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一、1956年德國“撫恤年金案”

德國是信賴保護原則的發源地，德國1956年的“撫恤年金案”最早涉及信賴保護原則。1956年，德國西柏林民政局書面答應一位居住在前東德的公務員的寡妻，只要其遷入西德，便給予其一定數額的撫恤，于是這位寡妻便搬遷到西柏林，民政局也開始定期給付其撫恤年金。可是事實上她并不符合法定條件，德國西柏林民政局支付這位寡妻撫恤年金屬于違法的行政行為。于是，民政局停止對該寡妻發放撫恤年金并通知其歸還已經領取的年金。前東德的公務員的寡妻因不服而提起訴訟，柏林高等行政法院認為：依法行政原則和法律安定性原則在本案中存在一定的沖突，雖然發放年金的決定屬違法行為，但對于該寡妻個體而言，其有充分而正當的理由信賴德國西柏林民政局給予撫恤年金的決定是合法有效的。法院認為依法行政原則和法律安定性原則都是法治國原則的構成要素，在法律適用上并沒有優劣之分，除非依法行政原則所保障的公共利益比其保護私人對行政行為合法性的信賴更占據優勢，否則不得撤銷原行政處理。因此，德國柏林高等行政法院作出判決支持該寡婦的訴訟請求，而且德國聯邦行政法院支持該判決。從該案中得到的信賴保護的初始涵義是：“違法授益行政處分被撤銷，而相對人因此類處分獲有利益，一經撤銷則遭受損害，所以行政機關撤銷授益處分時，應考慮補償信賴處分有效存續的利益”。⑥

二、信賴保護原則之發展

行政法意義上的信賴保護原則從產生到現在約有一二百年時間，共經歷了三個發展階段，具體如下所述：⑦

（一）1956年以前——既得權保護

首先，在德國，學界對于信賴保護原則的起源問題仍然存在爭議，主要有以下兩種觀點：其一，部分學者認為信賴保護在第一次世界大戰后，即已在德國各邦行政法院中出現；其二，也有學者認為在1901至1906年，德國各邦行政法院在行政處分撤銷、廢止之限制的案例中已經援引信賴保護原則，因為信賴保護原則只是誠實信用原則的適用而已。其次，法國中央行政法院在1922年11月3日ArretDameCachet案件中，對違法的授益性行政行為不得撤銷規則有了進一步發展。奧地利《行政程序法》（1925年7月）第68條規定：“其他裁決，為維護公共利益起見，最后一級為裁決之官署，以及有事務管轄權之上級官署，均得予以變更，但以其變更系為排除人類之生命或健康的弊端或預防經濟上之重大損害所必要且不可避免者為限。在一切前段情形，官署應盡可能妥當保護既得之權利。”因此，通過追溯法國和奧地利等國信賴保護原則的發展歷程，可以得出以下論斷：信賴保護原則出現的最初階段主要是通過誠實信用原則而對享有的既得權、既得利益利進行保護的，即是作為既得權保護的階段。

（二）1956年至1976年——行政法意義上的信賴保護原則

1956年11月4日德國柏林高等法院作出“撫恤年金案”的判決，支持了居住在前東德的公務員的寡妻的訴訟請求。這在德國具有重要的法律和歷史意義，因為該判決改變了對違法授益行政處分所采取的自由撤銷原則，否定了“絕對依法行政”態度，明確了政府應基于信賴保護原則限制授益行政處分之撤銷。根據德國柏林高等法院作出“撫恤年金案”的判決，對于違法行政處分原則上可予以撤銷，但若在個案中已產生信賴關系，則可例外禁止撤銷。德國聯邦行政法院也遵從并確認了柏林高等法院的判決，⑧并且在德國聯邦行政法院之后的審判實務中發展出了“利益均衡原則”作為判斷是否得予撤銷的標準。在此階段，信賴保護作為公法案件中裁判的理由，不斷為地方行政法院和聯邦行政法院所援引，形成了一批有統一內涵和適用規則的案例，并在此基礎上漸漸摸索出適用信賴保護原則作出司法判決的信賴保護規則，即：信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護。程序化的信賴保護規則的建立也反過來推動了信賴保護原則更深入地進入公法領域，使其成為一項重要的公法原則。在此基礎上，德國行政程序法將信賴保護納入其范疇之內，進而也開辟了信賴保護原則的下一個重要發展時期——憲法意義上的信賴保護原則。

（三）1976年至今——憲法意義上的信賴保護原則

信賴保護原則在德國具有重要意義和價值，信賴保護原則在拘束行政行為的深度和廣度上不斷突破禁區——從最初的授益行政行為向負擔行政行為開拓；從保護相對人的信賴利益向保護第三人的信賴利益開拓；從國內行政法院適用向歐盟法院適用開拓。德國學者在談及信賴保護原則之時，多用“憲法原則之位階”來表達其重要性。德國學者認為，判斷一個授益行政處分是撤銷還是維持的過程，其本質是判斷對該行政處分適用依法行政原則，還是信賴保護原則的過程。而依法行政原則在德國基本法上是一個憲法原則，那么若法官在判斷選擇個案中適用依法行政原則，還是信賴保護原則時，不承認信賴保護原則具有與依法行政原則同樣的法律地位，那么適用信賴保護原則是違憲的。以此推論可知，信賴保護原則不僅是一個行政法原則，更是一個憲法層面上的原則。正如施瓦茨教授所說：“信賴保護原則在行政法上是服務于社會弱勢群體保護的，因此盡管其在憲法上的地位被提升得過高，但也是值得尊重的。”⑨據此，多數德國學者認為：信賴保護應當屬于憲法意義上的原則，信賴保護原則正向著拘束立法、行政和司法的方向發展。在此階段，信賴保護原則從德國傳播到日本和我國臺灣地區，并日益得到了中國大陸公法學界的重視與研究。⑩

三、各國（地區）的引入與規定

從警察行政向給付行政的轉變，從關注形式法制到關注實質法治的轉變，行政權的執法范圍和執法中的裁量權不斷擴大等因素成為該原則產生的法社會原因。信賴保護作為行政法基本原則之一正式在法典中得到確認的標志是《德國行政程序法》（1976年）。該原則也已在許多國家或者地區的行政法體系中得到明確的確認與認可，然而各國在引入和規定信賴保護時卻有所差別。

（一）具體的法律規則

《聯邦德國行政程序法》（1976年）第48條、第49條中對信賴保護予以規定。如《聯邦德國行政程序法》第48條第二款規定:“提供一次或持續金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如相對人己信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷。”11《瑞士行政程序法》（1968年）第25條規定：“當事人不因合理信賴確認處分有所作為，而受有不利益。”第38條規定：“當事人不得因行政處分之宣示有瑕疵而受有不利益。”我國澳門地區《行政程序法》（1994年）第121條亦規定，不可自由廢止設定權利或設定受法律保護利益的有效行政行為。我國的《全面推進依法行政實施綱要》規定，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。若因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。《中華人民共和國行政許可法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政主體可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法規或者其他組織造成財產損失的，行政主體應當依法給予補償。”

（二）抽象的法律原則

信賴保護被作為法律原則來規定，并通過法律規則具體化。這既使得信賴保護具有可操作性，又在法律上為該原則適用范圍的擴大留下了一定的空間。《葡萄牙行政程序法典》（1991年）第6條在后來的修改中將信賴保護（包含于善意原則之中）作為一項原則予以規定；并在第140條作出規定，不可自由廢止已設定權利或受法律保護之利益的行政行為。韓國《行政程序法》也有類似規定，除對公益或第三者的正當利益有明顯危害之慮以外，已為國民普遍接受的法令解釋或行政機關慣例，不得依新的解釋和慣例溯及而為不利之處理。1987年，在其草案中通過具體規范對該原則予以具體化落實。我國臺灣地區1998年《行政程序法》第8條指出行政行為應誠實信用、保護人民正當的信賴，并在違法行政處分的撤銷、合法行政處分的廢止等法律規范中對該原則予以具體化。

（三）行政程序法之立法目的

信賴保護被作為行政程序法的立法目的予以規定。法學界、立法者的認知程度一定程度上決定信賴保護能否作為行政程序法的立法目的。筆者認為，提升服務行政、實質正義的理念有利于增進公民對行政的信賴，因此將其作為立法目的具有可行性。日本《行政程序法綱要案》（1989年）規定指出其確保國民對行政的信賴乃其立法目的之一。韓國《行政程序法》第1條規定指出謀確保行政的公正、透明，保護國民權益是其立法目的。我國臺灣地區《行政程序法》第1條也指出制定該法的目的就是保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴。

四、結論

信賴保護原則在注重行政效率與公共利益的同時，也注重對行政相對人的合法權益的保護，強調公平與正義，這是公平、平等、人權等現代法治基本精神的體現。因此，筆者認為，對該原則的起源與發展的考察、研究是十分必要的，這有助于準確把握和界定信賴保護原則的內涵，進而在我國的行政法體系中真正建立起信賴保護原則。

作者：趙國權單位：中國政法大學法學院