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《競爭法律與政策評論》2017年第0期

摘要:動力機制是管理系統中推動系統運動的各種力量產生積極效果的機制，它決定著系統運行的活力與升級創新。基于“公平物品”的理論，探究職業教育政策執行的動力機制。其中，建構公平性的行政執行機制，建構“以人為本”的現代教育機制，建構有效率的、公平導向的市場機制，優化不同利益主體的利益整合機制。各種動力因素相互作用，形成合力，共同推進職業教育政策執行的運行效果。

關鍵詞:職業教育決策執行;動力機制;公平

物品艾利森(G．Alison)曾指出:“在實現政策目標的過程中，方案確定的作用只占10%，而其余的90%取決于政策執行。”［1］此話不無夸張，但政策執行確實是政策過程中的關鍵環節。對于職業教育政策執行的理解，學者專家見仁見智。筆者結合已有理解，可將職業教育政策執行界定為各級政策執行者為了達到職業教育發展的目標，而綜合采取各種政策手段，將政策目標轉化為實踐與結果的過程。不難看出，在一定意義上，可以說政策執行是政策制定的延續，為了達到政策制定的目標，必須動態科學地采取各種措施保障政策的順利實施。因此，科學化、合理化的職業教育政策執行將會使職業教育取得良好的預期效果。

一、內涵解讀:職業教育政策執行動力機制

動力機制是管理系統中推動系統運動的各種力量產生積極效果的機制，它決定著系統運行的活力與升級創新。在職業教育政策執行的系統工程中，各種動力因素以及主客體的相互作用，共同形成職業教育政策執行的動力機制，共同推動職業教育政策的適當性與合理性，進而促進職業教育又好又快地發展。

(一)職業教育政策執行動力機制的要素分析

著名社會心理學家勒溫指出，“人的行為是由個體與其周圍環境相互作用的結果”，從個體的主體與環境的客體等因素的相互作用來考察職業教育的政策執行，能夠從一定程度上來解釋職業教育政策執行的動力機制。由此，可從職業教育政策執行的內在動力與外部動力兩個方面闡釋其動力機制。1．職業教育政策執行的內在動力職業教育政策執行的動力是推動政策實施與發展的各種動力。這些力量不僅來自經濟社會對于職業教育發展的需求和職業技能人才終身專業化成長的需求等外部動力，還來自職業教育政策發展的內部動力，諸如內部改革與發展帶來的活力以及教育財政的推動力。同時由于不同類型政策間的差異，職業教育政策執行對于政策執行的主體、實踐平臺的搭建以及技能人才的打造等有更高的要求。當然，高效的、科學的職業教育政策執行對于職業教育政策的具體環境及政策客體會有更高要求。2．職業教育政策執行的外部動力從提升國家制造業的綜合能力和國家核心競爭力而言，國家對于職業教育政策執行的制度建設有著迫切的需求，這種需求既是職業教育現代化發展的客觀訴求，也是職業教育政策自身發展與完善的內在動力。因為職業教育政策的合理運行需要國家和社會的外部保障，需要公眾的支持與合作。職業教育政策只有在經濟社會發展與企事業單位需求的服務中，才能實現其價值，才能實現自身持續穩健地發展。

(二)職業教育政策執行動力機制的特征

職業教育政策執行主體、職業教育政策執行客體和職業教育政策執行環境等要素共同構成職業教育政策執行系統。主體因素的差異性、政策客體的多維性以及外部環境的繁雜性形成有別于其他動力機制的獨特性。概括而言，主要有多維復雜性與差異合成性兩大特征。1．多維復雜性職業教育政策執行過程本身就是一個對于職業教育政策進行方案細化分解和再決策的過程，需要整合多種資源來解決遇到的各種問題。與此對應，職業教育政策執行的動力機制也是以優化整合各種資源和動力來實現政策目標的一種動力機制，當然要隨著職業教育政策執行的主客觀環境改變順勢而為。具體而言，按照政策執行的實踐表現，可分為自上而下的政策執行、自下而上的政策執行以及政策網絡執行等三種價值取向［2］;就其時間和空間而言，職業教育政策執行都是在一定的時間內、一定區域環境內的政策實施，具有一定的相對性;就其研究類型而言，可以分為政策應用型、基礎研究型以及綜合研究型等。由于政策執行者自身存在千差萬別，加之外部環境的繁雜無序，內外部交織使得動力機制呈現出多維復雜性的特征。2．差異合成性在現實的職業教育政策執行過程中，政策執行者基于各自利益訴求，對于政策執行的利與弊體現在各自的利益博弈上，經常使得政策執行的效果大打折扣。實際上，職業教育政策執行主體的差異性、執行客體的復雜性以及外部環境變幻性相互作用，形成動力機制的不同力量。基于職業教育政策執行過程中的多元利益訴求，可從經濟學中的投資與收益角度進行分析，將促進職業教育的發展與人力資源的開發作為各利益主體的一種投資行為。不同利益相關者價值訴求的協調整合，以及外部環境所能提供的經費財政、社會資源的制度保障相整合，最終促進職業教育政策執行機制的建設。職業教育政策執行機制取決于各種力量的協調與整合，其中的主導力量將決定職業教育政策實施的效果與發展方向。

二、原因探析:職業教育政策執行動力機制的缺失

(一)經費投入力度不夠，分配制度不合理

在職業教育發展的經費投入上，雖然國家和政府部門設立了專項資金，例如，中等職業教育的發展，政府配套相應的資金。但是總體而言，投入的力度仍然不夠，職業教育發展的總量仍然不足。在分配制度上，雖然各類中等職業學校公用經費逐年增加，不過總體來說還是普遍低于普通高中［3］，沒能充分體現出按照職業教育的貢獻度與實際需求的差別。分配制度不合理，不利于職業教育發展的積極性，職業教育的發展遭遇困境。

(二)師資隊伍結構建設薄弱，“雙師型”教師動態性加劇

教師既是職業教育活動的主體，也是職業教育政策執行的基層執行者。教師隊伍的整體建設關乎職業教育教學質量的成敗，因此，加強師資隊伍建設刻不容緩。然而，就現實情況而言，其師資水平不容樂觀。例如，數量反映了職業教育教師的整體規模情況，結構反映了其師資素質水平，生師比反映了職業教育的辦學實力。總體來說，在這三項指標上，情況差強人意，更嚴重的是“雙師型”教師的匱乏制約全國尤其是中西部地區的職業教育發展。

(三)管理制度不健全，各方利益者合力尚未形成

事實上，健全有效的、科學的管理制度是事物得到良好運行的強力保障。完善的內外部動力的協調與有機整合則是職業教育政策執行有效的前提與基礎。然而，就現實而言，管理服務理念的滯后、行政權力的過度介入以及程序公正的弱化，導致職業教育政策執行過程的管理制度僵化與不健全。具體表現在:重視經驗的政策總結，重視政策的制定，輕視多方利益者多方參與協商的機制，輕視政策執行過程中的預警機制與監督機制等。目前，我國職業教育政策多方參與協商的合力尚未真正形成。

三、超越現實:職業教育政策執行動力機制的構建

“公平物品”是我國一位學者在論述政府供給的制度建設時提出的:“指在特定時間和特定區域內用來滿足社會公平需求，促進社會公平程度提高的公共物品。”［4］結合公平物品概念屬性，可將職業教育定位于公平物品，其內涵可概括為公平物品屬于公共物品、公平物品直接受益人群具有弱勢性、公平物品的供給主體具有強勢性、公平物品以推進公平為核心特征。因此，在公平物品的理念指導下的職業教育政策執行的動力機制，應該正確處理好公平與效率、政府與市場、以人為本與發展至上等關系。構建公平性、和諧性、人本性、發展性的職業教育政策執行的動力機制。

(一)建構以公平性為導向的行政執行機制

公平既是職業教育政策執行重新定位的要求，也是教育永恒的追求。實際上，職業教育本身就承擔著促進教育公平與社會正義的責任，職業教育政策執行對于公平的追求更是義不容辭。眾所周知，職業教育是面向人人的教育，是涉及社會穩定與個體生存發展的教育，也是終身教育，具有提高“弱勢群體”地位的價值。根據“公平物品”的理論指導，一是中央政府強化職業教育發展“強者”的責任。例如，要加大投入力度，設立專項的中央財政經費撥款制度，努力提升中央政府對于職業教育公平物品的支付力度;加強頂層設計與宏觀的指導引領，重視監管地方行政權力及政策實施的效果評估;制定職業教育的歸口管理政策，協調各部門的合作力度，提升各級政府管理職業教育的效率。二是增強各級政府對于職業教育政策的執行力與執行效率。地方各級政府可依據國家有關法律文件，制定發展職業教育的地方政策。吸納越來越多的公民參與到政策執行的網絡體系中，體現開放性與決策的透明性。積極探索事前預防、事后監督、違規審查、法律訴訟和預警機制等環節構成的統一的職業教育政策執行監督機制。此外，也要建立適應職業教育政策執行的地方財政支付機制。

(二)建構“以人為本”的現代職業教育制度

以公平物品為核心理論的價值是系統的、全方位的，落實在職業教育中則是要求機會的平等與權利的有效保障。國際職業教育發展趨勢表明，現代職業教育已經走向階段性與終身性、就業需求與創業需求并舉的時代。因而，建立現代職業教育制度，完善職業教育前后銜接體系。要構建一個開放的、靈活的、與時俱進的現代教育體系。第一，改革職業教育培養體系。打通中職—高職與普通教育的人才立交橋，培養具有教育性、成長性、就業性、文化性等多維復合型高技能人才。第二，建立以公平為指導的職業教育人才培育機制。職業教育的穩健發展需要社會保障制度的支撐。為了培育德行高尚、勤于奉獻、技藝精湛的技能型人才，需要社會發展與完善社會保障醫療制度。在法律框架體系內，尤其要重視社會與企事業單位的力量，通過多方協商與合作的形式保障高技術人才的待遇。

(三)建構以效率為基礎、以公平為導向的市場機制

對于職業教育政策執行研究而言，公平物品的市場屬性要求職業教育要充分考慮到市場經濟社會的需求。與此同時，以效率為基礎、以公平為導向的市場機制的建立，對于政府執行機構政策效率的提升，對于職業教育質量的提高以及高技能人才的培育均有裨益。為此，應做到如下三點。第一，各市場主體平等公平地參與到市場機制。政府應鼓勵多元辦學主體進入職業教育領域，創建公平的市場準入機制、競爭機制，讓公私立學校在公平的環境下展開競爭。第二，建立多元開放共享的人才交流機制。在發揮市場性資源配置方面，不妨采用教育券形式，直接撥款給職業教育消費者，嘗試改變直接撥款給職業教育單位。這樣增強社會與個職業教育辦學主體間的聯系，客觀上對職業教育辦學能力具有引導作用。第三，建立責權利明晰的運行機制。根據“智豬博弈”的規則，小豬把等待作為最優選擇，大豬則會把做出努力作為最優選擇。因此，建立責權利明晰的市場運行機制，參與市場主體的各大小企事業單位需要盡其努力獲取收益。

(四)優化不同利益主體的利益整合機制

公平物品是以公平為旨歸，著眼點是政府對于弱勢群體提供公平物品。對于職業教育而言，不同的利益相關者在參與到職業教育政策執行過程中都要妥善處理好長期利益與短期利益、個人利益與集體利益、國家利益與地方利益等關系，而不僅僅是某些主體的利益［5］。實際上，以公共利益為基準，以公平為核心，是建構職業教育政策執行中利益主體整合機制的關鍵所在。不妨從如下方面做出實質努力。首先，建立有效的多方參與共享的共同體治理機制。盧梭曾指出，判斷一個政府的統治是否合法，最為根本的標準是統治的立場和出發點是否為公共利益。為此，組建以公共利益為基礎的共同體共享機制，該機制包括政府機構、社會、企事業單位、團體組織及個人等多方利益者。其次，建立損益補償為特點的利益平衡機制。堅持利益損益補償的原則，建立在政策執行過程中一方利益受損的情況下進行合理的補償，統籌兼顧各方利益訴求。最后，動態制定法律法規，加強法律的約束性與監督性。在職業教育政策實施過程中，有效的政策法律法規則是強有力的保障。因而，完善職業教育法規體系，明確政府、行業、企業、學校以及個體等各方利益主體責權利。建立多方合作的協調機制，保障各方利益整合的公平性。

參考文獻：

［2］范國睿．教育政策的理論與實踐［M］．上海:上海教育出版社，2011:127．

［3］亓俊國．利益博弈———對我國職業教育政策執行的研究［D］．天津:天津大學博士學位論文，2010:60．

［4］劉亞麗，孫增武．公平物品的政府供給:一個遲到的概念和被忽視的課題［J］．河北學刊，2008(5):125．

［5］劉方林，洪頵，李寶慶．新建本科院校內部治理研究［J］．重慶科技學院學報:社會科學版，2016(6):103．

作者：劉方林1；2范新霞1 單位：1.西南大學，2.銅仁學院