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摘要:

鑒于政府行政事務(wù)的復(fù)雜和多變性，法律、法規(guī)在設(shè)定行政處罰時很難涵蓋行政管理的方方面面，必然要賦予行政機關(guān)在行政執(zhí)法中一定的自由裁量權(quán)。實踐中由于法律、法規(guī)賦予的自由裁量空間較大，且缺乏必要的規(guī)范和制約措施等原因，常常出現(xiàn)處罰不公，以罰為主，“以罰代管”，甚至“只罰不管”現(xiàn)象。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。

關(guān)鍵詞:

行政執(zhí)法;自由裁量權(quán);規(guī)范

引言

鑒于政府行政事務(wù)的復(fù)雜和多變性，法律、法規(guī)在設(shè)定行政處罰時很難涵蓋行政管理的方方面面，必然要賦予行政機關(guān)在行政執(zhí)法中一定的自由裁量權(quán)。實踐中由于法律、法規(guī)賦予的自由裁量空間較大，且缺乏必要的規(guī)范和制約措施等原因，常常出現(xiàn)處罰不公，以罰為主，“以罰代管”，甚至“只罰不管”現(xiàn)象。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。

1行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的概念

行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。具體表現(xiàn)為:①行政處罰幅度和種類方面。即行政機關(guān)做出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在處罰種類幅度的自由選擇和處罰種類的自由選擇。②行為方式方面。即行政機關(guān)選擇具體行政行為的方式時，自由裁量作為與不作為。③做出具體行政行為時限方面。就聽證問題行政機關(guān)可自行決定。④對事實性質(zhì)認(rèn)定方面。即行政機關(guān)對行政管理相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。⑤對情節(jié)輕重認(rèn)定方面。如中國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣的詞語，在沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件時，行政機關(guān)對情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。

2行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的原則

1)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)符合立法宗旨。任何一部法律法規(guī)，都有一個基本的立法宗旨。自由裁量權(quán)的行使如果偏離立法宗旨，必然導(dǎo)致行政不合理，自由裁量權(quán)也就成了個人私利、圖報復(fù)的工具了。如為罰款而罰款等。2)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)過罰相適應(yīng)原則。過罰相適應(yīng)是指行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人適用行政處罰，所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應(yīng)，既不輕過重罰，也不重過輕罰，避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。3)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)堅持處罰決定標(biāo)準(zhǔn)一致原則。處罰決定標(biāo)準(zhǔn)一致原則是指行政執(zhí)法機關(guān)對不同的違法行為人違反了同一法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定且違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)相似，作出行政處罰時應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)一致原則。就是要求行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員在行使行政處罰自由裁量權(quán)時要以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不偏不倚，做到相同或相似的違法行為應(yīng)當(dāng)受到大體相同的行政處罰。4)自由裁量權(quán)的行使，依法選擇適用單處、并處原則。行政處罰單處、并處原則是指行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人作出行政處罰時適用的處罰方式。行政處罰的單處是指行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人僅適用一種處罰方式。并處是指行政執(zhí)法機關(guān)對違法行為人的某一違法行為依法同時適用兩種或兩種以上的行政處罰形式。5)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)按照上位法優(yōu)于下位法原則。行政執(zhí)法機關(guān)和行政執(zhí)法人員在從事行政執(zhí)法、特別是行政處罰時，對違法行為作出行政處罰適用法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如果發(fā)現(xiàn)不同層級之間的法律規(guī)范對同一問題的規(guī)定不一致，上下矛盾、有輕有重，就應(yīng)當(dāng)遵循上位法優(yōu)于下位法的原則，就高不就低，執(zhí)行效力層級較高的規(guī)范性法律文件依據(jù)。6)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)按照特別法優(yōu)于普通法原則。特別法優(yōu)于普通法原則是指行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員在作出行政處罰適用法律依據(jù)時，發(fā)現(xiàn)同一立法機關(guān)制定的相同層級的法律、法規(guī)、規(guī)章發(fā)生矛盾、規(guī)定不一致，應(yīng)根據(jù)規(guī)范性法律文件效力不同，遵循特別法優(yōu)于普通法原則，適用特別法。7)自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)按照新法優(yōu)于舊法的原則。新法優(yōu)于舊法原則，也稱為后法優(yōu)于前法，是指行政執(zhí)法機關(guān)或行政執(zhí)法人員在從事行政執(zhí)法、行政處罰時，發(fā)現(xiàn)同一立法機關(guān)就同一問題制定的兩個或兩個以上的規(guī)范性法律文件前后矛盾，就應(yīng)該執(zhí)行頒布時間在后的新的規(guī)范性法律文件，而不能執(zhí)行頒布時間在前的舊的規(guī)范性法律文件。8)自由裁量權(quán)的行使應(yīng)堅持開裁量標(biāo)準(zhǔn)公開原則。自由裁量標(biāo)準(zhǔn)向社會公開，就是讓公眾了解有關(guān)的量罰標(biāo)準(zhǔn)。這樣相對人可以對照自己的違法行為，得出行政機關(guān)將要給予他的量罰尺度。“裁量標(biāo)準(zhǔn)”的適當(dāng)統(tǒng)一，不僅使執(zhí)法者心中有了譜，也讓群眾看得明明白白。這樣既能得到社會的認(rèn)可、當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽光下運作，保證法律面前人人平等。

3行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀

隨著我國依法治國基本方略的深入貫徹實施，各級政府及其職能部門積極推進(jìn)依法行政，大力加快法治政府建設(shè)步伐，行政執(zhí)法機關(guān)努力為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境且取得巨大成就。但是，在行政執(zhí)法實際工作中，行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員還存在著亂用、濫用行政處罰自由裁量權(quán)的問題。1)存在濫用職權(quán)現(xiàn)象。濫用職權(quán)是一種目的違法，其導(dǎo)致的法律后果是所作出的具體行政行為無效。其特點是:自由裁量權(quán)的行使不符合法律授予這種權(quán)力的目的。它主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟私、公報私仇、以權(quán)謀私，以實現(xiàn)種種不廉潔的動機。2)行政處罰顯失公正。立法的一條重要原則是合理和公正的原則。就是通過法律形式固定下來的體現(xiàn)了國家意志并成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志，即不符合立法本意，這實質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。3)實踐中存在拖延履行法定職責(zé)。由于有不少法律、法規(guī)未規(guī)定行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時履行法定職責(zé)，行政機關(guān)便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動機，而拖延履行法定職責(zé)，即是不正確地行使了自由裁量權(quán)。

4規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的建議

筆者認(rèn)為應(yīng)從源頭上規(guī)范和控制自由裁量權(quán)使具有較強的可操作性。1)須建立回避制度。在行政執(zhí)法時，如果執(zhí)法活動與執(zhí)法人有利害關(guān)系，該執(zhí)法人應(yīng)當(dāng)回避。2)應(yīng)建立執(zhí)法責(zé)任制。執(zhí)法責(zé)任應(yīng)與個人的待遇和職務(wù)的升遷掛勾，真正把執(zhí)法責(zé)任制落到實處。3)依據(jù)過罰相當(dāng)原則，制定違法行為裁量標(biāo)準(zhǔn)。制定標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合本地區(qū)、本部門具體情況，在行政法律文件規(guī)定的處罰行為、種類和幅度的范圍內(nèi)予以具體化，(不能突破法律文件的規(guī)定設(shè)定新的處罰)根據(jù)不同情況給予不同的量罰。4)定期跟蹤檢查，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)。裁量標(biāo)準(zhǔn)是在法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)行政處罰的規(guī)定不特別明確而留有余地時，行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)合理細(xì)化確定行政處罰的原則標(biāo)準(zhǔn)。對此行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行梳理，及時修改，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)，使其日漸合理。5)加大法院的司法審查力度。人民法院應(yīng)加大對濫用職權(quán)、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公平等自由裁量權(quán)的審查力度，以充分發(fā)揮法院的司法監(jiān)督功能。

5結(jié)語

不管對自由裁量權(quán)如何進(jìn)行控制和規(guī)范，都要掌握一個尺度，那就是:控而不死，用而不濫。調(diào)動自由裁量權(quán)高效靈活的積極因素，抑制它容易被濫用的消極因素，合法、合理地行使自由裁量權(quán)，公平、公正執(zhí)法，進(jìn)行人性化管理，以達(dá)到構(gòu)建和諧社會的法制需要。

參考文獻(xiàn):

［1］應(yīng)松年．行政法學(xué)教程(第一版)［M］．北京:中央黨校出版社，2008．

［2］羅豪才，行政法學(xué)(第一版)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1998．

作者：張定乾 單位：河南省南陽市委黨校