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《今日浙江》2015年第24期

摘要：特色小鎮作為新型城鎮化的重要載體，已經成為鼓勵農民就近城鎮化、促進城鄉一體化發展、落實五大發展理念的重要平臺。總結國內外特色小鎮的發展經驗，分析中國特色小鎮發展中存在的問題，以及創建特色小鎮需要注意的客觀因素，如立足產業基礎、資源稟賦、區位條件、歷史文化等；提出建設中國特色小鎮的政策建議，如因地制宜地推動產業做特做強，實現統籌布局促進“產城人文”融合發展，依托地域特質打造特色景觀風貌，創新體制機制多樣化制度供給等，對中國特色小鎮的建設和發展具有重要的推動作用。

關鍵詞：特色小鎮；產城融合；制度設計

中共中央、國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）明確提出加快發展特色小鎮后，國家有關部門開始大力推進相關工作。2016年，國家住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、國家財政部《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，其中提到“到2020年，中國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮”。特色小鎮作為連接城市和農村的樞紐，在承接城市功能疏解、服務“三農”和推進城鎮化建設方面具有獨特的優勢，成為新型城鎮化建設的重要載體。在中國特色小鎮加快發展的特殊時期，深入研究國外特色小鎮的發展模式，借鑒其成功經驗，對推進中國特色小鎮建設具有重要指導意義。

一、特色小鎮的內涵特征

特色小鎮“非鎮非區”，既不是傳統意義上的行政區，也不是產業園區，而是具有特色產業、人文底蘊、景觀旅游和居住功能的綜合體。特色小鎮打破了傳統產業集聚區的概念，它可能位于某一村鎮內，也可能橫跨多個鄉鎮行政區。特色小鎮顧名思義既“小”又“特”，“小”是指特色小鎮以鎮區常住人口5萬人以上的特大鎮，鎮區常住人口3萬人以上的專業特色鎮為重點，兼顧形態類型豐富的重點鎮。“特”是指小鎮或聚焦某種特色產業，或彰顯某種文化底蘊，或擁有某種資源稟賦，或占據獨特優勢區位等，利用發展基礎或比較優勢，走區別于其他小鎮的特色發展之路，做差異化發展的“單打冠軍”。具體而言，特色小鎮一般具有以下四個特征：一是產業發展“特而強”，重點是摒棄工業園區貪大求全的模式，著力發展少數優勢產業，做強特色產業；二是城鎮功能“聚而合”，重在產城融合，實現產業和城鎮協調發展，營造宜居宜業的環境；三是城鎮形態“優而美”，所有特色小鎮都按照3A級以上景區標準建設，建筑形態、小區形態、街區形態優美、愜意；四是制度設計“活而新”，重點是發揮特色小鎮先行先試的優勢，創新城鎮管理體制，體現制度供給的“個性化”。

二、國內外特色小鎮的發展經驗

在中國特色小鎮加快發展的歷史時期，深入研究國內外成熟特色小鎮的發展模式，總結經驗，對推進特色小鎮建設具有重要的借鑒意義。

1.特色產業導向明顯

特色小鎮建設的核心是特色產業的發展。國內外成功的特色小鎮基本都是圍繞產業的差異化定位，集聚、延伸產業，提升產業競爭力。如，美國的格林威治基金小鎮，是全球領先的對沖基金中心，在面積174平方公里的區域上，聚集了500多家對沖基金，全球350多只管理資產規模在10億美元以上的對沖基金中近半數都把總部設在這里。格林威治小鎮以對沖基金產業為依托，逐漸發展起來了基金技術、行業咨詢、基金管理人員、大宗經紀商以及其他配套業務，形成了競爭優勢顯著的對沖基金產業集群。再如，浙江的云棲小鎮，依托杭州互聯網資源優勢，大力發展以云計算、大數據為代表的信息技術產業，引進了阿里云、富士康、英特爾等各類企業共計328家，其中涉云企業255家。產業覆蓋云計算、互聯網金融、移動互聯網、數據挖掘等各個領域，初步形成了較為完善的云計算產業生態，構建了“創新牧場—產業黑土—科技藍天”的創新生態圈，打造出了中國最具創新活力的特色小鎮樣板。

2.注重產城融合發展

特色小鎮雖以產業作為基礎性支撐，但與傳統的由生產主導型的產業園區不同，它強調產業發展與新型城鎮化相結合，即除具備產業集聚功能外，還注重生活、居住、生態、文化功能的提升，實現“產、城、人、文”融合發展。如，美國納帕谷農業小鎮是美國第一個世界級葡萄酒產地，它依托葡萄酒產業，深入挖掘葡萄酒文化和莊園文化，開發成了包含品酒、餐廳、SPA、會議及各種娛樂設施為一體的綜合性度假區，小鎮居民住宅也呈現葡萄酒莊園形態，小鎮整體風貌別具一格，堪稱產城融合的典范。再如，美國好時巧克力小鎮，小鎮的建筑、街道、酒店、商品甚至風景，無一不與巧克力相關；小鎮酒店客房里的床單也是好時巧克力的圖案，酒店房間里的床頭柜和書桌上各擺放著4枚精致的巧克力，酒店菜單上也有很多諸如“巧克力雞翅”的特色菜；好時小鎮圍繞巧克力產業開發了產業旅游和體驗中心，小鎮建有“巧克力世界”博物館，里面建有巧克力展示購物中心和以巧克力產品為主題的3D電影院；即便是在和食品不太沾邊的好時樂園，巧克力的影子也是隨處可見，高聳的過山車上掛滿好時巧克力的卡通形象，禮品店里的商品也是琳瑯滿目的好時巧克力和衍生紀念品。

3.城鎮風貌與地域文化相得益彰

國內外的特色小鎮吸取了大城市“千城一面”的發展教訓，憑借優美的自然風光、良好的生態環境、悠久的歷史文脈和豐富的資源稟賦，打造出地域文化突出、風格迥異的魅力小鎮，景觀風貌具有強烈的可辨識性。如英國的海伊小鎮是世界上最大的二手書小鎮，讀書文化深入小鎮居民的靈魂，各種類型的書店、圖書館和圖書集市遍布小鎮。每家書店都有著各自不同的風格，有些書店依山而建，書架鑲嵌在山石上，有些書店將墻壁都改裝成書架，形成獨特的景致。再如，德國名鎮哥廷根，誕生了世界科學文化史上的奇跡——“哥廷根思想”，大數學家高斯、黎曼、狄利克雷、克萊因等都曾生活在這里，小鎮有47位諾貝爾獎得主，是世界上著名的數學中心和科學文化高地。城市建筑也多以這些文化大師命名，諸如高斯路、普朗克路、席勒草坪、俾斯麥塔等，小鎮以深厚的科學文化底蘊吸引了大批求學者和文化旅游愛好者。中國貴州的安順市舊州鎮是中國屯堡文化的發源地和聚集區，依托豐富的文化資源和優美的生態環境，該地區完善了土司衙門、古民居、古驛道的修復工作，打造了以舊州、天龍、云峰為重點的大屯堡旅游圈，是西南山區建設文化生態旅游小鎮的標桿。

4.擁有靈活的地方政策自主權

美國和瑞士的小城鎮財政相對獨立，其財政收入主要來源于當地企業所得稅、居民個人所得稅以及財產稅，每個鎮都有自主決定財產稅率的權利。德國的小城鎮則建立了城市設計師制度，城鎮規劃和設計由地方政府管理機構雇傭的城市設計師來完成，城市設計師參與區域規劃和土地發展政策的制定。在城鎮建設的資金來源方面，美國小城鎮建設的主要融資方式是發行市政債券，日本由政府主導投融資事項，英國主要吸收社會資本來實現投資建設和運營管理，法國則采用委托管理的模式實施公私合營的制度。

5.注重政府和市場的通力協作

在小城鎮建設過程中，不同國家和地區的政府與市場扮演的角色不同，有的國家政府引導多一些，有的國家市場主導多一些，但總體而言兩者都通力協作、相輔相成。例如，以市場為主導的美國，小城鎮的建設也需要政府編制詳規，牽頭完成交通、通信、排污等公共設施建設。德國政府十分重視對城鎮建設和村莊改造的引導，尤其是在小城鎮的建設過程中，德國政府非常注重對周圍環境和古建筑的保護，通過村鎮改造、統一規劃實現單體建筑設計與整體景觀的協調。而在澳大利亞，為防止小城鎮出現惡性競爭和同質化發展，州政府會出臺一系列的協調措施，幫助各個城鎮實現信息互通和利益共享。

三、中國特色小鎮建設存在的問題

在中國首批啟動建設的127個特色小鎮中，一些小鎮建設已初見成效，但大部分小鎮建設還處于摸索階段，一些苗頭性、傾向性、潛在性的問題開始顯現，這在一定程度上背離了發展特色小鎮的初衷。

1.產業特色不鮮明

隨著國家相關部委對特色小鎮建設的逐漸重視，各地方推進特色小鎮建設的熱情高漲，但也出現了部分地區不顧本地的產業基礎、資源稟賦、區位條件、歷史文脈等條件，簡單模仿國外和浙江特色小鎮建設和運營模式的現象。如，國內有些小鎮脫離自身實際，模仿美國格林威治打造基金小鎮。但必須注意到格林威治離紐約曼哈頓只有45分鐘車程，被稱為“紐約的后花園”，受紐約產業輻射影響非常大。且基金等金融行業對光纜等信息基礎設施要求很高，信息基礎設施薄弱、遠離金融市場的地區建設基金小鎮困難重重。再如，浙江云棲小鎮提出打造互聯網產業小鎮后，許多地方紛紛出現冠以互聯網高端產業的特色小鎮，甚至在西北山區也出現以互聯網為特色產業的特色小鎮。更有甚者，打著特色小鎮的旗號，依托旅游資源，搞房地產開發。特色產業是特色小鎮的“魂”，產業不“特”，“特”而不“強”，都不能支撐特色小鎮的發展。

2.城鎮功能不集中

在國家住房建設部第一批公布的127個特色小鎮中，有些沒有實現特色小鎮產業、文化、旅游、社區四大功能的有效融合，仍按照開發區模式相對獨立地設立產業集聚區、文化創意區和城市生活區；有些小鎮核心區塊不清晰，四至范圍不清楚，“拉郎配”痕跡明顯，城鎮功能“散而弱”。如，有些依托自然風景區建設的特色小鎮，產業功能和旅游功能“兩張皮”，融合程度不高；有些小鎮特色產業較為發達，但社區承載功能不足。中國首批127個特色小鎮當中只有少部分形成集創新創業、社區服務、人才集聚于一體的生態社區，大部分小鎮尚停留在居住功能層面，居民對于小鎮的身份認同度、心靈歸屬感普遍不高。

3.城鎮形態不優美

在創建特色小鎮過程中，有些小鎮脫離當地的文化底蘊、歷史文脈、自然景觀，按大城市的思路規劃小鎮，導致小鎮形態不優美，缺乏原汁原味、引人入勝的獨立賣點。有些小鎮的建筑物、街道、開放空間、綠化景觀可辨識度不高，泯然眾城，特色沒有充分彰顯。有些小鎮對歷史文化挖掘不夠，甚至生硬嫁接外來文化，與地域文化、民族文化格格不入。有些小鎮沒有注重新舊城風貌的銜接，導致現代化高樓與歷史古建筑并立，建筑風格非常不協調，給人突兀的感覺。

4.土地利用不集約

在國家住房建設部首批公布的127個特色小鎮中，小鎮建成區面積極不平衡，東部沿海地區小鎮建成區規模普遍較大（如天津市濱海新區中塘鎮，建成區面積達56平方公里），內陸地區建成區規模普遍偏小，平均建成區規模6.68平方公里，人均建設用地243.75平方米，是城鎮規劃人均建設用地最高標準120平方米的2倍多，土地利用十分粗放。特色小鎮的重要特征是“小而精”，關鍵是做強特色和提升品質，并非簡單追求規模大、面積大。

5.配套政策不銜接

政策、制度的創新性和靈活性是特色小鎮的應有之義，中共中央雖然要求各地、各有關部門整合優化政策資源支持特色小鎮建設，但就實際情況看，特色小鎮建設的配套政策不具體、不銜接、可操作性差等問題在各個層面都有體現。就土地要素而言，小鎮建設用地指標主要通過城鄉建設用地的增減掛鉤來解決，但這種方式獲取土地指標的速度慢、效率低、要求高，延緩了土地的供給速度。再如，一些小鎮出臺的優惠政策與現行法律或行政法規脫節，缺乏法律法規依據，甚至與法律法規存在沖突。

四、加快推進特色小鎮建設的建議

特色小鎮是連接城鄉的重要紐帶，是深入推進城鎮化建設的重要載體，中國特色小鎮建設要結合各地區的自身特質，找準產業定位，形成“產、城、人、文”四位一體的有機融合，力爭把特色小鎮建設成實踐五大發展理念的重要平臺。

1.因地制宜

推動產業做特做強立足產業基礎、資源稟賦、區位條件、歷史文化等客觀因素，因地制宜確定特色產業的發展方向，構建特色優勢主導產業，延伸產業鏈，在差異定位和領域細分中構建小城鎮大產業的格局，真正做到產業興鎮、特色立鎮。第一，科學定位產業發展方向。堅持因地制宜、分類施策，對大城市周邊具有區位優勢的衛星城，要主動接受中心城市的輻射和產業轉移，重點培育成為休閑旅游、商貿物流、智能制造、金融服務、科技教育的專業特色鎮。對遠離中心城市的小城鎮，要立足資源稟賦，深挖地域文化，圍繞優勢資源和歷史文脈定位特色產業，打造特色優勢產業集群，加強基礎設施和公共服務建設，發展成為連接農村與城市、帶動周邊發展的中心型小城鎮。第二，實現產業鏈上下游協調發展。深挖產業鏈，提升價值鏈，注重產業鏈的延伸，加強產業配套合作，打造“研發創新—加工制造—銷售配套服務”完整化的價值鏈條，擴大產業價值鏈中的利潤空間，提升產品的附加值，將高端產品推向全國和世界市場，提高地區參與全球產業競爭的能力。加強上下游資源交流，建立上下游企業利益共享機制，推進產業鏈協同共贏。第三，構建綠色發展體系。建立科學合理的空間發展體系，科學確定城鎮核心區域，構建綠色發展的空間管制、空間治理和空間考核體系，促進生產、生活、生態“三生”融合發展。倡導綠色生活理念，推廣清潔能源、綠色建筑和低碳交通，不斷提升發展的綠色含量，將特色小鎮打造成為綠色發展的排頭兵。第四，打造開放經濟微型樣板。實現特色小鎮的高起點規劃、高標準建設，推進產業經濟、生態環境、交通網絡、旅游資源的一體化聯動發展，打造具有國際知名度的特色小鎮，并將其作為拓展對外開放影響力的新名片。

2.統籌布局促進“產城人文”融合發展

特色小鎮不僅具備經濟功能，同時承載社會功能和生態功能。要強化特色小鎮融合發展，提高城鎮功能的集聚度和和諧度，建設產城融合典范。第一，推動產業與旅游融合發展。以發展特色產業為基礎，充分挖掘特色產業與休閑度假、文化創意、體驗學習之間的關系，圍繞特色產業開發“吃、住、行、游、購、娛”等產業性旅游項目和產品。做強做優產業品牌，建成一批以特色產業為主題的旅游酒店、度假村、游樂場、影視城、文化廣場和全產業鏈旅游紀念品以及衍生品。將產業集聚區同時打造為觀光旅游區、文化展示區和體驗服務區，推進產業功能與旅游功能的深度融合。第二，推動產業與文化融合發展。深挖小鎮的文化內涵，注重文化基因的探尋，傳承歷史文脈，使文化符號價值、文化經營理念等向相關產業滲透，提升產業文化內涵和邊際效應。大力發展文化旅游，以文化內涵提升旅游項目、旅游產品、旅游節慶的吸引力，增加旅游產品的文化含量，塑造旅游品牌形象，實現文化經濟價值。促進文化與工藝品等制造業的融合發展，注重傳統文化與現代時尚元素相結合，優化產品外觀和功能設計，實現產品的“美學增值”。增加消費品的文化內涵，激活消費潛能，擴大文化消費。第三，推動產業與社區融合發展。構建以產城融合為導向的社區生活空間，實現生產空間和生活空間的高效鏈接，合理配置醫療、教育、養老、娛樂等公共服務資源，推動住房、商業、交通、公共服務和綠地休憩等各類設施的完善，推進基本公共服務均等化，真正營造“職住平衡、配套完善、功能復合、布局和諧”的現代化宜居宜業環境，增強居民的身份認同度和社區歸屬感。

3.依托地域特質打造特色景觀

風貌特色風貌是支撐特色小鎮發展的重要元素，是小鎮的外在“顏值”，事關形態的“優”和“美”。要關注特色小鎮景觀風貌的營造，構建協調統一的整體風格，打造骨架小、顏值高、精而美的生態宜居樣板。第一，營造獨具特色的空間景觀。充分考慮自然環境、地理條件因素，匹配建設城鎮基礎設施，依山、靠水、環湖合理規劃各類空間，維系好小鎮自然空間結構。充分挖掘歷史文脈、民俗文化、風土人情等體現個性特征的資源，營造獨具特色的空間景觀，實現景觀本土化、景觀人性化、景觀主題化、景觀情境化和景觀生態化，避免出現“千鎮一面”“千街一面”“千樓一面”的現象。第二，打造協調統一的城鎮風貌。注重山系、水系、綠系和人文的協調統一，形成人與自然和諧相融的建筑空間組織和多樣化、個性化的景觀風貌。從整體平面和立體空間上統籌小鎮建筑布局，適度控制建筑的高度和密度，嚴格控制整體形狀、基礎色調，使之與城鎮整體風貌相協調，與周圍景觀環境和諧共生。注意保留當地特有的歷史文化風貌，尊重和維護舊城歷史街區空間居住肌理，盡可能營造親切、自然、尺度適宜、以人為本的私密性景觀空間。第三，建設生態宜居的城鄉空間形態。推進小街區規制，采取小街區建設模式，推動小鎮空間開放通透、公共設施集成便捷、市民出行綠色高效，實現“小城鎮、大承載”的功能目標。將特色小鎮與美麗鄉村建設結合起來，加強城鄉要素雙向流動，釋放鄉村居民消費需求，形成設施互通、功能互補、服務共享的發展格局，逐步縮小城鄉發展差距。加強城鎮生態文明建設，優化投資環境，提升環境生產力，構建空間尺度緊湊開放、生產空間集約高效、生活空間舒適宜居的美麗城鎮。

4.創新體制機制

多樣化制度供給圍繞特色小鎮的發展目標，創新體制機制，實現制度供給的多樣化、差異化、靈活化，建立健全與其發展目標相適應的制度體系。第一，完善要素供給制度。創新土地供給制度，對如期實現創建目標的特色小鎮，給予一定的用地指標獎勵。研究盤活存量建設用地的具體政策，建立低效用地再開發激勵機制，提高土地集約節約利用水平。建立健全進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償流轉和退出機制。擴大投融資渠道，通過設立SPV公司，根據特色小鎮項目的預期收益、資產以及相應的擔保扶持來設計融資規模和融資結構，通過商業銀行、政策性銀行貸款，發行政府債券、信托產品，使資產證券化，或借助產業投資基金、政府引導基金、城鎮發展基金采取PPP等融資模式，讓社會資本進得來、留得住、能受益。提高人才集聚度，引進和培養一批產業技術領軍人才，積極促成“以才引才”和“團隊式引才”，提高人才薪酬待遇，妥善解決引進人才安家落戶、子女教育等問題，做到人才引得來、留得住、用得好。第二，創新社會治理體制。按照“小政府、大服務”模式，深化“放管服”改革，簡化審批環節，降低行政干預。深入推進擴權強鎮，賦予鎮區10萬人以上的特大鎮縣級管理職能和權限，強化事權、財權、人事權和用地指標等保障，推動具備條件的特大鎮有序設市。充分發揮社會力量的作用，最大限度地激發市場主體活力和企業家創造力，鼓勵企業、社會組織和市民參與城鎮投資、建設、運營和管理。搭建社會治理平臺，探索公眾參與社會治理的新渠道。實行更加嚴格的環境治理制度，完善排污許可、環境影響評價、總量控制、排污權交易等制度體系，規范企業排污行為。第三，構建收益共享機制。加快形成產權明晰、符合市場規律、具備產業特征的特色小鎮商業運營模式，地方政府通過制定一些優惠政策，鼓勵有實力的企業承建和運營特色小鎮。建立多層次的資本運作平臺，設置合理、平等的“企業—政府—社會”收益分享機制和風險分擔機制。探索農民以土地入股參與城鎮運營的方式，分享城鎮資源增值帶來的收益。

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作者：王旭陽；黃征學