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［摘要］中共中央、國務院國家《中長期青年發展規劃(2016－2025年)》之后，關于中國青年政策的內容、價值、實踐等方面的研究成為競相追逐的熱點。但相關的論述和著作缺少對青年政策正確評價標準的探討，國內主要的研究集中在旁征博引的內容解讀式和高屋建瓴的結果預見式兩條路徑，且因為政治、社會、學術環境而趨于觀點的微妙一致。少數關于青年政策評價標準的討論則沒有弄清楚青年政策評價和公共政策評價的區別。基于中國青年政策正確的評價缺位，研究提出青年政策與時代的契合度是重要標準，青年政策的程序正義是重要評判維度，能否經受實踐檢驗是最直接的判斷依據，有益于推動社會進步則是根本性準則，是否具備科學的保障和風險預測機制亦是重要考量，助力青年的國家認同感則是深層的價值評價，以期確立中國青年政策正確的基點。

［關鍵詞］青年;政策正確;評價標準;發展規劃

近年來，青年政策的研究和解讀受到學術界越來越廣泛的重視，尤其是中共中央、國務院于2017年4月《中長期青年發展規劃(2016－2025年)》之后，會議頻頻，課題林立，論著紛繁，對中國青年政策的內容、價值、實踐等方面皆有廣泛探討。但是，基于學術研究的理性省察，無可諱言存在一個重要盲點———中國青年政策正確的評價標準是什么，換而言之，中國青年政策是對的嗎?研究者何以判斷青年政策帶來了諸多效益，其價值尺度在哪里，對此并沒有充分的論證分析。人云亦云無疑會誤導研究的主流走向，也會對青年政策的制定、傳播和踐行帶來負面效應，需要正面予以回應。

一、中國青年政策的內容解讀式和結果預見式理解

首先需要說明的是，文中所指中國青年政策正確的評價標準是指“中國青年政策正確”的評價標準，而不是“中國青年政策”正確的評價標準。同時，這里提出的“政策正確”不同于學界通常所理解的“政治正確”，“政策正確”可理解為從客觀、公正、中立的角度，拋開意識形態影響，認為政策在制定的程序上符合法規、內容上契合社會需求，實施上方法科學合理，并具有風險預測防范機制和保護措施。那么，學術界到底是在怎么評價中國青年政策?一個重要的前提是先把這些政策從浩瀚的文本中拎出來，因為“經典社會政策研究內容的劃分往往以政策領域如社會保障、醫療、社會救助為限，而很少以社會群體如青少年、中年和老年為依據。”［1］中國在過去數十年出臺有關青年的政策，大多數融入在各類社會、經濟、政治、文化政策文本當中，很少《中長期青年發展規劃(2016－2025年)》這類具有獨立性特征的青年政策。所以，在評價青年政策的過程中主要有兩個路徑:一是旁征博引的內容解讀式，二是高屋建瓴的結果預見式。內容解讀式，通常是追趕熱度，把最新出臺的有關青年的政策羅列出來，在文本上進行解讀。比如，將G市政府報告中提出有關青年發展的計劃單列出來，將S市“十三五規劃”中關于鼓勵創業政策中有關青年的部分加上引號，隨后大量引用經典的學術理論予以佐證，主流的學術觀點予以呼應，甚至將重要的領導講話套進來作為論據，通過對這些或相對完整，或零星散碎的政策進行羅列、分解、整合和解讀，最終的結論大多數是傾向正面和正確的。在內容解讀式的表述框架中，有的學者從政策學解讀，認為中國青年政策出臺順應了中國共產黨由革命黨到執政黨轉型的大背景，是執政黨及其外圍組織現代化的重要里程碑，順應了青年工作政策轉向的趨勢，是中國青年政策的標志性文本。［2］也有學者更宏觀地指出，中國青年政策的制定反映出當今世界和各國社會發展對青年發展和青年事務管理的內在要求，反映出國家為適應這些變化和要求而力求將青年發展融入社會發展的希望和行動。［3］當然，也不乏學者或借鑒或創新了一些模型來進行分析佐證，比如張良馴從多源流域理論闡述了青年政策的內容形成，認為“社會快速變遷中青年的生存和發展問題，構成了青年發展規劃的問題溪流;青年發展政策的實踐和建議，構成了青年發展規劃的政策溪流;國民意愿、執政黨意志構成了青年發展規劃的政治溪流;國家治理現代化、共青團改革把問題、政策、政治溪流連接起來，開啟了青年發展規劃的政策之窗”［4］。還有學者直指青年政策的本質屬性，指出青年政策是公共政策的重要組成部分，也是公共政策領域研究比較薄弱的一部分，其所有文本內容最終的指向是對青年利益的訴求。不過，大多數學者普遍認同的是，將青年政策的內容概括為青年地位和作用、青年思想引導、青年學習成長、青年生活和健康、青年就業和職業發展、青年參與、青年司法保護、扶持弱勢青年群體八個方面。［5］在當代中國，由于每一項官方政策的出臺背后都包含著主流價值的方向，至少在一定時期、一定區域具有深厚的政治土壤，所以，學術界對政策的解讀便大多顯得循規蹈矩，學術的政治規范也注定大多數論述只能在有限的框架內完成，無論這些解讀有多么龐雜和多元。總之，基于中國青年政策內容解讀的既有成果而言，學術界在整體的方向上基本沒有爭議，主要在于不同角度、不同理論和不同方法的論證。不過，這種整體的一致性也掩蓋著學術界對青年政策論述的一個弱點，那就是既沒有明確提出并詮釋中國青年政策正確的評價尺度，更沒有依據客觀的尺度進行評價。與內容解讀式的闡釋相輔而行，對于中國青年政策正確的結果預見式分析，可謂繁花似錦。

基于目前主要研究論述成果看，結果預見式分析顯得更有深度而具參考意義，至少從政府的角度看確實如此。例如，吳慶在《國家青年發展規劃執行過程中的青年因素分析》中，強調青年發展規劃的特殊性在于青年發展和青年充權。［6］通過對最新的青年政策分析，他認為帶來的結果一是會促進青年在各個方面有益發展，二是將賦予青年更多的參與決策權和享受更多社會權益。楚國清則提出，青年政策將青年優先發展理念上升到了國家層面的發展戰略，而青年優先發展，一是資源分配上的優先，一是次序安排上的優先。換言之，青年優先發展首先會基于教育優先，其次才是促進青年在政治、文化、社會等方面全面發展，以及社會福利向青年傾斜。［7］張良馴則從青年政策制定的過程上進行了預測，認為中國青年政策的價值基點是“黨管青年”原則，價值標準是“青年優先發展”戰略思想，價值機制是“聯席會議”。［8］張梅等則對中國青年政策的發展趨勢做出預測，認為廣大青年在多元價值文化的沖擊中長大，在青年政策的制定中，勢必會堅持對青年進行正確的價值導向，動員和吸納廣大青年積極參與到改革開放和現代化建設事業中來。隨著現代化建設事業的蓬勃發展和國際交流的加強，中國共產黨的青年政策將朝著法制化、時代化和國際化方向發展。［9］值得注意的是，與研究中國青年政策的論文遙相呼應的，是如雨后竹筍般與青年政策相關著作的出版。各大出版社紛紛圍繞社會熱點推出大量青年政策類論文集或個人專著。這些著作涉及的主題和討論的范疇與主要的內容高度契合，雖然論點上并沒有太大瑕疵，但絕大多數缺乏學術含量。關鍵的問題是，缺少對于中國青年政策正確的衡量標準的正面闡釋。不過，圍繞中國青年政策的內容解讀式和結果預見式表述，對我們正確把握中國青年政策的內涵與外延、特殊性和普適性、效果和趨勢，具有積極的研判作用。內容解讀式論述能夠讓我們足夠細致地去了解中國青年政策的歷史發展脈絡，內容的形成是基于何種政治、歷史、社會、文化背景，政策所針對的青年問題是什么，政府及社會各界對于青年政策報以何種態度。結果預見式分析能夠從具體而細微的角度闡述政策與青年發展之間的關系，通過與歷史上的青年政策對比能夠一定程度上反映國家發展戰略及青年所處的環境地位。通過與海外青年政策對比能夠避免中國青年政策走錯路、走彎路，可以盡量減少政策推進過程中的阻礙。通過模型的構建、邏輯的推理確實可以看到中國青年政策的問題與走向，能夠給政策制定者、參與者和享受者帶來益處。就中國目前的政策環境而言，無論是內容解讀式還是結果預見式，都展示了中國青年政策受到社會各界越來越具分量的重視，說明青年群體的環境地位日益上升。再回到中國青年政策正確討論的本身。1949年建國以來，既沒有獨立的青年研究學科，也沒有專門的青年研究團隊建設，從一開始就存在著青年研究理論準備不足的問題，這個問題長期沒有得到解決，影響迄今。青年研究長期被放置于其它大類學科之下，且由于重視度不夠而被邊緣化，青年政策的研究更是如此，其往往歸屬于公共政策研究領域，但卻從來不是公共政策研究的重點。直到近年來，伴隨共青團改革的推進，國家及各地青年發展規劃的，青年政策研究才成為熱點，可惜，一哄而上的青年政策研究弱在創新性思維和發散性思維，長在政治性思維和綜合性思維，重視正確的導向而忽視問題的存在，偏于感悟直覺而疏于細致綿密的邏輯論證，喜歡并且善于標榜價值評判而輕視事實判斷本身，在沒有搞清是什么的情況下，就直奔怎么樣的價值選擇。這些不足就像“皇帝的新衣”一樣，讓人視而不見。這說明，需要很好地反省我們的學術研究思路和思維慣性。這也更加表明，我們需要很好地論析中國青年政策的評價標準的問題。否則，某些人不知所云的中國青年政策發展論，特別是程序上有違法，內容上有瑕疵，實施上有問題的掛著規劃、政策、決定、講話等帽子的所謂青年政策，勢必造成國家社會的巨大損失。尤其是近年來伴隨互聯網發展，群眾對于諸多不合時宜、啼笑皆非的青年政策，其激烈的討論和尖銳的批評，便是明證。

二、中國青年政策正確評價與公共政策評價的討論

自20世紀后期公共政策研究進入中國并隨之成為熱潮以來，無論是政府、社會還是學術界對“政策正確的評價標準”都有過細致的探討。簡單歸納起來，主要的標準有:一是法律標準，任何一項政策的制定、實施以及最后的取締，都必須合法，換言之，如果一項政策違背了國家相關法律法規，這項政策則是無效的。二是政治標準，任何一項政策如果越過了政治的紅線，毫無疑問是出不來更行不通的，這也是推進中國政策良性發展的“穩定器”，任何政策都不能脫離了政治主流軌道，包括政策制定和實施的任何階段。三是科學標準，政策的出臺充滿著諸多不確定因素，只有通過充分的調研準備，先行實驗以及制定嚴密的推進步驟，做好充分的風險預案，才能使一項政策得到合理的執行，失去科學性的政策只會走向失敗。四是傳遞標準，它主要體現在輿論的影響方面，一項政策沒有得到理解，甚至產生誤解，則會對一項政策產生毀滅性的影響，無論政策本身科學與否。不過，我們必須意識到這些論述討論的只是一般意義上的“公共政策評價標準”，既不是“青年政策評價標準”，更沒有延伸到“青年政策正確評價標準”，這無疑是一個顯性的缺陷。“公共政策的評價標準”的論者們所闡述的一系列標準，本質上包括“青年政策評價標準”的內在指向。但是，從近年來中國青年政策的推進及所產生的巨大社會影響來看，以上所闡述的標準有必要進一步拓展、挖掘和升華。相對于一般性地討論“公共政策的評價標準”，學界也有個別人明確提出中國青年政策正確的評價標準。這些明確提出的關于中國青年政策正確的評價標準，自有其合理之處，值得認真歸納。一是從青年出發，充分討論了中國青年政策出臺最重要是得到青年群體的認可還是社會大眾的認可，這里涉及到一個權重的問題，既然目標群體是青年，當然必須以青年需求為最重。但青年群體屬于社會大眾的一部分，滿足了青年需求卻引起其他大眾群體不滿，很可能導致政策的出臺功虧一簣。從青年出發關于青年政策的評價提出的一個切入點在于受眾以及與受眾相關的群體，值得深入探討。二是從政府出發，從這個角度關于青年政策的評價討論幾乎一邊倒地指出政府的不作為或者亂作為，即出臺相關青年政策大多不切實際，多難以持續乃至迅速夭折。未出臺相關青年政策則是對青年群體的忽視，同樣會帶來各界的不滿和批評。這種評判或許有失偏頗，但也折射出青年政策評價已經陷入政府和群眾的惡性關系循環，存在先天的負面性。三是從過程出發，論述了自上而下、自下而上以及有機推進等幾種政策實施過程，認為中國青年政策實施基本上選擇自上而下的方式，不符合青年發展的環境和土壤需求，更不符合青年的特性和意志表達，即便再好的政策，在實施的開始便已經丟分，其評價也難以有好的局面。總體而言，關于中國青年政策的評價的論述是極少而單薄的，短時間內還難以形成影響力，個別的發聲往往孤掌難鳴。但是，面對中國青年政策評價的缺位，學術界的反應卻是冷漠和滯后的，且大有將青年政策評價與公關政策評價混淆的趨向。誠然，青年政策是公關政策的一部分，但基于青年群體的特殊性，青年政策又完全不同于一般公共政策，其評價更需要抓住青年的特征，做出具有獨立特性的評判。一是評價要充分考慮青年的革新特質，由于青年屬于14至35歲年齡之間的群體，這一群體不僅數量龐大，且處于人的一生中最具創造力和想象力的階段，針對這一群體的政策不應該墨守成規，而應該極具靈活性和拓展延伸空間，基于政策的評價也應該更具包容性。二是評價要堅持青年的向上向善標準，青年政策無論如何靈活變化，無論如何鼓勵青年做時代的先鋒，弄潮的英雄，其評價的落腳點都應該放在有沒有向上和向善兩條基準。三是評價要將青年、社會、黨和國家密切聯系起來，青年政策不是空穴來風的獨立青年政策，它應該寄托著黨和國家的期待，賦予社會進步的基因，青年政策的評價同樣不能與此脫離，這就需要建立一個既嚴密又包容開放的青年政策評價體系，它既與公共政策評價密切相關，又升華于一般的公共政策評價體系。

三、衡量中國青年政策正確的戒尺及準則

基于國家中長期青年發展規劃以來的社會影響和輿情反饋，結合學術界及政界的相關研究成果，在弄清楚中國青年政策正確評價與公共政策評價的邏輯關系之后，綜合而論，中國青年政策正確的評價標準應當包括以下幾方面。

(一)契合時代需求中國青年政策的一個重要的關鍵詞就是“青年”，而青年一直是時展的先鋒，在新的時期，社會呼應什么，往往可以從青年群體中得到預見。中國青年政策的制定，更需要立足當下，放眼未來，為青年發展提供資源，為社會發展創造條件，為青年安身立命提供政策環境，必須具備合宜的時代性和實踐性特征。從中國公共政策制定的歷史來看，一種國家政策，一個決定，一個制度，它的誕生和發展必須適應歷史發展規律和時代需求，不然則往往夭折。“秦漢以降，作為學派的墨家不復存在;隋唐科舉制度興起以后，漢代的薦舉賢良方正之士、魏晉的九品中正制的人才選拔制度自然消歇;辛亥革命以后，隨著社會制度的革命性變革和現代學校制度的建立，科舉制隨之壽終正寢。”［10］歷史明證，任何公共政策，包括青年政策，要順利出爐，要為社會接受，就必須與時代同步，“茍日新，日日新，又日新”，方能煥發強大的生命力，否則就會在歷史的泥潭中不得自拔。關注中國青年政策的“青年價值”，重視發揮“青年價值”，是我們衡量中國青年政策正確的重要標準。

(二)符合程序正義所謂“程序正義”，實質上就是指裁判過程的公平，法律程序的正義。首先，我們必須清楚中國青年政策是如何制定出臺，這個過程是否合法合規?以中長期青年發展規劃為例，從出臺的主體為黨中央、國務院，以及所走的程序來看，并沒有什么瑕疵。需要指出的是，這一規劃是自上而下型的政策出臺方式，這種方式是否適合中國目前的政治環境和社會環境?在沒有完成實踐檢驗之前，在此尚不可妄加定論。日本在2002年曾經一項類似的青年發展規劃，主要目的是解決青年“超宅”的問題，日本政府認為只要提供大量優質的崗位，就可以將青年群體從家中呼喚出來，實施方式由上而下執行，卻遭到青年群體的一致不買賬，甚至認為當局“不食人間煙火”，定性該青年政策為“拍腦袋”決策，青年群體的“宅”并非因為缺少崗位，而是從思想根源上不愿意出門，是一種價值的選擇。同樣，當前在推動中長期青年發展規劃的過程中，在基層同樣存在不理解、不接受的問題，好的福利并沒有付諸實踐，一系列的調研倒是給基層、給青年帶來了不輕的負擔。國家層面的青年政策尚且存在不確定性，地方的青年政策則凸出了更多的程序正義問題，未經法律程序直接宣布政策法規，未經調研實踐直接強勢落地，既沒有規范的實施主體，又沒有固定的實施對象，更沒有有效的監督機制，這些問題或多或少存在，從而導致中國青年政策缺少最重要評判標準之一———符合程序正義。事實上，如果一項政策能夠符合程序正義，即便這項政策存在諸多問題，也可以在實踐中予以糾正和轉向，能夠始終保持政策的權威性和可行性。

(三)經受實踐檢驗再好的政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案，其效果必須經過實際的執行過程才能得以發揮，再好的政策也只有通過有效執行才能保證其目標的實現，而政策執行本身也是一個極為復雜的過程，政策執行的效果往往要受到諸多因素的影響和制約。［11］我們衡量中國青年政策正確的評價標準，毫無疑問脫離不了實踐，任何政策都必須得到實踐的檢驗。這種檢驗可能是漫長的，也可能在短時間內就可以得到答案。從國內外的經驗來看，直接面向青年亟需解決的問題出臺的相關政策，往往能夠立竿見影，例如德國推出的“汽車旅館計劃”，短時間內就吸引了大量青年參與到創意策劃中來。中國廣州、杭州等地推出的青年創業計劃，用減稅、免費貸款、金融鼓勵等方式幫助青年創新創業，短短一年時間便吸引廣大青年創造數百億的社會財富，僅廣州就有數十個創新孵化基地成立。毫無疑問，這種青年政策在較短的時間內便贏得了青年和社會的認可，可謂經受了實踐的檢驗。也有一些青年政策需要較長時間的檢驗，例如日本在上個世紀推出的“青年成長計劃”，為青少年提供牛奶等營養套餐，目的是提升青年群體的身體素質，這種素質的提升需要數年乃至數十年才能見到成效。今天我們大力推動中長期青年發展規劃的落地實施，同樣需要實踐的檢驗和歷史的證明，盡管我們不可能跨越時間的維度去蓋棺論定，但卻可以在實施的每一個環節去試點、去重復試驗，去做階段性的檢驗，及早地發現問題才能更好地解決問題。所以說，經受實踐檢驗是中國青年政策正確的最直接評價標準。

(四)推動社會發展中國青年政策正確的另一重要標準是其能否助力青年發展，推動社會發展。能則彰顯其至少一定意義上的科學、正確性，不能則必然是腐朽和倒退的。從社會作用的層面評價中國青年政策的價值，不外乎橫向的維度和縱向的維度。橫向對比，中國針對青年的專門政策出臺較晚，雖然在內容上并不如日本、德國等國家完善和細致，但后發的中國青年政策反而能夠從西方國家吸收有益的政策措施和方法，并結合中國發展的實際，出臺了一系列或與青年相關、或專門的青年政策，如未成年人保護法、婚戀交友平臺建設等，確實切實地解決了中國特色的老大難問題，有效地推動了社會朝著好的方向發展。從縱向看，中國青年政策的歷史并不深遠，甚至主要是近幾年才凸顯出來，但青年政策在從中央到省市，直至基層這一縱向線條卻特征明顯，按照中國的政治法則，一般是中央出臺相關青年政策，地方根據實際學習落實，但實際情況則是這些政策在縱向傳遞過程中往往變得面目全非，真正到達基層時，不僅不能推動社會進步，反而成了青年的負擔，社會的包袱。當然，也有不少地方的青年政策充滿著創新和活力，如上海出臺的《上海市青少年發展“十二五”規劃》，充分結合了上海的區域優勢、歷史地位以及青年的喜好特征，對青年問題對癥下藥，有效地解決了上海這座國際型大都市青年發展問題，極大地促進了青年的進步和社會的發展。筆者也親自參與了“廣州青年發展規劃”的制定，廣州團市委在出臺該項政策之前也充分研究了中央的文件精神，吸收了西方及國內主要城市的優秀經驗，結合了廣州本地青年文化特征，其文本內容可謂優秀和值得借鑒。總之，青年政策無論是全國性的還是地方性的，無論是臨時性的還是立法通過的，能否推動社會發展是一條根本性的準則。

(五)提供保障機制任何一項政策的實施，都充滿著不確定性，即便該項政策在研究論證的過程中毫無瑕疵。所以，中國青年政策是否具有有效的保障機制，決定著中國青年政策正確的天秤傾向。從制定和實施的主體環節開始，應該設立內部和外部的多重監督，保證政策制定的科學性不受主體地位影響。從實施的過程看，從中央到地方直至基層，姑且不論這種自上而下的實施方式是否科學，僅僅從這種金字塔型的政策傳遞模式看，能夠遇見傳遞過程中可能出現的政策模糊、政策替換和政策敷衍等問題，做好過程的有效監督和落實到位的保障措施，是衡量政策正確的重要參考。除了做好政策實施環節的保障工作，另一方面還要充分考慮政策實施所帶來的風險，盡管國家針對青年發展規劃建立了一套完善的檢測評估體系，但這種檢測主要針對的是青年發展各項指標變化的檢測，其對于輿情的反應是滯后甚至難以體現。當前，無論是中央還是地方一些青年政策在后，許多政策的細節在具體的實踐中因為處理不當，導致青年群體反應激烈，造成的負面輿情極大降低了政策的權威性和公益性，導致政策實施難以維繼。只有建立了有效的風險預測機制，才能夠及時杜絕問題的發酵，避免“蝴蝶效應”的誕生，促使青年政策在推進中不斷完善，不斷優化。(六)助力國家認同中國青年政策正確和國家認同感提升是相向而行的，一項好的政策無疑可以提升青年對政府的信任，對黨和國家的認同。而一項失敗的政策或者實施失敗的政策則會導致青年群體的反感和脫離，認為國家不了解青年的發展實際和迫切需求，所推行的青年政策完全是“一紙空談”。值得注意的是，如果國家不推行相關的青年政策，其固然可以杜絕青年群體指向明確的批評，卻也失去了凝聚青年的機會，只會離青年群體愈來愈遠，更別提青年的認同感。可以說，助力國家認同感是評價中國青年政策正確的一項深層指標，其重要性不可或缺。

四、結語

綜上而言，中國青年政策正確的評價標準并不是隨意的，而是有著內在的價值理念的引領，有著互為關聯相輔相成的思想邏輯。其間，青年政策的內容解讀和結果預測是基礎，中國青年政策與公共政策的區分是挖掘問題的前提，青年政策與時代的契合度是重要標準，青年政策的程序正義是重要評判，能否經受實踐檢驗是最直接的判斷，有益于推動社會進步則是根本性準則，是否具備科學的保障和風險預測機制亦是重要考量，助力青年的國家認同感則是深層的價值評價。從實踐操作的角度看，本文提出的衡量中國青年政策正確的六項主要標準，只是一個可供討論并且有可能進一步研究完善的思路，并不是要完全符合六項標準的，才是正確的。實際上，完全符合六條標準固然很好，但也很難。從發展的視角看問題，其實只要在政策的制定、實施和反饋的閉環中一直堅持嚴格按標準推進，即便在各個環節中會存在或大或小的瑕疵，也是可以不斷完善，并最終促使政策朝向完美。

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作者：謝素軍