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從本世紀初開始,利川市地稅局一直在探索以法治、效率為核心的制度或機制,以此來實現“執法有依據,行為有規范,權力有制約,過程有監控,違規有追究”的目的。特別是2006年初,省地稅局在利川市推行稅收執法責任制試點以來,利川市地稅局在省、州局的指導下,對稅務行政、執法及其考核評議責任制進行整合和完善,推行地方稅務機關行政執法責任制,形成了內外和諧、上下和諧、征納和諧的“利川模式”,經過近3年的運行,取得了良好的效果。

一、“利川模式”的基本內容

“利川模式”的行政執法責任制可概括為“三改、三定、一再造、四聯動”。

(一)“三改”的主要內容———改變機關職能。就是改“管理監督型”職能為“管理服務型”職能,構建名符其實的“扁平型”機構。遵照“精簡、統一、效能”的原則,利川市地稅局撤銷原來的5個征收分局、1個稽查局和11個機關內設股(室),重新設置“七科一室”,即稅費征收服務科、信息管理科、稅費管理一科、稅費管理二科、稅費管理三科、法制科、監察考評科和辦公室。機構“扁平型”后,減少了行政管理層次,擴大了行政管理幅度,實現了縣(市)級地稅機關由單一的行政管理職能向以管理服務為主、行政管理為輔的職能轉變,達到省局要求縣(市)局稅務機關“管事”的目的。———改變紀檢監察模式。恩施州地稅局撤銷利川市地稅局紀檢組長職位,派駐紀檢監察員,利川市地稅局在內設的“七科一室”分別確定1名副科長(副主任)為兼職監察員;重新設置的監察考評科除保持原有紀檢監察職能的同時,增加工作考評、責任追究兩項新職能,履行教育、監督、保護、懲處以及考評、追究、管理、服務等多位一體的綜合職能,真正把紀檢監察工作落實到稅收執法和稅收行政管理之中。從運行的情況來看,紀檢監察監督范圍更廣,監督力度更大,更好地體現更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設的要求,得到各級黨委、政府、紀檢監察部門的充分肯定。原湖北省紀委書記宋育英在利川調研時,充分肯定了派駐紀檢監察員的作法?！淖兓轶w制。利川市地稅局稽查局撤銷后,由恩施州地稅稽查局整合稽查資源,形成一級稽查體制,統一行使稽查權,讓利川市地稅局徹底解脫出來,把更多的人力資源投入到稅收管理權和日常檢查權之中,減少了執法過程中的行政干預。

(二)“三定”的主要內容———定崗位。就是將地方稅務機關的征收、管理、服務、監督等職能,細化到具體的崗位,保證每個崗位事權的相對獨立性和完整性。在全面梳理現行稅收法律、法規、規章、規范性文件和行政制度的基礎上,因事設置50個崗位。設置崗位時,打破傳統習慣,將局長、副局長、科長(主任)、副科長(副主任)都設定為工作崗位,賦予具體工作職責。———定職責。就是依法對崗位職責進行確認。主要包括三個方面的內容:一是稅收法律、法規、規章明確規定的職責;二是法律、法規、規章規定的法定條件發生時,法定賦予稅務機關的職責;三是法律、法規、規章賦予稅務管理相對人的權利,當這些權利由相對人行使時,即反向成為稅務人員的必備職責?！ㄈ藛T。就是在確定崗位人員時,采取全員競爭上崗的方式,通過知識考試、命題面試和組織考核三個程序,公平、公正、公開競爭,做到人盡其才,人盡其用,科學合理地配備崗位工作人員,充分調動干部職工積極性。

(三)“一再造”的主要內容“一再造”就是工作流程再造。工作流程是事務運行的軌跡,是履行崗位職責的基礎。利川地稅局按照精確、細致、深入的要求,根據法定事項、法定程序和法定要件,以處理環節為要素,在確保事項完整運行的前提下,對稅收服務、管理、監督等環節進行分解,再造成為稅務事項工作流,統一每個工作流“節點”的實體規則和程序規則,制定科學嚴密、簡便易行、責任明確的工作流程,明確職權行使的步驟、順序、時限和形式標準,明確科室之間、崗位之間的權責。“利川模式”將現行稅收管理流程歸結為8個環節點,即政策管理、業務受理、調查核實、行政核批、納稅評估、日常檢查、處理執行、責任追究。把新的管理流程貫穿于各個具體業務工作中,各職能崗位各司其職,相互銜接,相互牽制,一環緊扣一環,環環相依,使稅收管理更加程序化、規范化。

(四)“四聯動”的主要內容“四聯動”就是指崗位責任、智能參與、考評監督、責任追究“四個輪子”同時聯動?！袄Ｊ健睂︻I導崗位到一般崗位的所有在崗人員,都按崗定責。通過職責確定和劃分,使機構、崗位、人員、職責有機地結合起來,崗位明確、職責明確、權限明確、任務明確、目標明確,做到了“人人有責、層層有責”,有效地解決了“做什么”的問題?！袄Ｊ健泵鞔_規定了依托計算機網絡處理事務的環節、時間和內容,實現計算機管人、智能控制。運用計算機進行納稅人的信息管理、征收管理,稅務人員工作日志管理和日常公文處理,提高了辦事效率。“利川模式”堅持“權力運行到哪里,監督就應該到哪里”的原則,建立社會化監督網絡,全程監控稅務干部是否履行責任,是否依法履行責任。聘請納稅人代表為稅風稅紀監督員,定期不定期地開展行風評議,根據反饋意見和建議,制定整改方案;聘請特邀監察員,定期召開座談會,聽取他們對地稅工作的意見和建議,及時改進工作;暢通社會監督渠道,采取發放評議表、設置意見箱、公開舉報電話、在網上開辟廉政論壇等方法,廣泛征求納稅人對地稅機關及其工作人員履行責任的意見和建議,定期收集整理,及時處理回復。與此同時,堅持公開、公正、公平和客觀評判的原則,由監察考評科人員負責對各崗位人員履行職責情況進行嚴格的考評監督機制,成為行政執法責任制實施的有力保障。在具體操作中,根據考評結果或外部反映的情況,在限期整改的基礎上,按照責任形成的因果聯系劃分直接責任和連帶責任、主要責任和次要責任,并根據責任大小、后果影響程度以及整改效果等因素,分別予以責任追究。據實施過錯責任追究記載:2006年第四季度,經濟懲戒數29人次,懲戒金額740元;通報批評29人次、責令寫出書面檢查2人次。2007年,經濟懲戒數49人次,懲戒金額4340元;通報批評49人次。通過嚴格實施責任追究,解決了“做錯或做得不好怎么辦”的問題。

二、“利川模式”的特征

(一)崗位責任的獨立性按照責權統一的原則,遵循“過程控制,持續改進”的管理理念,在科學劃分稅收征管權、合理分解崗位職責的基礎上,設定工作規程,確定責任追究標準,進行責任追究,從而落實稅收崗位責任,提高稅收效率、效能的一種崗位責任制模式。崗位責任的獨立性具有以下特點:———崗位職責明確化。在劃分職權、明晰崗位職責的基礎上的,根據每個崗位不同分工,對執法權力、內容、程序方式等做出明確規定,有效解決了崗責不清、責任不明的問題?！ぷ饕幊虡藴驶?。嚴格依照《征管法》及相關法律、法規的規定,將稅收管理、征收事項進行標準化分解,明確程序和責任,統一了崗責設置,明晰了責權利界定?！u議考核規范化。通過運用計算機網絡信息技術對行政執法責任制執行情況進行監督考核,并按照統一的標準和尺度進行考核?！熑巫肪恐贫然?。以崗位職責劃分為基礎,以工作規程中的具體規范為基本要求,以評議考核的結果為直接依據,本著有錯必究、過罰相當、教育與懲戒相結合的原則,對行為主體的履行責任的過錯行為進行追究。

(二)質量管理的標準性利川地稅局的行政執法責任制以ISO9000質量管理體系為基礎,將地方稅務機關的各項規定與之融合,通過質量的內審、外審,落實行政執法責任制。具體來講,就是在實踐過程中,運用質量管理理論中的人力資源配置原理,對稅務機關內部崗位、職責及稅收執法權和行政管理權進行重組、調整和細化,把稅收管理、征收過程分解為若干環節,形成新的治稅與管理流程,并運用管理系統特有的質量記錄功能,完整記錄稅收管理、征收的每一個過程、環節、每一個“權力點”的真實數據,確保崗位責任考核“用數據說話”。通過導入ISO9000質量管理標準,逐步建立起稅務質量管理體系,保征了行政執法責任制的嚴密性、真實性、持續性。嚴密性確保了稅收崗位責任制落實過程中的控制要求和稅收征管質量的驗證要求,使稅收征管工作過程和結果的全部因素處于受控狀態。真實性避免了人為的不確定、不真實等因素,為確保稅收征管行為符合要求和有效運行提供了客觀證據。持續性通過管理評審、質量審核、糾正措施控制等程序,對稅收征管的適應性、有效性進行定期評審,確保行政執法責任制持續改進。

(三)資源配置的效能性利川地稅局在實施行政執法責任制過程中,按照“精簡、統一、效能”的原則,不斷整合人力資源,減少管理層次,實施業務重組,構建“工作流程化,機構扁平化,管理信息化、考評制度化、服務規范化”的現代稅收征管運行機制,改縣(市)一級管理機構為管理與征收職能合一的新型稅收管理機構,實現稅收資源的優化配置。這一特征體現出以下三個具體特點:———目的性明確。將稅收征收、管理目標和執法責任要求轉化為崗位績效考核目標,使責任主體有明確的責任和目標導向。———模式簡單、成本較低。利川是山區農業大市,利川市地稅局針對農業稅收改革后的地方稅收結構變化情況,因地制宜地推出機構的扁平化,減少中間過度環節,對鄉鎮稅費實行“約時定點、巡回服務”的征收方式,既滿足了農村稅費的征收需要,也滿足了發票開具、發售等需求,由此帶來了稅收成本大幅度降低。三是方式靈活,突出執法結果。利川地稅局行政執法責任制突出過程和結果控制,在一個業務循環期內,考評主體和崗位責任主體共同全面審視、評判效績,實施責任追究,保證了崗位責任的落實。

(四)制約對象的全面性利川地稅局的行政執法責任制是一種全員的、全過程的、全方位的地方稅務機關崗位責任制。利川地稅局制定的《地方稅務機關崗位責任制》明確了對所有在崗人員,從領導崗位到一般崗都按崗定責。在確定職責時,將其區分為公共職責和專項職責。公共職責按照各級層面應共同承擔的職責劃分為領導公共職責、科長(主任)公共職責、副科長(副主任)公共職責和專業崗位公共職責。專項職責根據各崗位的性質分別在各崗位中進行規范。與此同時,利川市地稅局在推行行政執法制時,注重了稅收征管的全過程構建崗責體系,明確稅收征管各環節、內容和形式,從過程上確保各環節的崗位和責任明確;稅收執法、行政管理、黨群工作、后勤保障等工作都被納入崗位責任制平臺,做到機構改革與稅收執法責任制相結合,行政管理責任制與稅收執法責制相結合,稅收監督與工作考評相結合,考評工作與責任追究相結合,建立起全方位的地方稅務機關崗位責任制模式。通過對各崗位工作的過程監督和結果監督,注重崗位間的協調配合,避免了大而化之的粗放管理,在定崗、定責、定員、考評、追究諸環節都體現了精細化管理的基本要求。

三、“利川模式”的主要效應

(一)稅費征管行為更加規范利川地稅局的行政執法責任制分解了稅收執法權力,將一項稅收業務按照工作環節分配到了若干崗位協作完成,如減免稅審批事項,按要求分解為申請受理、初審、實地檢查、復審、審批等幾個工作環節,其中受理、初審由稅費征收服務科的稅源管理崗負責,復審由法制科的行政審批崗負責,審批按照減免稅權限經局長辦公會議審議,充分體現了相互制約的原則。在有明確的崗位職責、工作規程的基礎上,構建了系統的考核評議辦法和過錯責任追究辦法及其操作規程,從而使得稅收執法責任追究日?；⒔洺；⒅贫然?進而確保了稅費征管監督到位提高了監督水平。在具體的征管中,杜絕了職責不清、相互推諉的現象,責任意識明顯增強,維護了納稅人和繳費人的合法權益。

(二)稅務執行能力更加提高通過稅收業務流程再造,明確具體職責后,稅務人員在每一階段、每一環節都注重細節,力求完美,在自己的職責范圍內處理好一切問題。以精益求精的態度,主動、認真、嚴格、高效地堅持各項制度和規范。特別是通過建立網上銀行、裝置POS機,推廣電子申報、郵寄申報等多元化申報、征收方式,在納稅大廳推出“一站式”、“全程式”、“預約式”、“首問負責制”服務,為弱勢群體開辟了辦稅“綠色通道”等措施,提高了稅務執行能力。

(三)稅費征管質量更加提升稅務行政執法責任制的核心之一是加強和推動稅費征管基礎工作?！袄Ｊ健边\行后,由于崗位職責的明確,管理的規范,一線稅收管理員的工作不再是從稅務登記開始到稅務執行都由一個人包干辦理,而是各自對其崗位職責負責,如果沒有按規定履行自己的職責,不僅使得下一環節、下一崗位的工作無法進行,而且還會受到責任追究,從而保證了每一個環節、每一個崗位的工作質量。近年來,利川地稅征管“六率”一直處于上升狀態(見表1)。(四)稅費征收成本更加減少由于實現機構扁平化,減少了中間管理環節,使稅費成本的大幅度降低。原來所有分局均配備了一定數量的行政人員和后勤服務人員以及征管車輛,有的分局一年的稅費收入還不夠費用,征收管理成本相當高。撤消分局后,減少了行政管理人員和后勤服務人員,征管車輛也隨之減少,大大節省了人力、物力和財力。據不完全統計,利川市地稅局試行行政執法責任制的第一年,就節約車輛等費用50多萬元。

四、“利川模式”的基本經驗

(一)行政執法責任制是地稅機關轉變職能的“推動器”行政執法責任制是一種以崗位為載體、以責任為內容、以考評為形式、以信息化為手段、以追究為保證,集崗位責任、工作規程、考核評議、責任追究為一體的,一種根本性的、全面的、規范的行政管理制度。對地方稅務機關來說,它是一種制度創新?！袄Ｊ健弊駨男姓聞辗沼诙愂照鞴艿睦砟?小行政大業務,大力推崇行政事務社會化服務,撤消分局管理層級,讓內設機構直接服務納稅人,管理納稅人,除辦公室外,其他的科室職能都與稅收業務直接相關,全系統從事征收管理與服務的人員達80%。促進了縣級稅務機關的“三個轉變”,即從權力本位向責任本位轉變;從“管人”向“管事”的轉變;從“管理型”機關向“服務型”機關轉變。

(二)體制機制創新是推行行政執法責任制的保障利川市地稅局實施行政執法責任制的實踐表明,如果沒有“扁平型”機構改革、紀檢監察模式改革、稽查體制的創新、征管流程的再造等一系列創新,而是在行政執法責任制實踐過程中稿形式主義,“利川模式”就不可能取得這樣好的效應。因此,實施行政執法責任制,要密切結合地稅工作的實際和改革的需要,潛心研究,建立起了以機構、崗位、責任、流程、過錯追究相對應的崗位責任制機制,從制度創新上解決崗責不清、權責不對等、管理秩序混亂、執法隨意、甚至以權謀私等老大難問題,從制度創新上實現地稅征管模式向現代化管理方式的跨越。

(三)行政執法責任制必須堅持“以人為本”地方稅務機關行政執法責任制是一種內部管理制度、方式,是對稅費征管行為、執法過程進行約束的一種形式。稅收行政執法的各項活動,沒有人是無法進行的。所以,行政執法責任制必須堅持以人為本的原則。“利川模式”的構建和運行實踐過程中,把稅費征管人和納稅人有機結合起來,形成了獨具特色的以人為本的崗位責任制模式。稅費征管人既是制訂、運行行政執法責任制的主體,又是行政執法責任制管理和制約的客體,在運行實踐中起核心作用。因此,“利川模式”重視人力資源的開發利用,重視每一個干部職工在崗責體系中的作用,科學設崗定責,因人定崗,責任到人,建立嚴密的責任監控系統和嚴格的獎懲措施,從而取得了理想效果?，F行稅收征管模式以征、管、查為核心,雖然與過去相比有了明顯的進步,但是仍然存在服務職能的缺位,“重監管、輕服務”。因此,“利川模式”通過機構改革、流程再造,對現行征管模式進行了完善,流程、崗位、責任都以“服務第一,納稅人為先”,尊重納稅人,服務納稅人,建立起以“為納稅人服務為中心”的“優化服務、多元申報、網絡監控、集中征收、重點稽查”的現代征管模式,稅收管理從規制導向向服務導向轉變;納稅服務從行政服務向社會化服務轉變,推進了稅收管理的信息化、集約化、法制化、規范化和社會化。

(四)行政執法責任制必須以現代管理方法和手段為依托現代管理方法和手段運用于崗位責任制管理,可以提高崗位責任制管理水平和效率,可以節省資源、降低成本。現代管理方法和手段的運用是推進地方稅務機關崗位責任制的必然選擇。利川市地稅局行政執法責任制模式堅持運用現代資源優化配置理論,系統控制理論、全面質量管理理論、組織變革和流程再造理論,指導崗位責任制模式的構建和運行實踐,同時在崗位責任制實踐過程中引入現代信息、網絡和數據處理技術,使崗位責任制的運行效率和效力不斷得到提升。實踐證明,將現代管理方法和手段運用于地稅機關崗位責任制,是推行行政執法責任制的關鍵。要把現代管理方法和手段與地稅工作職責、工作流程、考評內容、責任追究有機結合,使崗位責任制建立在現代科學技術的平臺上,才能保證崗位責任制的順利推行并發揮最佳效應。

(五)行政執法責任制必須建立規范的運行機制規范的運行機制包括規范的崗位職責、工作流程和過錯追究辦法等。其中崗位職責是基礎,工程流程是重點,責任追究是保證。無論何種崗位責任制模式,首先必須規范稅收征管崗位職責,使其標準化、規范化、法制化,進而保證崗位責任制依法運行;制定科學嚴密、簡便易行、責任明確的工作流程是稅收征管行為的實體要求,依靠它才能保證各個崗位職責的正確履行,各個崗位之間職責的銜接,才能確保整個稅收征管過程高效有序運行。實踐證明,在嚴格考評基礎上建立起嚴格的責任追究,是責任制有序運行的關鍵和保證。從根本上講,地方稅務機關崗位責任制是一種內部行政行為,應特別注意以下幾點:一是責任追究要保持在法律賦予的權限范圍之內,責任追究的形式、種類、范圍、方法、力度都不能與有關法律、法規相抵觸。二是對于法無所禁、又無明確規定的追究手段既要大膽嘗試,又要適度。三是追究應與獎勵、激勵相結合,應考慮從重追究過渡到重獎勵,以目標、利益、競爭、文化四種激勵方式并舉,健全激勵機制。四是追究應與教育相結合,重在加強培訓,督促學習提高。