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為了充分發揮財政體制的調節和引導作用，鞏固農村稅費改革成果，確保鄉鎮政權機關和農村公益事業正常運轉，促進縣域經濟增長方式轉變和農村城鎮化進程，加快城鄉經濟社會協調發展和農村小康社會建設，現就縣鄉（其中縣包括縣級市、轄鄉鎮的市轄區，鄉包括鎮，下同）財政體制改革試點工作提出如下意見。

一、進一步改革縣鄉財政體制的必要性

財政體制是確定各級政府間財政分配關系的根本制度，是政府實施宏觀調控的重要手段，對于經濟社會發展特別是區域間協調發展具有重要的引導作用。目前，我省省與市、市與縣間的財政體制實行較為規范的分級分稅財政體制，按既定支出責任分級負擔支出，財政收入劃分基本實行主體稅種比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企業隸屬關系劃分收入的做法。但是，縣與鄉財政體制關系比較復雜，體制形式多樣。多數地區長時間延續實行各種形式的財政包干制，或實行劃分稅種、核定收支、分級包干，或實行核定收支、總額包干。少數地方實行統收統支或分稅制財政體制，但是具體操作不規范，其中包干成份較重。縣與鄉財政體制的缺陷，對財政職能發揮和縣域經濟協調發展產生了一定制約作用。突出問題表現在：一是規范性較差。收支劃分格局千差萬別，包干形式五花八門，有的收入劃分隨意性大，缺少科學合理的規則，導向機制錯亂，不利于鄉鎮經濟持續發展。二是穩定性較差。多數地方收支基數一年一定，變動頻繁，收入計劃變成鄉級政府的硬性行政任務，造成鄉鎮政府管理行為短期化，收過頭稅等。三是鄉級財政保障職能較差。在基數核定、收入劃分等方面，縣級集中鄉級收入過多，鄉級財政難以保證基層政權機構和農村基本公益事業正常運轉的起碼支出需要。四是影響縣域經濟集約發展。特別是包干財政體制，刺激、甚至逼迫鄉鎮政府不顧一切地辦企業、上項目，導致低水平重復建設、盲目競爭，鄉鎮間相互封鎖，生產要素難以流動，造成資源浪費和環境破壞嚴重，阻礙非農產業生產要素向小城鎮集聚，對推進農村城鎮化戰略和實現縣域經濟集約發展形成了一定制約。因此，改革縣鄉財政體制，推動縣域非農產業生產要素向城鎮集聚，加快縣域經濟增長方式轉變，是推進農業產業化和農村工業化、城鎮化的迫切要求。

從縣鄉財政發展形勢看，隨著深化農村稅費改革、提高個體增值稅起征點以及農村義務教育、公共衛生管理體制調整和社會保障體制改革等，鄉級財政收入增長受到影響，鄉級財政支出范圍明顯縮小，進一步改革縣鄉財政體制成為鞏固農村稅費改革成果的緊迫課題。農村稅費改革使農民得到了實惠，但鄉級財政收支矛盾和困難問題也更加突出。因此，深化縣鄉財政體制改革，理順縣與鄉財政分配關系，保障鄉鎮政權機關和農村基本公益事業正常運轉的基本支出需要，也是建立農民增收減負長效機制，有效防止農民負擔反彈，實現城鄉經濟社會協調發展的重要措施。

二、縣鄉財政體制改革的目標和基本原則

（一）改革目標。

一是建立縣域生產要素優化配置、合理布局機制。根據鄉鎮的經濟發展基礎，實行不同的財政體制，促進產業、人員、信息等非農產業生產要素向優勢地區、向小城鎮集聚，推進農村城鎮化進程，促進縣域經濟增長方式轉變，加快縣域經濟整體發展。

二是建立增收節支激勵約束機制。充分發揮財政體制作用，調動鄉鎮當家理財、發展經濟、增收節支的積極性，增強鄉鎮自我發展能力。

三是建立縣鄉財政基本支出保障機制。按照不同體制模式，合理確定縣鄉財政支出責任，宜統則統、宜分則分，提高縣鄉財政基本支出保障能力，緩解縣鄉財政困難，促進鄉鎮政府職能轉變和城鄉經濟社會事業協調發展。

四是建立相對規范、統一的縣鄉財政體制。取消各種包干財政體制，適應縣鄉經濟社會發展需要，建立統分適度、科學合理、規范統一的縣鄉財政體制模式。

（二）基本原則。

一是促進發展，有利公平。財政體制要有利于非農產業生產要素優化配置、資源合理流動和市場正常競爭機制發揮調節作用，促進有條件的鄉鎮更快發展，加快農村城鎮化進程。同時，按照公共支出均等化要求，保證鄉鎮財政基本支出需要，縮小鄉鎮間基本公共服務能力的差距。

二是關系簡明，相對穩定。縣與鄉鎮財政體制設計要力求簡明，體制算賬簡便，容易執行和操作，并在一定時期內保持相對穩定。

三是因地制宜，分類確定。要從鄉鎮實際出發，根據不同鄉鎮經濟狀況和發展潛力、財政收入和財力水平、鄉鎮人口和地域面積等因素，分別實行不同的財政體制。

三、縣鄉財政體制模式

根據我省實際情況，按照改革的目標和原則，縣鄉財政體制主要推行以下兩種模式。

（一）相對規范的分稅制。

1、基本內容是分級管理、支出定責、收入分享、責權統一。具體做法：

（1）分級管理———縣與鄉鎮財政收支實行分級管理，健全鄉鎮財政職能，單獨設立鄉鎮金庫。

（2）支出定責———合理劃分縣與鄉鎮財政支出責任，分級負擔，各負其責。明確界定縣與鄉鎮政府的支出責任，行政管理費分別由各本級負擔，縣派出機構經費由縣財政負責；根據有關政策要求，鄉鎮教師工資、公共衛生、計劃生育、社會保障、鄉村道路建設等支出以縣級財政為主；鄉鎮財政自行安排經濟發展（包括農業生產）、城鎮建設、社區服務支出，并按規定分擔鄉鎮教育、衛生、文化及其他事業發展支出，補助村級支出等。

（3）收入分享———收入劃分著眼于加快縣域經濟發展、促進小城鎮建設和鄉鎮政府職能轉變。一是轄區內與經濟發展密切相關、經濟調節作用強的主體稅種原則上作為縣鄉共享收入，按比例分享，主要包括增值稅、營業稅、企業所得稅，個人所得稅、資源稅也可作為共享收入。二是與城鎮發展、社區服務直接相關的收入原則上作為鄉鎮專享收入，主要包括城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金、城鎮建設配套費，以及房產稅、車船使用和牌照稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等。三是縣鄉（鎮）分別組織的行政事業性收費、罰沒收入、專項收入及其他各項收入，按組織收入主體劃分，分別作為縣級和鄉鎮固定收入。四是縣城所在建制鎮，由于稅源大戶比較集中，縣級財政可將位于縣城所在建制鎮地域內部分重點企業繳納的稅收收入作為縣級財政專享收入。鄉鎮收入實行屬地征收、分級入庫、分級管理。

（4）責權統一———在合理劃分縣與鄉鎮收支范圍基礎上，合理調整縣與鄉鎮財力分配關系，按照財力與支出責任相統一的原則，確保各級政府有相對穩定的財力來保證其職能的順利實現。原體制關系經測算后以基期年為基數，并按照向鄉鎮適當傾斜的原則，作定額上解或補助處理，之后按新體制認真執行縣與鄉鎮收支劃分規定，縣級財政不能在體制外再集中鄉鎮財力。

2、適用范圍。經濟發展水平和非農產業聚集度較高，財政收入規模較大（一般的，目前鄉鎮全部財政收入高于500萬元），自有財力較強（目前本級一般預算收入加上級稅收返還一般在200萬元以上），除滿足鄉鎮正常經費開支和社會事業基本支出外，有一定規模的資金可用于經濟發展、城鎮建設，具有較強的城鎮化發展潛力，通過自主發展和自我積累，能夠成長為對周邊區域具有較強吸附和輻射帶動作用的鄉鎮。

3、體制功能。賦予鄉鎮財政較充分的自主權，充分調動鄉鎮發展經濟的積極性，有利于鄉鎮政府根據本地實際情況，因地制宜地調整支出結構，促進經濟和各項事業的發展。通過放權，壯大鄉鎮財政實力，加強城鎮基礎設施建設，提高公共服務水平，以吸引生產要素的集聚，促進優勢產業發展，形成經濟發展與城鎮建設的良性循環，加快縣域經濟和農村城鎮化發展步伐。

（二）統收統支加激勵。

1、基本內容是收支統管、核定收支、超收獎勵、節支留用。具體做法：

（1）收支統管———縣級政府作為縣鄉財政主體，對適用范圍內的鄉鎮財政收支實行統一管理，鄉鎮作為縣財政的預算單位，主要負責收入征收和鄉鎮財務管理；鄉鎮財政收入由國稅、地稅、財政部門負責按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫，不再設立鄉鎮金庫；鄉鎮開支由縣財政統一審核，統一撥付。（2）核定收支———縣財政對鄉鎮收支進行分戶核算；鄉鎮機關事業單位職工、離退休人員的個人經費支出，由縣財政根據標準核定，直接撥付，在適用范圍內實行統一政策；鄉鎮機關和公益事業單位運轉經費支出，由縣財政按規定標準核定，包干使用；鄉鎮計劃生育、公共衛生、鄉村道路、補助村級支出和社會保障性支出，由縣財政根據政策規定統一核定；農業生產、農田水利等經濟社會發展支出，根據有關政策，由縣財政視財力情況統籌安排，列入財政預算，努力實現各鄉鎮間大致均等的社會服務水平。

（3）超收獎勵———縣財政根據鄉鎮經濟發展實際，核定鄉鎮收入計劃，對于年度內組織收入超過核定計劃的鄉鎮，按超收額的一定比例給予獎勵，用于增加公用經費或事業發展支出。縣財政在保證鄉鎮公用經費基本支出的基礎上，還可以對公用經費實行“分檔動態管理”辦法，即對鄉鎮按其組織的財政收入進行分檔，不同檔次適用不同的公用經費標準，每年根據上一年組織收入情況重新確定檔次，“進檔提高標準”，“退檔降低標準”，適度調動鄉鎮發展經濟、組織收入的積極性。

（4）節支留用———對鄉鎮核定支出后，鄉鎮通過壓減人員、厲行節約節省下來的支出留給鄉鎮自主支配使用。

2、適用范圍。經濟發展水平和非農產業聚集度低，缺乏主體稅源，短期內不能成為區域經濟發展中心，財政收入規模較小（一般的，目前鄉鎮全部財政收入低于500萬元），自有財力薄弱（目前本級一般預算收入加上級稅收返還一般在200萬元以下），除滿足鄉鎮正常經費、社會事業基本支出外，可用于經濟發展、城鎮建設的資金較少或沒有的鄉鎮。

3、體制功能。此種體制模式，是基于所適用鄉鎮自我發展、自我保障能力差的現實設計的，強化了縣級財政的主體地位，有利于縣級政府有效地引導投資方向，對縣域經濟進行整體協調，減少鄉鎮間的盲目競爭；有利于縣級統籌安排預算資金，增強困難鄉鎮基本支出保障能力，緩解縣鄉財政困難，維護社會穩定；有利于減輕困難鄉鎮財政平衡的壓力，集中精力提高社會管理和公共服務水平。

縣鄉財政體制原則上應當按以上兩種模式加以規范，尤其是對縣域內重點建制鎮應當實行相對規范的分稅制財政體制，對多數非農產業聚集度低的鄉鎮實行統收統支加激勵的財政體制。隨著縣域經濟整體發展水平的提高，農村中城鎮數量將逐步增加，適用分稅制財政體制的范圍應當逐步擴大。鑒于我省各地鄉鎮數量眾多、具體情況千差萬別，完全實行以上兩種體制模式可能產生某種不適應性，因此，允許并鼓勵各市縣按照“三個有利于”的原則因地制宜地創造其他更適宜的過渡性鄉鎮財政體制模式。

對現有城鎮規模已經相當大的重點獨立建制鎮，設區市可比照省擴權強縣的改革措施，試行給這些鎮以縣一級經濟社會管理權限的辦法，涉及經濟社會發展的重要公共事務管理由試點鎮直接對設區市。其具體體制內容，由設區市參照省擴權強縣改革辦法和本指導意見關于相對規范的分稅制體制確定。

四、其他相關問題

（一）加強對縣與鄉鎮財政體制改革的領導，先行試點，分步推行。各級政府要充分認識縣鄉財政體制改革的重大意義，切實加強組織領導，積極穩妥地推進改革工作。各設區市政府要按照本指導意見，認真分析轄區內縣鄉經濟、財政發展狀況，研究制定轄區縣鄉財政體制改革的具體指導意見。各設區市選擇的農村綜合改革試點縣（市、區）在*年底以前完成改革方案制定和各項準備工作，從2006年正式實施新的財政體制。其他縣也可以參照本指導意見自主進行試點，擴權縣（市）應當積極試行。

為了防止改革過程中出現上級政府過度集中鄉鎮財力和財政收入劃分規則紊亂所產生的負效應，縣鄉財政體制改革方案要報上一級政府財政部門審核后執行。縣級政府要按照省市指導意見，具體研究制定本縣改革方案，征求設區市財政部門意見；擴權縣（市）財政體制改革方案直接征求省財政部門意見。設區市選擇規模較大的重點建制鎮進行擴權強鎮試點方案，要報省財政部門審核。

（二）改革后，縣與鄉鎮財政體制要保持相對穩定，原則上要一定3年以上。實行統收統支加激勵財政體制的鄉鎮，具備實行分稅制條件后，應適時轉為實行分稅制財政體制。

（三）實行統收統支加激勵體制的鄉鎮預算定位問題。此次改革后實行統收統支加激勵體制的鄉鎮，從財政方面已經變為縣政府的一個預算單位，負責按計劃組織收入和管理鄉、村支出。這類鄉鎮財政所可以劃歸縣（市、區）財政局直接管理，承擔相應職能，按照縣財政核定的收支數編制所在鄉鎮的預算，并向鄉鎮人大報告預決算。

（四）妥善處理鄉鎮政府債務問題。要以縣為單位做好鄉村債務清理工作，核實債權債務，分清債務性質。屬于政府外債、農村金融風險專項借款、財政周轉金等債務，縣財政要摸清底數，妥善安排，防止上級財政扣款沖擊預算平衡。對其他債務，分清責任，分類處理、作出安排、逐步消化。同時要加強鄉鎮政府債務管理，嚴格防止鄉村兩級發生新債。

（五）認真落實財政供養人員總量控制工作，嚴格控編減員。縣鄉財政體制改革要與財政供養人員總量控制工作相結合。深化縣鄉機構改革，規范機構設置，合理確定鄉鎮行政和事業編制，嚴格控制人員；推進事業單位清理整頓工作，積極探索多種分流人員方式，努力減輕縣鄉財政負擔。

（六）積極推進預算管理改革，加強財政支出管理。深化部門預算、綜合預算、國庫集中收付和政府采購制度等項改革，探索支出績效考核方法，提高縣鄉財政管理水平、促進縣與鄉鎮財政體制改革目標的實現。