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我國(guó)西北內(nèi)陸河流域地區(qū)深居大陸內(nèi)部，降水稀少，流域內(nèi)形成了廣大的荒漠、戈壁，依靠山區(qū)降水和冰雪融水為荒漠地區(qū)提供水源。內(nèi)流河降水量少，蒸發(fā)量大，大部分地區(qū)植被覆蓋度低，生態(tài)環(huán)境破壞后不易恢復(fù)。對(duì)西北內(nèi)陸河流域環(huán)境保護(hù)而言，環(huán)境立法十分重要，同時(shí)，法律的生命力也在于社會(huì)生活中的實(shí)踐和運(yùn)用，兩者并舉，才能保障法律的公信力和權(quán)威性。鑒于此，本文主要考察西北內(nèi)陸河流域環(huán)境行政執(zhí)法問(wèn)題，并對(duì)其提出優(yōu)化建議。

現(xiàn)狀

首先，各地方政府根據(jù)內(nèi)陸河流生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況，設(shè)立了內(nèi)陸河流域環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，制訂河流管理辦法，強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法的組織基礎(chǔ)。例如，為保護(hù)我國(guó)最長(zhǎng)的內(nèi)陸河塔里木河流域的生態(tài)環(huán)境，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)制訂了我國(guó)第一部規(guī)范流域管理的地方性法規(guī)——《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》。該條例依據(jù)我國(guó)《水法》關(guān)于對(duì)河湖流域?qū)嵭袇^(qū)域管理和流域管理相結(jié)合的精神，明確規(guī)定在塔河流域?qū)嵭袇^(qū)域管理服從流域管理的原則，對(duì)塔河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度和管理，由自治區(qū)人民政府設(shè)立塔河水利委員會(huì)和塔河流域管理局行使統(tǒng)一管理和調(diào)度的權(quán)力。另外，甘肅省石羊河、黑河、疏勒河都建立了相應(yīng)的管理制度，設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和調(diào)度。

其次，有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步提高了環(huán)境行政執(zhí)法水平，增強(qiáng)了環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性，進(jìn)一步明確了環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任。1992年實(shí)施的《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈水法〉辦法》第九條就明確規(guī)定了水行政執(zhí)法管理主體的范圍，第十條詳細(xì)規(guī)定了水行政執(zhí)法主體的主要職責(zé)，第四十六條也具體規(guī)定了水行政執(zhí)法主體違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這樣，在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政執(zhí)法主體就可以充分做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

存在的問(wèn)題

對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求來(lái)說(shuō)，西北內(nèi)陸河流域環(huán)境行政執(zhí)法還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

首先，相關(guān)法規(guī)與實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐之間存在一定差距，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督乏力。例如在甘肅石羊河流域的管理中，政府頒布了《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》，要求高耗水、高污染的工業(yè)項(xiàng)目配套安裝水回用設(shè)施，并且要求高層商用建筑也要安裝水回用設(shè)施。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，水回用設(shè)施成本較大，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，執(zhí)行十分困難，這就影響了水行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境違法行為監(jiān)管的可行性和有效性。

其次，執(zhí)法過(guò)程中各部門(mén)之間各自孤立，權(quán)力疊加現(xiàn)象嚴(yán)重。在西北內(nèi)陸河流域管理中，遵循的是區(qū)域治理服從流域綜合治理，區(qū)域管理部門(mén)有水利、地質(zhì)礦產(chǎn)、城市規(guī)劃等部門(mén)，執(zhí)法內(nèi)容各不相同，流域管理委員會(huì)又是接受當(dāng)?shù)卣姓鞴懿块T(mén)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。對(duì)于流域水資源污染問(wèn)題，水利、環(huán)保部門(mén)和流域管委會(huì)共同進(jìn)行管理，地質(zhì)礦產(chǎn)、城市規(guī)劃部門(mén)和流域管委會(huì)也都有權(quán)進(jìn)行水資源利用規(guī)劃，行政部門(mén)之間的權(quán)利疊加現(xiàn)象較為普遍，直接導(dǎo)致的后果就是多頭管理或者問(wèn)題被“踢皮球”而無(wú)人管理。

再次，西北內(nèi)陸河流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，一些地方政府為了鼓勵(lì)企業(yè)多產(chǎn)出，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、增加稅收，或維護(hù)部門(mén)利益，對(duì)于河流流域性的污染，地方政府以?xún)H靠本區(qū)域內(nèi)限制企業(yè)排污見(jiàn)效不大為由，對(duì)污染企業(yè)默許、放任甚至縱容某些環(huán)境違法行為，不惜以犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法工作設(shè)置種種障礙。

最后，實(shí)踐中跨區(qū)域環(huán)境行政執(zhí)法困難重重，公眾參與機(jī)制形同虛設(shè)。西北內(nèi)陸河往往流經(jīng)一省幾縣市或者是幾省幾縣市，需要各流經(jīng)地政府協(xié)同合作，配合流域管理委員會(huì)進(jìn)行跨區(qū)域行政執(zhí)法。面對(duì)地廣人稀的現(xiàn)實(shí)狀況，還要充分發(fā)揮廣大群眾的環(huán)保能動(dòng)力，切實(shí)落實(shí)公眾參與機(jī)制。例如黑河，其流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古3個(gè)省區(qū)，流域面積大，各個(gè)省區(qū)取水量和用水量不同，導(dǎo)致河流上游和下游地區(qū)用水矛盾激化。而流域管理委員會(huì)的執(zhí)法人員有限，跨區(qū)域行政執(zhí)法乏力，效率低下，公眾參與制度又沒(méi)有得到切實(shí)落實(shí)，直接導(dǎo)致黑河下游一度斷流，生態(tài)環(huán)境惡化而得不到有效監(jiān)管和治理。

原因探究

自然環(huán)境制約

西北復(fù)雜的自然環(huán)境給內(nèi)陸河流域環(huán)境行政執(zhí)法帶來(lái)了一定的困難。首先，內(nèi)陸河河床游蕩不定，河道經(jīng)常遷徙，時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，不能確定河流具體位置，就無(wú)法進(jìn)一步調(diào)查取證，即使發(fā)生河流污染等問(wèn)題，行政執(zhí)法人員也無(wú)法有效進(jìn)行規(guī)制。其次，內(nèi)陸河多流經(jīng)地廣人稀的沙漠地區(qū)，且大多為無(wú)人區(qū)，自然環(huán)境惡劣，工作人員往往無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取有效措施予以解決，使得一些保護(hù)內(nèi)陸河流域環(huán)境的規(guī)章制度不能有效實(shí)施。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)制約

西北內(nèi)陸河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原有模式對(duì)內(nèi)陸河流域環(huán)境行政執(zhí)法有深刻的影響。首先，西北地區(qū)建國(guó)后著重發(fā)展重工業(yè)、能源型企業(yè)，用水集中且水資源有效利用率很低，往往以破壞環(huán)境為代價(jià)，這已形成該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“慣性”，這種特有的經(jīng)濟(jì)展的老模式，給內(nèi)陸河流域環(huán)境行政執(zhí)法帶來(lái)了很大的阻力。其次，西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，對(duì)內(nèi)陸河水資源污染治理的投入不足，往往對(duì)一些污染物只進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理就直接排放到河流中，導(dǎo)致二次污染，破壞內(nèi)陸河下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

行政執(zhí)法管理體制不完善

首先，政府部門(mén)之間權(quán)責(zé)不明，執(zhí)法效率低下。雖然西北內(nèi)陸河流域管理實(shí)行區(qū)域治理服從流域管理，但各個(gè)河流的管理委員會(huì)又是隸屬于水行政主管部門(mén)的，各項(xiàng)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)又是由水利、環(huán)保、住房與城建、國(guó)土資源等部門(mén)分別具體實(shí)施。各環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部職責(zé)不清,部門(mén)權(quán)力交疊，無(wú)法明確劃分責(zé)任歸屬，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法力度不強(qiáng)，效率低下。

其次，環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立，懲治力度不強(qiáng)。例如，《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈水法〉辦法》中規(guī)定由公安機(jī)關(guān)施行行政處罰，追究刑事責(zé)任則由法院、檢察院執(zhí)行，水行政執(zhí)法所擁有的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)基本屬于間接強(qiáng)制權(quán)。負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任的環(huán)保機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立行使環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致打擊環(huán)境違法行為的成本過(guò)高、周期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題的產(chǎn)生，使環(huán)境行政執(zhí)法流于形式，直接影響環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性與效率。

行政執(zhí)法依據(jù)缺失

目前在西北內(nèi)陸河流域的環(huán)境治理法律法規(guī)有：《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈水法〉辦法》、《甘肅省實(shí)施〈水法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》，還有一些地方政府制訂的部門(mén)規(guī)章和管理辦法。這些規(guī)章制度從總體上看有以下缺陷：首先是位階較低，公信力不高，從而導(dǎo)致執(zhí)法、監(jiān)管、違法處罰、責(zé)任追究都不到位；其次是環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系存在空白；此外，原則性要求多、程序性規(guī)定少，相當(dāng)一部分條款模糊不清，缺乏可操作性。目前我國(guó)已出臺(tái)了8部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、10多部關(guān)于生態(tài)和自然保護(hù)的法規(guī)、70多部環(huán)保規(guī)章、1000多項(xiàng)地方法規(guī)，建立了比較全面的環(huán)保法律法規(guī)體系。但是，對(duì)于西北內(nèi)陸河這一特殊領(lǐng)域，國(guó)家無(wú)明確完善的法律，只有一些地方性規(guī)章制度在“單打獨(dú)斗”，對(duì)于影響范圍大的危害無(wú)法運(yùn)用法律手段給予有效保護(hù)，西北內(nèi)陸河統(tǒng)一的環(huán)境行政立法步伐有待加快。

公眾參與制度缺失

《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但是并未規(guī)定相應(yīng)的參與途徑、程序，沒(méi)有明確公眾的權(quán)利義務(wù)。我國(guó)西北內(nèi)陸河現(xiàn)行環(huán)保法律中也缺乏公眾參與機(jī)制。《甘肅省實(shí)施〈水法〉辦法》第六條規(guī)定：“制定水資源規(guī)劃、水量分配方案、用水定額和調(diào)整水價(jià)，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。”但是，條文中卻沒(méi)有規(guī)定具體程序以及實(shí)施細(xì)則，缺乏可操作性和保障性規(guī)定。此外，西北地區(qū)民間的環(huán)保組織很少,民眾參與環(huán)保組織意識(shí)不強(qiáng)，一些重要的環(huán)保社團(tuán)對(duì)西北內(nèi)陸河環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度也不高。

完善路徑

改革行政管理體制

環(huán)境行政管理體制不完善是影響環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)鍵性因素之一，必須進(jìn)行改革，在區(qū)域治理服從流域治理原則的前提下，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理體制。在西北內(nèi)陸河流域環(huán)境保護(hù)行政管理中，設(shè)立有高度權(quán)威性的流域管委會(huì)，或提高已設(shè)立的流域管委會(huì)的行政位階，將流域管委會(huì)作為該內(nèi)陸河流域統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)部門(mén)，行使最高的行政執(zhí)法權(quán)力。對(duì)行政執(zhí)法中不作為、不嚴(yán)格依法作為甚至濫用環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體及其責(zé)任人員，應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一的管理?xiàng)l例明確責(zé)任，有效阻斷其他利益相關(guān)部門(mén)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的非權(quán)力干預(yù)，保障環(huán)境行政執(zhí)法嚴(yán)肅、公正和有效。

完善行政立法體系及法律制度

建立和完善西北內(nèi)陸河流域地區(qū)環(huán)境行政法規(guī)體系，是有效開(kāi)展西北內(nèi)陸河環(huán)境行政執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。首先，西北內(nèi)陸河流域環(huán)境行政立法必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求，要調(diào)整立法指導(dǎo)思想與立法目的，結(jié)合內(nèi)陸河流流經(jīng)地的經(jīng)濟(jì)、人口、自然條件等實(shí)際情況，重構(gòu)現(xiàn)行的西北內(nèi)陸河環(huán)境法律體系。其次，要加強(qiáng)西北內(nèi)陸河環(huán)境行政主體權(quán)力運(yùn)行機(jī)制立法，明確相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將環(huán)境保護(hù)作為評(píng)價(jià)政府工作的重要因素，納入到政府官員政績(jī)考核制度中。最后，要正確認(rèn)識(shí)西北內(nèi)陸河流域行政管理的特殊性，在立法中明確內(nèi)陸河環(huán)境權(quán)、環(huán)境行政權(quán)的界定，對(duì)環(huán)境行政權(quán)的范圍和運(yùn)作模式進(jìn)行適度和科學(xué)的規(guī)制，力求明確行政執(zhí)法行為的對(duì)象范圍，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

建立以公眾利益為本位的公眾參與制度

西北內(nèi)陸河流域處于地廣人稀的地區(qū)，僅僅依靠環(huán)境行政執(zhí)法人員來(lái)防治環(huán)境違法行為顯然是不夠的，這就需要運(yùn)用公眾的力量保護(hù)河流流域生態(tài)環(huán)境，組建民間環(huán)保組織，彌補(bǔ)政府行政行為所觸及不到的盲點(diǎn)。而目前我國(guó)的西北內(nèi)陸河流域環(huán)境保護(hù)往往忽視了公眾保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大力量。首先，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，明確農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的合法權(quán)益，擴(kuò)大農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的環(huán)境行政事務(wù)的參與范圍。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善西北內(nèi)陸河環(huán)境公益訴訟的具體程序，確認(rèn)社會(huì)公眾以及協(xié)會(huì)團(tuán)體的法律主體地位和通過(guò)合法途徑獲得救濟(jì)的權(quán)利。最后，各地方政府也應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，由權(quán)利保障型政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)型政府，注重保障公民環(huán)境權(quán)利、利益，完善相關(guān)政策，最大限度地調(diào)動(dòng)民眾的力量，保障西北內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)諧發(fā)展。