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一、適當補充法律基礎知識

在學科體系上，行政法被稱為動態的憲法，二者之間的緊密關系自不待言。同時，行政法與民法等私法之間的關系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化與私法公法化，是現代法學發展的一個重要趨勢。私法原則與規范在行政法中進行適用就有了較大的空間［2］。因此，法學專業的行政法課程教學往往以這些課程為基礎。盡管公共管理類專業的培養目標并非和法學專業的培養目標完全一致，但是沒有一定的法律基礎知識，公共管理類的學生學習行政法學課程可能會造成囫圇吐棗、似懂非懂的不良后果，開設行政法學課程的目標恐怕也就難以達成。當然，一些本科院校的公共管理類專業開設了《法學導論》或《法律概論》等課程，普及了最基本的法學知識，這為行政法學課程的教學奠定了一定基礎。不過，《法學導論》等課程一般只有兩個學分，且其內容十分豐富，在有限的時間內，對非法學專業的學生，其知識的獲取量并不一定非常理想。故而在行政法學課程的教學過程中，教師應對課程中的一些基礎知識做適當的補充，例如，講授“行政法律關系”，那么有必要講解什么是法律關系；講授行政法學的學科性質，有必要對什么是公法？什么是私法？其劃分標準是什么？等內容做簡要闡述；講授行政賠償的歸責原則，有必要說明什么是歸責原則，以及解釋它與民法侵權賠償的歸責原則有什么區別。當然，由于課時的限制，在講解這些基本法律知識時要做到適可而止，沒有必要做過多的理論上的追問。在此，有些人可能認為，由于公共管理類專業的定位決定了該專業的學生并不是為了進行法學理論研究，所以，行政法學課程教育應更注重理念的培養。筆者對此不敢茍同，正所謂“知之為知之，不知為不知”，對于理論學習，如果僅知曉“果”，而對“因”一概不解，我們很難想象公共管理類學生在以后的工作中能夠有效地運用理論，尤其是對那些進入公共組織部門的學生而言更是如此。

二、注意基本概念的闡述

任何宏達的理論都是建立在一系列基本概念的基礎上的，行政法學自不例外。筆者在講授行政法學的課程中，常常有學生向我抱怨該課程的概念太多、太繁雜。但是，如果不掌握基本概念的內涵，就無法準確理解相關法律法規。筆者認為，闡述行政法的基本概念，應注意如下兩個問題：第一，適當培養學生的法學思維。公共管理類的其他課程也會涉及大量概念，但相比而言，諸如公共管理學、非營利組織管理、行政倫理學等課程比較“年輕”，而公共管理學、電子政務等課程在我國產生的時間不過是十多年或者是近幾年的事情，所以，這些學科的研究范式尚不成熟，許多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其內容甚至還存在較大偏差。比如“公共行政”與“公共管理”、“非營利組織”與“第三部門”、“電子政務”與“電子政府”，這些概念組是否存在差別，是有不同觀點的。再比如公共事業管理到底包括哪些具體的方面，亦是眾說紛紜。故而，很多時候，對這些概念的講解，教師除了表達自己的主張，恐怕更多是依據學界權威的觀點。然而，行政法學的概念更加講究其精確性，其原因：一是行政法學作為一個學科在世界范圍已經有一百多年的歷史，盡管與民法、刑法相比還稍顯稚嫩，但基本概念還是較為成熟的；二是行政法中的許多概念有法律上的依據，比如行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議等概念法律做了明確界定，有些概念如行政行為、行政征收、行政賠償等，法律雖無明確界定，但這些概念的界定必須緊密結合相關法律，在法律文本的框架之下進行闡釋。所以，對行政法的一些概念，必須逐字逐句的講解，如行政主體的概念，主體要素、權力要素、責任要素，缺一不可。第二，公共管理類專業的其他一些課程如公共管理學與行政法學有許多類似的概念。如行政機關（構）、行政處分、行政行為、行政程序等，但是在不同的學科語境下，它們的差異性卻非常明顯。例如，在公共管理學看來，行政機關與行政機構在用詞上并不需要做過多的區分，行政法學對這二者的區分卻非常明顯。前者可以成為行政主體，后者在一般情況下不能成為行政主體。再如行政行為，在行政法學視域內，其主體既可能是行政機關也可能是被授權的組織，而公共管理學只會將其視為行政機關的行為。可是就行政行為的內容而言，行政法上的行政行為僅指產生法律后果的行為，公共管理學上的行政行為則包括行政機關作出的所有行為，且不會注重抽象行政行為與具體行政行為、內部行政行為與外部行政行為的區分。其他類似的概念還有法規與規章、行政許可與行政審批、行政賠償與行政補償，在公共管理學教學中并不做太多的區分，講授行政法學課程時，任課教師卻有必要對這些概念進行梳理。

三、注重案例教學與鼓勵學生的積極參與

公共管理類專業學生法學知識的薄弱，決定了在講授行政法課程時必須要做到通俗易懂。倘若教師滿課堂的理論分析，其場面可能是“教師臺上唾沫橫飛、學生臺下昏昏欲睡”。當然，這不是指理論講解不重要，恰恰相反，上文一直強調理論講解的重要性，而是指必須以大量的案例來支持理論分析。在“行政國”時代，我們生活、工作的方方面面都受到政府的影響，行政法學強烈地體現了實踐性的一面。因此，“行政法案例就成為支撐行政法學科的基點，作為以這個學科之狀況為依據的教學活動就不能離開行政法案例。”［3］行政法學的任何一個知識點都可以舉出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是當下新聞媒體經常播報的內容，高質量的如中央電視臺的“焦點訪談”、“今日說法”等欄目，對一些行政法案件的剖析具有較高的水準。同時每期節目時間也比較適合課程放映，并且發達的網絡為我們獲取這些資料提供了一個很好的平臺。通過案例教學，既可以使理論知識生動化、形象化，有利于學生對知識點的理解與吸收，還可以活躍學生的思維，發現法律文本與實踐執法之間的矛盾與沖突，并反思今后立法或執法應注意的問題，從而培養學生的法治理念與良好的公民德行。當然，作為一門應用性、實踐性很強的學科，行政法學的教學還應該讓學生參與其中。囿于硬件設備和學生法學知識的不足，公共管理類專業的學生不太可能組織起類似于模擬法庭的活動，但也可以通過課堂討論等形式鼓勵學生發言。筆者所在的學校近年來鼓勵實踐性教學，行政法學安排了0．5個學分的實踐教學課程。為此，筆者采用了案例討論的方式來實現實踐性教學。具體做法是，由筆者提供行政法方面的事例并給學生留有充足的課前準備時間，2至3位學生一組，課堂上的事例分析時間限定為15分鐘，之后再由其他學生提問進行五分鐘時間的討論。每次課結束前我對學生表現、存在問題做簡單的點評。坦誠地講，由于課時的限制，整個實踐性教學的過程安排非常緊張，以至于常常需要提醒學生注意時間，在一定程度上影響了學生的發揮。但是，從總體上看，學生的表現是令人滿意的，有的可以說超乎了我的預期，比如有的學生對案例的梳理非常細致，較好地把握了案件的核心要點；還有的同學結合公共管理學的知識，從國家宏觀政策出發，立足于行政法的理論，得出頗為新穎的結論。盡管一個學期只有8個課時，無法給予學生太多登臺講演的機會，但與學生的私下溝通得知，他們在分析案例、準備講演課件的過程中有實質性的收獲。

四、突出公共管理的學科背景

眾所周知，公共行政是公共管理學與行政法學的共同研究對象，作為兩個學科，二者存在一定的功能劃分，即“行政法屬于法學的一個領域，其主要課題是提出對行政的規范性要求……而行政學則是要分析行政的組織與功能的實際情況，闡明其相互關系、作用方法、存在條件，其對象涉及行政運行于行政環境”。［4］258－259但非常遺憾的是，公共管理學與行政法學之間長期以來缺乏有效溝通，形成了很強的學術壁壘及相互對峙的“兩面理論”，后果是二者的距離越來越大。其主要原因在于部分學者認為法學方法應當單獨應用，以其他社會學科豐富行政法不符合研究領域的劃分原則，導致方法合成主義［5］106。在法教義學的影響下，行政法以法律解釋為主要方法，對現行法律進行描述，對法律概念———體系進行研究，進而提出解決疑難法律案件的建議。按照這一要求，多數教師在講授行政法學時的主要任務即：對有效法律的描述；串聯法律之概念體系，提供建議以解決法律案件的問題。其中核心問題是法律解釋的方法與技術。但這樣的教學方式永遠使我們無法告訴學生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治圖景［6］。事實上，“每一種行政法理論背后，皆蘊藏著一個國家理論。”政府系統本質是它運作其中的社會的一種宣示，只有將行政法植根于它存在其中的社會、政治、經濟和歷史背景下，這樣一種方法才可以確保我們對行政法性質的探究牢牢扎根于各個時代的現實之中。因此，“公法只是一種復雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治論證的延伸。”［7］31而且，近十年來，行政法的發展充分展示了它的寬容性與創新性，固守行政法傳統研究“陣地”與研究方法的學者也越來越少。相反，有越來越多的學者鼓吹行政法政策學，探索每一個行政法案例背后的制度因素。如我國臺灣學者葉俊榮教授所提倡的“三層次分析法”，既強調傳統的請求權基礎的分析方法有其不可替代的功能，又重視私權救濟的分析過程中的背景因素，將解決個案的智慧回饋到制度層面，在此基礎上，進一步掌握案例背后所隱含的政策問題以及推動的策略考量［8］42－43。在我國大陸，知名行政法學家章志遠教授亦是這一分析方法的鼓吹者與實踐者，并取得了令人矚目的成績。并且全球治理與新公共管理運動的興起，為行政法的發展提出了眾多挑戰，也為行政法的創新提供了大量的現實素材。“行政法學的知識體系日益開放，傳統屬于公共行政學、經濟學、政治學、社會學等知識元素被有序呈現在行政法理論框架之中，多學科知識在行政法學中日益累積。”［9］公共管理（行政）學、政治學是公共管理專業的必修課程，宏觀經濟學、微觀經濟學以及社會學等是公共管理專業的選修課程，從這個意義上講，公共管理專業的學生擁有比法學專業學生更加寬泛的知識背景，這應該成為該公共管理專業學生學習行政法的有利條件。而教師的任務則是在課堂上充分挖掘與行政法理論點有密切關系的公共管理理論、政治學理論。比如，在講解行政法的產生背景、發展趨勢時，必須用政治學的國家理論、民主理論來闡釋；講解我國行政法基本原則與西方國家行政法基本原則的比較時，必須結合各國的政治體制安排；在講解為什么存在行政立法時，在列舉行政法理論的一般觀點之后，可以再運用政治經濟學的“交易成本”理論作出適當分析；在講解行政相對人、行政程序等問題時，有必要結合民主理論來分析公民參與的必要性；在講解行政委托、行政授權、行政合同等問題時，新公共管理運動的“民營化”則是不可繞過的內容；在講解行政給付時，就不能不提及服務型政府理念；講解行政許可的立法背景、行政許可的作用時，有必要從政府管制與政府尋租等視角切入；在講解行政處罰、行政許可的設置權的立法安排時，不能不從我國中央與地方關系說起，等等。在行政法學課程教學中，適當凸顯公共管理學的學科知識，能夠把行政法融入到公共管理的學科框架之中，不至于使學生產生“法學”與“管理學”是兩張皮的感覺，進而學生對行政法理論的理解也會更加容易。

五、結語

當然，公共管理類專業行政法學課程教學除了以上所討論的問題外，還有其他許多應該注意的問題，如教材的選用、課程內容的挑選與安排、授課的深度，等等。在我國，經典的行政法教材都是為法學專業而準備的，雖然有一些學者為公共管理類專業撰寫了行政法教材，如皮純協、張成福兩位教授主編的《行政法學》（中國人民大學出版社出版）、沈榮華教授所著的《現代行政法學》（天津大學出版社出版）。但坦誠地講，這些教材并未能有效體現與滿足公共管理類專業的特點與需要。所以，公共管理類專業的行政法教學尚需要行政法學界與公共管理學界的合作交流，共同努力，探索出公共管理類專業行政法學課程教學的獨特路徑。同時，鑒于行政法學內容的復雜性與龐雜性，公共管理類專業在安排行政法學課程時，有必要給予學分上的適當安排。根據這些年來的教學感受，筆者認為行政法學理論課程安排3個學分、實踐教學安排1個學分可能比較恰當。另外，從事公共管理類行政法學課程教學的教師，應加強理論學習，不斷擴展知識面，完善知識結構，這樣才能將行政法的教學置于公共管理專業的學科框架中，既實現專業的培養目標，又滿足學生的求知需求。

本文作者：歐陽君君單位：揚州大學