且有進行實地調查的調查權；為維護風紀提出意見的權限（另外，總務省的評價和監(jiān)督也包括對特殊法人和第一號法定受托事務所涉及的地方公共團體的業(yè)務，因為這些業(yè)務屬于獨立于國家行政之外，評價監(jiān)督的權限也只限于調查權的程度）。

三、行政的系統(tǒng)外部監(jiān)督、監(jiān)控及評價

確保在現(xiàn)代國家的“國政”中占據(jù)中樞地位的行政的正統(tǒng)性（正當性），被認為是現(xiàn)代立憲主義的重要課題之一。對行政進行監(jiān)控（控制），確保其合法性、正當性，一向被認為是議會和法院的任務，但是，試圖在與國民的關系上，建立一個可以排除行政權的不當行使，使個人權利得以實現(xiàn)并得到救濟的整體性系統(tǒng)的構想開始呈現(xiàn)。

（一）行政監(jiān)督（監(jiān)察）與國會的機能

1.實行行政監(jiān)督的委員會

1997年12月部分修改了國會法的內容，眾議院決算委員會改組為專門綜合實行行政監(jiān)督的決算行政監(jiān)督委員會。

2.參議院的行政監(jiān)督職能——參議院的獨立性

1995年8月，參議院為了對行政財政機構及行政監(jiān)察進行長期綜合的調查，設置了“行財政及行政監(jiān)督調查委員會”，并于1997年12月創(chuàng)設了具有獨立調研員性質的行政監(jiān)督委員會［］。參議院在決算委員會之外另設行政監(jiān)督委員會的姿態(tài)，體現(xiàn)了與眾議院相分離的參議院的行政監(jiān)督、監(jiān)控的獨立性。

3.預備性調查制度（眾議院）

所謂預備性調查，是指為了開展眾議院委員會的調查或審查活動，委員會委任眾議院調查局長或法制局長進行的必要的預備性調查，也稱為“下調查”。導入該制度的理由是為了強化議院的行政監(jiān)督機能，設立一個新系統(tǒng)，使少數(shù)派系可以便利地得到在議院進行行政監(jiān)督活動所必要的情報。

4.議會對政府及行政的監(jiān)控制衡權

（1）國政調查權

國政調查權是憲法52條明確規(guī)定的作為對政府、行政實行監(jiān)控的議會權利，其調查對象涉及到全部“國政”（主要是政府行政）。在美國憲法中雖并沒有明文記載聯(lián)邦議會的調查權，但作為議會所固有的“默認的權利”，一直以來以總統(tǒng)為對象得到了積極的行使。德國聯(lián)邦共和國憲法中，沒有承認立法的預先性調查制度，但聯(lián)邦議會認可主要以調查政府行政的貪污瀆職行為為目的而設置調查委員會的做法［5］。

從日本憲法的文字來看，不能說沒有包含立法的預先調查的內容，但該內容被認為是立法的輔助性手段，并非是其“本質性質”的闡述。杉原泰雄教授認為“國政調查權不僅是行政監(jiān)控的手段，也是使政治問責能夠得到落實的手段”；辻村御代子教授也認為其實質是“廣義的國政監(jiān)控權能”［6］。也就是說，國政調查權明確來講就是“議會對政府及行政的監(jiān)控制衡權”。

（2）質詢權

國會議員作為一般性活動而對政府及行政進行的監(jiān)控中，質詢權是非常重要的。憲法第63條規(guī)定了內閣總理大臣及其他的國務大臣有出席議院會議，并進行答辯及說明的義務。以政府為對象實行的質詢權，是議員針對國政實施中的各種問題而實行監(jiān)督政府的行動，作為國民代表對政府及行政實行監(jiān)控。對議院內閣體制來講可以說，是固有的且不可或缺的行政監(jiān)控權利。內閣通過對議員提出的問題進行回應、說明的形式，可以向國民闡述其自身政策的正當性。

（二）會計檢查院

會計檢查院是擁有獨立于內閣之外的憲法地位，是從外部監(jiān)控國家財政的機關。因會計檢查院的職務性質，要求其具有極強的公正中立性，尤其是檢查官的任免要接受國會的民主監(jiān)督。1997年國會法修正后，國會也可以針對某些特定事項直接向會計檢查院要求其進行檢查并提出報告。因此，最近也出現(xiàn)了一種見解，認為會計檢查院是居于內閣和國會之間，向雙方提供情報的機關［7］。

（三）獨立調研員

所謂獨立調研員制度一般指從公正中立的立場處理關于行政活動的上訪意見和不滿等情況，或者依職權對行政進行評價監(jiān)督的公共機關。日本也曾探討導入該制度，但最終沒有得到實現(xiàn)。只在地方公共團體的層次上，于1990年東京都中野區(qū)和神奈川縣的川崎市嘗試導入了該制度，其后緩慢地有所擴大。

（四）監(jiān)查制度

在日本存在著盡管屬于內閣的領導之下，但作為獨立行政機關對人事行政進行評價監(jiān)督的人事院，以及地方公共團體的人事委員會、監(jiān)查委員等制度。另外，1997年為強化地方公共團體的行政監(jiān)督機能，以地方自治法修正為契機導入了外部監(jiān)查制度，使由律師或注冊會計師等外部監(jiān)查法人進行的監(jiān)督成為可能。該制度被認為是從行政組織外進行的外部評價監(jiān)督系統(tǒng)。

四、行政監(jiān)控

日本學者對行政監(jiān)控的概念及其法理基礎，因其側重點不同可以大致分為行政法學說與憲法學說。

作為行政法學說的代表，室井力教授認為，為實現(xiàn)對行政的民主性監(jiān)控，從全局角度來講，首先是現(xiàn)實承擔著行政活動的行政組織的監(jiān)控問題；其次，是對該行政組織的具體行政活動或行政作用的監(jiān)控；再次，是為解決因行政組織或行政活動而產生的紛爭，包括勞資糾紛在內的行政救濟制度所構成的間接監(jiān)控的問題［8］。

杉村敏正教授也認為，行政已經(jīng)滲透在國民日常生活的很多方面，隨著國民對行政機能的依存度的增大，對其進行民主性監(jiān)控的必要性也日益增加，這是很明顯的道理。這種對行政機能的民主性監(jiān)控的法律原則，在英美法系國家被稱為“法的支配”（RuleofLaw）［9］。如此，行政法學者的注意，主要集中在對行政的民主性監(jiān)控的系統(tǒng)之上，“議會的行政監(jiān)控”也定性為對行政的“審度監(jiān)控”。

與此同時，憲法學者一直以來并不是單純的“行政監(jiān)控”，而是從“政府、行政的監(jiān)控”來認識這個問題。并且，將議會的監(jiān)控權分為“決定權性質監(jiān)控”和“政治體制性質運營監(jiān)控”這兩方面。

這些理論的出發(fā)點主要是針對“行政國家”中議會的權力回復，對國民的行政責任的明確化等問題。手島孝教授認為：議會的行政監(jiān)控在廣義上，和議會的全部職能是一致的；狹義上是指“議會對一般的行政活動進行的日常監(jiān)督作用，即運營監(jiān)控”［10］。高見勝利教授認為：該理論是緩和行政國家這一現(xiàn)實，探索對官僚體制進行民主性監(jiān)控的理論［11］。

五、國政調查權的主要觀點

至今為止，筆者針對議會對政府、行政的監(jiān)控權的內容之一即國政調查權進行了一些研究，其中主要觀點如下：

（一）作為議會監(jiān)控權的國政調查權

作為近代國家中議會的主要任務之一，對內閣（行政機關）的監(jiān)控任務被賦予了重要的地位，發(fā)展到現(xiàn)代國家中該任務的重要性可說是愈為增加。對政府和行政的政治性監(jiān)控，屬于民主主義的本質性要素，其法律（理念？）的形成被認為是存在于國民代表機關的監(jiān)控權限之中。國政調查權可以看作是國民代表機關所具有的尤為重要的監(jiān)控權的內容。特別是，議院內閣制度下的政府監(jiān)控程序，只有在包含有尊重少數(shù)者調查權的調查委員會制度的議會政治體系中，方能有效地發(fā)揮其機能。

（二）關于地方議會的“百條調查權”

議會的監(jiān)控、監(jiān)督權，可以認為是為確保自治體行政能夠民主、公正地進行，而施行的一項運營監(jiān)控 議會對自治體行政的監(jiān)控、監(jiān)督權，是為對行政運營中居民缺失化、輕視化，即官僚體制的發(fā)展現(xiàn)象進行監(jiān)督，而被確立的一種權限。在這種意義上，居民代表機關的行政長官所實施的內部指揮監(jiān)督權、監(jiān)控權，與議會的對行政的直接統(tǒng)治權之間，可以認為是相互補充完善的關系。并且，對行政長官和議會是否全面實行了這一機能進行監(jiān)督的，正是作為主權者的居民。

在思考“監(jiān)控”這一概念時，包括進行支配、管理控制一定行為的情形，和對一定行為施加影響的情形。前者可稱為“支配性監(jiān)控”，后者可稱為“運營監(jiān)控”。

議會具有立法權這一事實，被認為是“含有對政府、行政進行監(jiān)控的意思”，此時，我們是將議會所專有立法權限的事實，理解為承認其具有對政府優(yōu)越性的、支配性地位的支配監(jiān)控權。議會通過進行個別具體的立法行為，使這種支配性監(jiān)控現(xiàn)實化。

運營監(jiān)控，則并非對權限行使直接進行監(jiān)控管理，而是對權限行使進行一定的規(guī)制。進行規(guī)制，則需要具備一定的基準，參照這一基準，有時進行抑制，有時向一定的方向進行誘導，有時更要防止其向一定方向發(fā)展。運營監(jiān)控中包含這些照會、誘導、防止的內容。

由于具有一定權限的機關，其權限的行使將可能會被事后追究責任，因此這將會促使其權限向一種“應然”（照會）的方向行使（誘導），使該機關的權限行使履行正當?shù)臋C能。監(jiān)控者未必便是問責者，但也會使行為者根據(jù)監(jiān)控、問責機制承擔明確的責任（被制裁的責任）。對權限行使可以追究責任與對權限行使可以進行控制，二者是有區(qū)別的。

最后，接受監(jiān)控并不意味著居于弱勢地位，這意味著其權限得到了實質性的強化（因被賦予了正當性）。因為，議會的調查權成為了“立法機關與執(zhí)行機關進行集中對話的場所”，行政機關由于受到各種“監(jiān)控”（本稿中論述的各種行政評價、監(jiān)督等），其民主正當性與權限行使的合理性也得到了認可。