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《行政論壇雜志》2015年第五期

一、適與不適：生態文明建設中地方政府的職能困境

隨著生態環境危機的全球化，各主要工業國都在積極推動生態環境保護，西方發達國家和部分發展中國家選擇走生態現代化道路，中國則提出建設生態文明。按照政府與社會在生態環境保護中的互動關系，各國生態環境保護大致可分為政府主導型和社會主導型兩種模式，中國屬于政府主導型。

（一）政府在生態文明建設中的主導作用以政府為主導，自上而下地推進，是中國生態文明建設的一個顯著特征［1］。政府在生態文明建設中的主導作用主要體現在四個方面。第一，在生態價值觀的形成上，政府起到了引領社會的作用。西方生態現代化概念可追溯至20世紀60年代，歷經從學術研究到社會關注，再到政治議題和國家政策等階段，歷時超過30年，而中國的“生態文明”概念誕生于20世紀90年代初，一經提出即得到中共中央的高度認同，迅速完成了從學術理論到執政理念的轉變，2005年開始頻繁出現在中共各重要綱領中，通過政治宣傳系統，生態文明理論快速地、自上而下地向政府、科研、經濟和社會領域傳播，有效地推動了整個社會生態價值觀念的形成和發展。第二，在國家戰略層面，生態文明被賦予極高的地位。在中共十八大報告中，生態文明建設已經被提升到與政治、經濟、社會和文化建設同等重要的地位，成為中國特色社會主義的核心內容，而這種頂層設計在其他國家的國情咨文、政府工作報告或其他重要文獻中較為少見。第三，在制度層面，政府高度重視經濟干預政策和環境立法。近年來，中國政府出臺了一系列措施，推動產業結構轉型升級，推進綠色經濟、低碳經濟和循環經濟的發展，淘汰落后產能，鼓勵生態環保產業發展和技術研發，對國民經濟發展的干預力度超過很多市場經濟國家。中國環境保護雖起步較晚，但近年來環境立法備受關注，環境立法速度位列各部門立法之首，目前中國已是世界上生態環境立法數量最多的國家。第四，在生態建設的投入上，政府是最主要的投資主體。2009—2013年，全國財政節能環保投入累計超1.14萬億［2］，占同期全國財政支出總額的2.1%，各類大型生態工程建設中政府直接投資比重超過90%。

（二）政府為主導建設生態文明的優勢以政府為主導建設生態文明，是應勢而為，是在中國國情下唯一的、正確的模式，具有多重優勢。首先，它符合解決生態危機所需的系統性要求。生態文明與其他生態危機應對范式的根本差異，在于它的系統性、整體性和協同性，要求對生態危機的關注和治理能夠超越經濟、政治、文化和社會的局限，這不是個人、企業或部門能夠獨立完成的，也不是單個地區、單個行業立法、立規所能實現的，單純依賴市場，寄希望于局部調適與規制，無法解決生態環境危機［3］，也正是基于此原因，可以說，不觸動資本主義制度便不能擺脫生態危機［4］。其次，它有助于克服生態文明建設的各種阻力。生態危機難解決，難度不僅在于技術，更在于來自社會各方面，尤其是既得利益集團的阻力，這種阻力既有國內的，也有國外的，既有不合理合法的，也有合理合法的，既有來自政治、經濟精英階層的，也有來自普通民眾的。利益既得者阻礙生態環境保護的問題，在發達國家議會立法中極為常見，在中國各項生態環境立法過程中也頻頻發生，部門利益、地區競爭等問題都是當前生態危機的根源之一。生態文明建設既要實現技術、經濟上的突破，也要獲得充足的發展動力，還要突破重重觀念與利益的樊籬，這是除政府外任何主體難以獨立實現的。最后，它有助于解決生態建設的資金投入難題。生態建設具有強烈的正外部性，高成本、低經濟收益，高社會收益、是典型的公共品供給問題，難以通過市場機制獲得足夠的資金支持，政府直接投資無疑是解決這一問題的主要方式。

（三）政府為主導建設生態文明存在的問題以政府為主導的生態文明建設目前仍存在諸多問題［2］，總體上效率偏低。根本原因之一是地方政府在生態文明建設過程中遭遇多重職能困境，導致政府的主導作用未能如期發揮。職能困境有五種具體表現：一是職能缺失，主要表現為在地方政府職能結構中生態職能比例過小。長期以來，地方政府職能以維護政治穩定、社會和諧和促進經濟發展為主，生態保護職能一向未在政府執政理念中得以體現，地方政府職能體系設計與政績考核指標側重GDP等經濟指標的考察，生態環境保護指標比重過低［5］，地方政府嚴重缺乏生態環境保護動力。二是職能逃避，主要表現為地方政府在履行僅有的殘缺生態職能過程中，互相推諉、逃避責任。這既表現在區域內生態職能的履行上，政府內各部門相互推諉，不愿意投入精力和財力，更表現在區域間生態職能的履行上，各地方政府只愿享受上級政府的生態財政轉移，不愿投入精力治理跨行政區間的生態環境問題，政府間生態保護與環境執法溝通困難。三是職能沖突，指地方政府在不同職能中存在沖突，缺乏必要協調。近年來部分地方政府將生態職能納入政府職能體系之中，但不同職能，尤其是經濟職能與生態職能之間的沖突常有發生，缺乏合理有效的沖突協調機制，導致為履行經濟職能而犧牲生態職能的情況頻繁出現。四是職能歧視，指地方政府在為不同主體履行生態職能時存在對象歧視問題。與其他商品或服務不同，生態系統的生態服務功能具有極為強烈的外部性，而且這種外部性有鮮明的空間結構，地區的生態系統不僅為當地，更為區域、國家乃至全球服務，在缺乏有效生態補償機制的情況下“，不同層級的決策者（個體的、地方性的、國家性的、國際性的以及代際的）對保護或破壞生態系統功能將具有不同的動力”［6］，注重局部利益，忽視對全局利益的保護將是理性經濟人的必然選擇。五是職能偏廢，是指地方政府在職能設計時無意或刻意扭曲其結構，導致失衡。地方政府生態職能常缺乏合理設計，存在重建設、輕保護，重指標、輕實效的問題，過分強調易顯政績、易于測控的短期治理，忽視了長期保護，這反而違背了科學發展觀，違背了生態規律，使生態文明建設事倍功半。這些職能困境阻礙了生態文明建設中地方政府中堅作用的發揮，為克服職能困境，必須推動地方政府的職能結構調整。

二、從三到五：生態文明建設中的地方政府職能結構調整趨勢

從保衛性和統治性職能向管理性和服務性職能轉變是政府職能結構調整的基本趨勢［7］，但管理性和服務性職能的內涵具有時代性。20世紀后半葉經濟全球化和信息化的快速發展推動了政府經濟職能的增強，隨后民主化在世界范圍內的發展讓政府更多地關注公共事務管理和公共服務職能，部分發達國家尤其是德國一直走在前列。總體上，現代政府職能結構已基本完成了從單一政治統治職能向政治、經濟和社會三維管理服務職能的轉化，其調整速度越來越快。

（一）德國生態文明建設之顯著成效近年來，德國地方政府職能出現了新的變化，對生態環境多樣性和文化多樣性的保護等內容逐漸被納入其中。德國經過近四十年的環境治理，從歐洲污染重災區一舉成為歐洲綠色經濟領導者，尤其是重工業地區（如魯爾區等）在空氣、水、土壤污染治理方面的成就贏得了一致贊許，在保持經濟穩步增長的情況下基本完成了產業綠色轉型。在這一轉型過程中，貫穿于德國聯邦、州和市縣等三級政府以及各部門、各行業的綠色政策的作用尤為顯眼，這些政策涉及土地利用、能源、基礎建設、交通等諸多領域：通過能源稅改革和新能源補貼完成了能源結構轉型；通過輕軌等公共交通體系建設既緩解了城市交通壓力，又極大降低了化石能源消耗；通過鼓勵建筑節能、屋頂綠化等舉措實現了基礎設施生態化，較好地控制了城市熱島問題，并實現雨水涵養和空氣凈化等功能［8］。在德國經驗中，弗萊堡（Freiburg）模式成為一大亮點，這座德國東部小城近半個世紀以來一直致力建設綠色城市［9］，在交通可持續性方面成果尤為突出，其經驗包括促進交通與城市土地利用規劃的融合、推動公共交通服務體系建設、限制汽車使用、鼓勵自行車出行、推動公眾參與，等等。這些經驗值得世界各國，尤其是正處在生態文明建設和新型城鎮化過程中的中國學習。

（二）德國生態文明建設之地方政府創新德國在實現這種綠色轉型過程中，公民、非政府組織等主體發揮了重要功能，但德國三級政府，尤其是市縣政府所起到的作用更值得關注。德國地方政府在生態環境保護中的積極作用被稱為生態公共職能（EcologicalPublicFunctions）［9］，包括自然資源、生物體、生態系統和土地景觀的保護和可持續利用，還包括控制人類活動的消極影響，如環境污染、自然景觀破壞等。政府的生態公共職能并非德國獨創，歐盟長期以來一直在此方面做積極探索，但是盡管可以通過法律和規章對各級政府生態職能做出完善規定，有兩個問題常常阻礙著大多數國家地方政府履行這種職能［10］。一是激勵問題，根據理性經濟人假設，地方政府必須有充足的激勵或嚴厲的監督，才會去履行自己的職能；二是財政來源，生態環境保護，尤其是保護區建設等工程需要大量的財政資金，為這些工作提供充足財政來源一直是個難題。德國的經驗，一方面是在歐盟標準之上，通過國家和地方政府各項立法進一步明確政府的生態職能，另一方面則是通過財政改革使政府獲得履行職能的資源與動力。政府生態環境保護是以財政平等化（FiscalEqualisation）為主要工具來推進政府生態職能的履行，從聯邦到州、市都出臺了一系列改革措施，包括基于生態指標的財政均等化補助、政府間財政轉移支付等，通過這些措施，區域生態污染的負外部性和生態治理的正外部性都得到了很好的解決，生態公共職能因此獲得了與政治、經濟和社會職能同等重要的地位。同時，德國政府也正在通過類似方式建立起文化職能，文化職能與其他職能一起反過來又增強了生態職能。加拿大、澳大利亞等國地方政府也正出現這種變化［11］。較之于德國等西歐國家，中國正面臨著更為嚴峻的生態環境問題，更應盡快實現地方政府職能結構從“三”到“五”的調整，即地方政府職能結構應從政治、經濟、社會的三維結構向包含生態職能和文化職能的五維結構轉變，尤其要強化地方政府的生態職能。

三、由內到外：生態文明建設中地方政府職能轉變的制度因應

增加地方政府生態職能，既符合生態環境治理外部性的一般經濟規律，也符合當前國際政府職能變遷的基本趨勢，更是中共十八大所提出的“五位一體”的內在要求，但是大多數國家和地區都未能真正將生態職能落到實處，根本原因在于這種職能牽涉到一系列諸如權利和資源分配的制度問題，需要更為全面系統的改革。中國生態文明建設的成敗將取決于地方政府在其中的表現，取決于生態職能能否真正在中國地方政府職能轉變過程中獲得立足之地。主體功能區制度的建立，是全面建立地方政府生態職能的一個良好契機。首先，應進一步參考歐盟，尤其是德國、瑞典等國經驗，從法律層面明確界定具有地區差異性的地方政府生態職能；其次，以一系列制度改革為推手，推動地方政府的生態職能的有效履行。制度因應的基本思路，是解決層級政府長期存在的委托難題，從政府內部和外部兩方面，為地方政府履行基本生態職能提供充足動力。這些制度改革包括：

（一）建立健全生態財政制度德國建立政府生態職能的一項重要經驗，是通過生態財政克服政府層級管理中的委托—難題。財政轉移支付是政府分權制條件下高層級政府引導低層級政府履行其必要社會服務職能的核心工具，為保證地方政府有足夠積極性履行其生態職能，德國從20世紀80年代在財政均衡原則下開始嘗試構建起縱向和橫向府際生態財政轉移支付制度。一方面，調整縱向財政轉移支付的核算指標，增加以森林、保護區面積為代表的生態指標權重，同時將傳統的人口總數等指標調整為行政區劃面積，加大農村地區的財政轉移支付力度；另一方面，加大對生態保護項目的直接的有條件財政轉移支付，并將項目建設效果作為下期財政轉移支付考核的主要指標［11］。截至2002年，相關生態職能的財政考核涉及土壤、水、自然保護、游憩資源、廢物處理和節能等多個領域（如表1所示），考核工作則涉及11個州。財政轉移支付制度，是推進基本服務均等化，解決教育、環保等問題的核心工具［12］，我國目前采用的是單一縱向財政轉移支付模式，橫向轉移隨著部分地區生態補償工作試點初現雛形［13］。為推動地方政府生態職能的有效落實，有必要從縱橫兩方面建立健全生態財政制度。縱向轉移方面，一是實現均衡性轉移支付對生態環境的傾斜，傳統轉移支付計算的核心指標是人口，人口密集地區轉移支付力度大，重點生態功能區則因人口較少而常常處于劣勢地位，新指標應綜合考慮人口和土地面積，尤其要考慮生態用地面積，加大對重點生態功能區的轉移支付力度。二是要進一步提高生態轉移支付總額度，我國財政轉移規模近年來有快速增長，但主要仍以三農、教育等傳統轉移項目為主，生態轉移支付力度仍嚴重不足，尤其考慮到重點生態功能區眾多人口和廣袤面積，相關投入更顯不足。三是要實現轉移支付與生態考核掛鉤，雖然從2012年起，財政部、環保部等對重點生態功能區指標考核進行財政激勵，但獎懲力度略顯薄弱。建立健全橫向的生態財政轉移對地方政府履行生態職能更為重要。生態環境保護具有強烈的正外部性，這既導致生態問題難以得到有效解決，又容易在生態文明建設過程中產生新的社會不公。西部地區相比東部地區，具有更重要的生態環境職能，但經濟相對落后，按照目前生態文明建設基本格局，東部地區將享受充分的生態外部性，卻讓西部地區承受了巨大的建設成本，并限制了地區發展權，這種激勵結構錯位直接導致重點生態功能區缺乏環境保護與生態建設積極性，以生態補償為基礎，在東西部地區間構建起有效的橫向生態轉移機制，一直被認為是生態文明破冰之策，但進展仍較為緩慢。目前，橫向轉移主要有對口支援和省內生態財政轉移支付兩種模式，但二者都尚未實現制度化，規模有限。2014年，國家發改委批準了57處生態文明先行示范區建設方案，其中有近三分之一以探索建立生態補償機制作為其制度創新重點。相關制度創新有三大難點：一是技術問題，目前生態補償標準核算仍處于理論研究階段，部分地區雖有較成功試點，但仍未形成公認的評估方法；二是心態問題，重點生態功能區政府對生態補償頗為熱心，但生態受益地區仍未能克服傳統觀點，對生態服務價值及其公平補償問題缺乏理解，甚至有抵觸情緒；三是制度障礙，無論是在國家層面，還是在地方層面，在政策制度制定過程中，經濟發達地區具有較大發言權，欠發達地區在政治博弈中處于劣勢，導致相關制度改革方案遲遲難以出臺。對此，應按照“先建立，后規范，先合理，后科學”思路，由財政與環保部門牽頭，加快建立健全我國縱向與橫向生態財政轉移支付制度。即，在生態補償標準研究取得突破性進展之前，先建立符合當前地區經濟和生態環境差異的、能為各地區所基本接受的橫向生態支付制度，以及能切實提升重點生態功能區地方政府生態建設積極性的縱向生態支付制度，以制度反推技術進步，再以技術進步完善轉移支付制度，力爭在10年內使得生態財政轉移總額度能夠占重點生態功能區地方政府財政收入比例30%以上。①

（二）推進體現生態文明建設要求的政績考核制度改革在當前行政管理體制下，政績考核制度對地方政府在生態環境保護與經濟發展等問題的決策上有決定性影響，過分強調GDP等經濟增長指標的傳統政績考核制度被認為是導致我國各地生態環境惡化的重要原因之一，如何構建能體現生態文明建設要求的政績考核制度改革則是近年來中共中央和全社會關注的焦點問題。2013年5月，在中央政治局關于生態文明建設專題學習會上指出，要完善經濟社會發展考核評價體系，將體現生態文明的若干重要指標納入經濟社會發展評價體系。2013年12月，中共中央組織部出臺《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，要求“不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標”“，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核”。2014年，有19個省市相繼出臺改革措施，以分類考核、綠化考核等方式落實科學政績觀的要求。但是綠色GDP仍未能從根本上取代傳統GDP考核，各地新出臺政策一是增長類指標仍居高不下，二是指標權重并未能完全突出不同生態功能區的差異性。為推動地方政府生態職能的有效落實，極有必要進一步深化地方政府的政績考核體系改革，推動政績考核體系從“漂綠”向“淡綠”，再向“深綠”發展。具體建議包括：一是建立系統的綠色GDP核算制度。所謂綠色GDP，是指從傳統GDP核算中扣除因環境污染、自然資源退化等因素引起的經濟損失成本，從而更真實地反映國民財富總量。從20世紀70年代開始，歐美等國相繼嘗試綠色GDP核算工作，20世紀90年代，聯合國向所有成員國推薦綠色GDP核算制度與標準，我國從2004年開始試點，但至2008年金融危機以后，綠色核算工作一度擱置，2015年國家統計局與環保部正籌劃二度開啟綠色GDP核算制度建設工作。二是推動綠色GDP與政績考核的結合，實現政績考核“淡綠”。綠色GDP的最大價值，是通過向決策者明確展現其與傳統GDP的差值，即經濟增長的生態環境與社會成本，從而幫助決策者更全面地制定可持續的經濟發展戰略，因此，推動現有政績考核指標體系中GDP指標的綠化，可以讓地方政府更全面地看清目前經濟政策的利弊，更有效地履行其生態職能。三是以主體功能區為基礎，實行差異化政績考核制度。對重點生態功能區政府的政績考核，則應重點加入物種多樣性保護等指標，實現政績考核的“深綠”化。

（三）健全地方政府生態問責制度當前，各地生態環境屢遭污染的背后，地方政府常常是重要推手，甚至是直接責任人，原因之一是生態問責制度的缺失，導致地方政府在決策過程中權責利不對等，領導干部可以不用為自己決策的生態環境后果負責。因此，地方政府生態問責制度的健全迫在眉睫，這一工作也是生態文明先行示范區建設制度創新的重點之一。健全生態問責制度的基本思路如下：一是探索建立生態環境損害責任終身追究制度，明確地方主政領導對地區生態環境的直接責任關系，對任期內的生態環境損害責任要直接負責，對跨任期的責任要溯源追責，加大追責力度，確保地方領導干部在生態環境相關決策上的權責利均衡［14］。二是探索建立領導干部自然資產離任審計制度，同時還應加入生態系統服務價值的離任審計，確保任期內自然資產與生態環境不因領導干部個人決策失誤導致嚴重流失。

（四）進一步深化生態民主決策與公眾參與制度改革地方政府生態職能制度因應的最后一環，是推動職能監督的外化，即從財政監督、行政監督和法律監督向民主監督的完善。國內外生態現代化的成功經驗都表明，只有生態民主決策和公眾參與制度的發展，才能真正推動政府保護環境、建設生態。德國弗萊堡的大多數生態政策都是在全民參與的背景下制定的，因此也得到了民眾的廣泛支持，產生了顯著效果。近年來，我國民主決策和公眾參與制度得到快速發展，聽證、聽政議政制度都已普遍建立，但制度重點仍以民生為主，生態環境參與力度薄弱，公眾參與意識也略顯單薄。相關制度建議包括：一是加大生態文明教育宣傳，鼓勵公眾參與；二是加大生態環境保護NGO組織培育；三是建立健全生態民主決策制度；四是完善立法，保護生態文明建設的公眾參與權力。

作者：唐林霞 單位：重慶行政學院 公共管理學教研部