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《云南警官學(xué)院學(xué)報》2015年第二期

一、為維護(hù)湄公河流域安全，中老緬泰四方啟動聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制

“10.5”案件發(fā)生后，中國商船因湄公河嚴(yán)峻的治安形勢而被迫停運，沿岸各國人民的正常生產(chǎn)生活秩序也受到了極大影響。為此，中國政府高度重視，推動召開了中老緬泰四國高層領(lǐng)導(dǎo)會議，其目的就是為了確立湄公河流域新的安全形勢。2011年10月31日，中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作會議在北京召開，會議發(fā)表了《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，各國一致決定:加大聯(lián)合辦案力度，盡快徹底查清“10.5”案件案情，緝拿懲辦兇手;建立中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制，建立情報交流、聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、共同應(yīng)對突發(fā)事件的合作機制;盡快開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法，為恢復(fù)湄公河航運創(chuàng)造安全條件。為落實2011年10月31日中老緬泰《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議聯(lián)合聲明》，中老緬泰四國執(zhí)法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，會議發(fā)表了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》，四方就盡快開展湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作達(dá)成共識。在四國磋商會議中，在中方建議下，中國、老撾、緬甸、泰國于2011年12月10日在中國關(guān)累港成立了湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，成立儀式結(jié)束后，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動，并為商船護(hù)航，標(biāo)志著四國合作的開始。沿岸的四個國家需成立四國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機構(gòu)，并在各自國內(nèi)成立在四國湄公河聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)之下的相應(yīng)執(zhí)法機構(gòu)。

二、湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的主要內(nèi)容及運行情況

(一)聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的主要內(nèi)容根據(jù)中老緬泰四國執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明，湄公河執(zhí)法安全合作機制下共有聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應(yīng)對突發(fā)事件等五個子機制，聯(lián)合巡邏執(zhí)法是該五個子機制中的一項。聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的主要職責(zé):保障湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法水域內(nèi)航行船舶和人員的安全;保障聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)行人員的安全;防范、制止和打擊敲詐勒索、武裝搶劫、綁架、殺人、走私、運輸、販賣武器彈藥和及其他犯罪活動。

(二)聯(lián)合巡邏執(zhí)法已逐步實現(xiàn)常態(tài)化2013年初，中國公安部擬制定了《2013年度湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法計劃》，并發(fā)函通報老緬泰方，商各方于每月開展一次聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動，提高湄公河流域見警率，實現(xiàn)聯(lián)合巡邏執(zhí)法常態(tài)化，進(jìn)一步震懾流域內(nèi)各種違法犯罪活動、擠壓其生存空間。中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法自2011年12月10日正式啟動以來，目前已成功開展執(zhí)法勤務(wù)31次。三年多來，聯(lián)巡勤務(wù)逐漸形成常態(tài)化模式運行，中老緬泰四國執(zhí)法部門交流往來更加密切，合作領(lǐng)域不斷拓展，開展了水上聯(lián)合搜救、重大疫情應(yīng)急響應(yīng)、平安航道聯(lián)合掃毒行動等，有力維護(hù)了湄公河流域的安全穩(wěn)定。

(三)聯(lián)合巡邏執(zhí)法的模式得到了拓展在實現(xiàn)聯(lián)合巡邏常態(tài)化的同時，中老雙方積極推動勤務(wù)從“聯(lián)合巡邏”層面向“聯(lián)合執(zhí)法”層面轉(zhuǎn)變，不斷拓展執(zhí)法合作的模式和內(nèi)容。一是實現(xiàn)中老聯(lián)合查緝。通過中老雙方溝通協(xié)調(diào)并達(dá)成共識，2012年9月22日，中老雙方在第六次聯(lián)合巡邏執(zhí)法勤務(wù)期間，首次在老撾孟莫及班相果等重點水域及沿岸組織實施了聯(lián)合查緝，隨后研究商定了定點聯(lián)合查緝、流動聯(lián)合查緝、水陸聯(lián)合查緝、聯(lián)合巡邏與查緝相結(jié)合等多種模式。2013年4月21日，中老雙方在上述實踐的基礎(chǔ)上，中國云南省公安邊防總隊與老撾南塔省、波喬省軍區(qū)簽署了《關(guān)于規(guī)范聯(lián)合巡邏執(zhí)法的會談紀(jì)要》，為聯(lián)合打擊湄公河流域跨國犯罪奠定了基礎(chǔ)。在“平安航道”掃毒行動中，通過中老聯(lián)合查緝成功破獲了“3.19”案，繳獲冰毒579.7公斤。二是開展中緬界河段巡邏查緝。為維護(hù)瀾滄江—湄公河航運安全，西雙版納州政府牽頭開展了中緬界河段綜合治理，云南公安邊防總隊水上支隊每月組織開展中緬31.3公里界河的巡邏查緝勤務(wù)，有力防范和打擊中緬界河非法出入境、走私、販毒等違法犯罪活動。三是開展雙邊或多邊情報交流。2013年3月1日，糯康等4名“10.5”案件主犯被執(zhí)行死刑。“糯康”團伙威脅雖然消除，但是湄公河流域治安形勢并未徹底改善，其他非法武裝伺機搶占地盤，爭奪航道控制權(quán)，并從事跨國犯罪活動，嚴(yán)重影響了湄公河流域的安全穩(wěn)定，也是四國共同面臨的最大危害。鑒此，四方在開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動中，依托聯(lián)合巡邏執(zhí)法平臺加強基層執(zhí)法部門間情報交流。目前，共開展雙邊和多邊情報交流會議17次(其中雙邊11次、多邊6次)，四方就共同打擊湄公河流域犯罪、沿岸非法武裝活動和影響湄公河航運安全的預(yù)警性信息進(jìn)行了廣泛交流。四是開展救援處突。水上支隊加強與海事、海關(guān)等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，積極走訪商船、邊民，適時組織開展船員座談，通報航運安全形勢，告知航行安全注意事項和報警求助方式，對擱淺、遇襲、沉船等遇險船只實施救助，成功處置了“盛泰11號”遇襲、“12.14”沉船等事故。截至目前，共走訪商船134艘次，船員627人次，發(fā)放警民聯(lián)系卡356張，利用北斗導(dǎo)航系統(tǒng)向湄公河航道內(nèi)商船發(fā)送安全提示信息386條，成功救助遇險商船89艘次，打撈沉船2艘，為403艘次商船進(jìn)行了護(hù)航，有效維護(hù)了湄公河航道安全。

三、對促進(jìn)湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制常態(tài)化開展的建議

如前所述，在中老緬泰四國執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明框架之下，湄公河執(zhí)法安全合作機制下共設(shè)有聯(lián)合巡邏執(zhí)法、情報信息交流、共同打擊跨國犯罪、共同整治治安突出問題、共同應(yīng)對突發(fā)事件等五個子機制，為了全面落實四國達(dá)成的共識，使聯(lián)合聲明的內(nèi)容落到實處。在加強各國協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)這五個子機制的目標(biāo)要求，具體做好以下幾方面的工作。

(一)加強協(xié)商達(dá)成各方共識，推動各協(xié)議國之間落實湄公河執(zhí)法安全合作協(xié)議的積極性和主動性，鞏固已經(jīng)達(dá)成的成果目前，執(zhí)法安全合作協(xié)議經(jīng)過3次專家會議研討，各方對協(xié)議內(nèi)容還存在不同的意見，雖然中老緬泰四國執(zhí)法安全部門的代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，并且發(fā)表了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》，但由于協(xié)議各國在經(jīng)濟條件、地理區(qū)位、當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)生活習(xí)慣等各方面存在著一定的差異，各國對湄公河流域執(zhí)法安全合作的理解和需求也各有不同。經(jīng)過一段時期的實踐，該聯(lián)合聲明雖然得到了各國的重視，各國也采取了一些措施對聲明內(nèi)容進(jìn)行了落實，但在實踐中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。例如，由于湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式后，并不是每天都有四國的聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隨護(hù)，而當(dāng)?shù)匕傩諏ρ匕秶覇为氶_展的巡邏執(zhí)法或聯(lián)合查緝時間和頻率也不甚了解等等，使得船員對各國安排的巡邏執(zhí)法情況不免還有擔(dān)心。因此，如何增加透明度，使船員了解聯(lián)合巡邏執(zhí)法的情況，讓他們放心出航，就是各國在本國內(nèi)需要做的工作。因此，如何加強各國間協(xié)商、協(xié)調(diào)，如何尋找一條既符合各方利益又能確保執(zhí)法活動高效運轉(zhuǎn)的聯(lián)合安全執(zhí)法模式，如何鞏固各方已經(jīng)達(dá)成的共識和成果，是擺在協(xié)議各國面前的現(xiàn)實問題。筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)這一目的，一是需要各國在本國執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的對接機構(gòu)并創(chuàng)新對接模式，各國之間應(yīng)定期或不定期進(jìn)行常態(tài)化交流，及時發(fā)現(xiàn)安全執(zhí)法工作中的新問題并協(xié)商解決。二是需要各國對本國國內(nèi)法進(jìn)行梳理和調(diào)整。因為跨國聯(lián)合安全執(zhí)法不但在湄公河流域，而且在各國甚至是全球范圍內(nèi)都是一項全新的嘗試，它不但涉及各國的主權(quán)問題，而且涉及各國的歷史、文化、民族習(xí)慣、司法體制等一系列問題，因此在實踐中難免會與各國國內(nèi)的相關(guān)法律、執(zhí)法習(xí)慣等產(chǎn)生碰撞。各國間國內(nèi)立法如何相互適應(yīng)、銜接、配合，這需要協(xié)議各國共同的努力才能實現(xiàn)。

(二)加強執(zhí)法透明度，加強各國執(zhí)法機構(gòu)的交流，全面落實聯(lián)合聲明中提出的五個子機制2011年以來，經(jīng)過一段時間的工作，聯(lián)合聲明中的協(xié)議各國在落實聯(lián)合聲明中提出的五個子機制方面都投入了大量的精力，并在實踐中取得了較為明顯的效果。實踐證明，聯(lián)合聲明中提出的相關(guān)機制在確保湄公河流域安全穩(wěn)定方面確實起到了實實在在的作用，因此，充分強化五個子機制的功能，使其發(fā)揮更大的作用是目前各國最應(yīng)重視的問題。在強化五個子機制方面，可以從以下方面加以完善:1.加強聯(lián)合巡邏執(zhí)法力度，調(diào)整執(zhí)法方式，以適應(yīng)沿岸群眾的安全需求和對犯罪分子的震懾力度。實踐證明，在提升區(qū)域安全，加強人民群眾安全感方面，聯(lián)合巡邏執(zhí)法是一項行之有效的措施。因此，協(xié)議各國應(yīng)加大對巡邏聯(lián)合執(zhí)法的重視，在條件允許的情況下，可以考慮增加巡邏的頻率和范圍，提高出警和見警率，真正使犯罪分子受到震懾，使人民群眾產(chǎn)生安全感。2.加強情報信息交流，加強打擊跨國犯罪的打擊力度和效率，提高打擊犯罪的工作效率。湄公河沿岸金三角一帶處于幾個國家的交界處，由于地處偏僻且犯罪分子在一國犯罪后容易在此越境藏匿逃避打擊，因此在一段時間以來安全隱患較大。這就需要沿岸各國在打擊本國犯罪的同時，應(yīng)加強情報信息交流，實現(xiàn)信息共享。這樣一方面能使犯罪分子無論在哪里犯罪，無論跑到哪里都無所遁形;另一方面也有利于提升執(zhí)法機構(gòu)間的協(xié)調(diào)能力和效率，有效地打擊犯罪。3.共同整治治安突出問題。在共同整治治安方面，各協(xié)議成員國一是要針對犯罪、走私犯罪、偷越國邊境犯罪等區(qū)域內(nèi)常見、多發(fā)犯罪進(jìn)行重點整治。二是還要加大對查獲案件處理的宣傳力度，提升震懾犯罪的功能。三是要加強對往來于此地的商船、游客的執(zhí)法宣傳，要對商船船員進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌踩逃团嘤?xùn)，教會他們在無巡邏執(zhí)法船或執(zhí)法人員隨護(hù)的情況下，如果航運船只遇襲，船員應(yīng)該采取什么樣的報警及自保措施，以避免受到更大的傷害。4.共同應(yīng)對突發(fā)事件。在突發(fā)事件發(fā)生時，各國應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，利用已建成的工作機制及時應(yīng)對，使突發(fā)事件的不利影響降至最低。同時，還要在本國執(zhí)法機構(gòu)中設(shè)置針對突發(fā)事件的快速反應(yīng)部隊，提升對地區(qū)突發(fā)事件的預(yù)警和快速反應(yīng)能力。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制的建立開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作的新模式。正如老撾人民軍副總參謀長波相在聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式上致辭中所說的，“湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法是一個新事物，具有歷史意義”。湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法從提出構(gòu)想到付諸實踐在很短的時間就得以實現(xiàn)，這反映了湄公河流域四國共同打擊跨國犯罪、維護(hù)湄公河航運的安全航行、維護(hù)湄公河流域各國公民生命財產(chǎn)安全的決心和愿望，反映了湄公河沿岸國家和人民維護(hù)區(qū)域安全的共同呼聲。它不但為中老緬泰四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法積累了寶貴經(jīng)驗，而且對中國在境外如何維護(hù)中國公民生命財產(chǎn)安全提供了新思路和新范例。

作者：郭蓮 單位：云南警官學(xué)院