本站小編為你精心準(zhǔn)備了大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建構(gòu)參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫(xiě)作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

《政法論叢雜志》2015年第五期

經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著環(huán)境問(wèn)題的加重，巳被不同國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。［1］改革開(kāi)放近40年來(lái)，我國(guó)在獲得經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題，尤其是以北京為核心城市的京津冀環(huán)渤海地區(qū)、以上海為核心城市的長(zhǎng)三角地區(qū)和以香港、廣州為核心城市的珠三角地區(qū)，是我國(guó)大氣污染最為嚴(yán)重的三大重點(diǎn)區(qū)域。環(huán)境法制的價(jià)值在于糾正環(huán)境污染和破壞所帶來(lái)的負(fù)外部性;相應(yīng)地，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度存在的價(jià)值在于通過(guò)區(qū)域合作的方式預(yù)防和治理大氣污染所帶來(lái)的負(fù)外部性。大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度是通過(guò)地域功能的合理配置與分工合作，促使區(qū)域大氣環(huán)境得到整體改善、大氣污染得到根本治理的相關(guān)規(guī)定和規(guī)范性措施。本文擬就核心城市與周邊地區(qū)進(jìn)行功能區(qū)分、相互合作以達(dá)到共享良好大氣環(huán)境目標(biāo)的區(qū)域聯(lián)合防止污染法律制度進(jìn)行研究。形成區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展模式，建立起適應(yīng)核心城市與周邊地區(qū)大氣污染特點(diǎn)的區(qū)域聯(lián)合、分工配合的防治制度體系是構(gòu)建大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的基本目標(biāo)。

一、意義:區(qū)域聯(lián)合是大氣污染防治的必經(jīng)路徑

(一)大氣污染問(wèn)題超越行政區(qū)劃界線而存在，必須打破行政區(qū)域界限，以區(qū)域合作的理念共同應(yīng)對(duì)大氣環(huán)境作為一種公共品，［2］P54具有不可替代性和不可分割性。以京津冀地區(qū)為例，從大氣霾(污染)溯源角度看，北京PM2．5約30%～40%來(lái)自原始排放，20%～30%來(lái)自大氣中的光化學(xué)轉(zhuǎn)化，30%～40%來(lái)自區(qū)域輸送。有研究表明，周邊地區(qū)污染物氣團(tuán)的輸送作用，包括北京東南區(qū)域高濃度污染煙羽聚攏到北京，以及周邊沙塵區(qū)域輸送至北京，與本地的污染大陸性氣溶膠混合，是造成2013年1月北京地區(qū)嚴(yán)重大氣霾污染的重要原因。①北京治理大氣污染要“三分之一靠天氣，三分之一靠自己，三分之一靠周邊”。［3］北京市僅靠自身的努力，除對(duì)本地的移動(dòng)源治理有所收效以外，根本就無(wú)法在更大程度上解決大氣污染問(wèn)題。作為核心城市的北京市必須與周邊地區(qū)進(jìn)行大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治。因此，大氣環(huán)境的整體性、區(qū)域性和擴(kuò)散性等特點(diǎn)是構(gòu)建區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染制度的自然科學(xué)依據(jù)。

(二)區(qū)域聯(lián)合防治制度是協(xié)調(diào)區(qū)際大氣環(huán)境利益沖突的重要手段基于本區(qū)域利益最大化的需要，各區(qū)域總是傾向選擇能夠帶來(lái)更大利益回報(bào)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)。例如，在長(zhǎng)三角區(qū)域，上海作為核心城市必然會(huì)向浙江、江蘇甚至是安徽、江西等泛長(zhǎng)三角周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移那些附加值較低、污染較重的制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè);［4］P23－24由于污染源的快速高密度聚集，周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量往往會(huì)不斷下降甚至惡化，這是典型的核心型區(qū)域一體化模式。客觀地講，這一模式造成了核心城市與周邊地區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面的利益沖突;為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的環(huán)境利益沖突，環(huán)境合作成為必然之選。我們有必要打破既有的行政區(qū)劃對(duì)大氣環(huán)境的分割，從整體的角度對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一管理，通過(guò)法律制度明確核心城市與周邊地區(qū)在大氣污染防治中的利益分配機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境資源等方面的差異性為核心城市與周邊地區(qū)的環(huán)境合作提供了極大的預(yù)期利益;我們需要綜合考慮核心城市與周邊地區(qū)的不同功能定位，在區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)功能分工與配合。

(三)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度是充分發(fā)揮核心城市重要功能的需要以京津冀及周邊地區(qū)為例，北京是首都，不但承載著重要的經(jīng)濟(jì)功能，還肩負(fù)著更為重要的政治、社會(huì)功能，在京津冀及周邊區(qū)域內(nèi)(乃至在全國(guó)范圍內(nèi))都處于無(wú)可替代的核心地位。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，北京市大氣污染問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為充分發(fā)揮其首都功能的制約因素。客觀地講，我們無(wú)法完全否定或剝離北京的經(jīng)濟(jì)功能，但依靠大量工業(yè)企業(yè)而支撐起來(lái)的經(jīng)濟(jì)功能卻給北京帶來(lái)了大量的大氣污染物。由于本身地域面積較小、工業(yè)企業(yè)分布十分集中等因素，即使北京的生態(tài)功能發(fā)揮到極限，也無(wú)法依靠自身的努力消除和降解區(qū)域內(nèi)的大氣污染物。北京首都功能的發(fā)揮有賴于周邊區(qū)域的支撐;北京大氣污染問(wèn)題的解決必須通過(guò)自身經(jīng)濟(jì)功能的適當(dāng)剝離和周邊地區(qū)大氣環(huán)境的優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是，一方面，由于北京一些周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式較為粗放，尤其是河北地區(qū)大量發(fā)展了鋼鐵、煤炭等工業(yè)企業(yè)，這些工業(yè)企業(yè)帶來(lái)了嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題，對(duì)北京霧霾天氣的形成和大氣污染的聚集有著較大的貢獻(xiàn)率。另一方面，北京周邊還存在著大量較落后地區(qū)，②發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大壓力造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，陷入“低水平發(fā)展陷阱”;如果沒(méi)有區(qū)域外的合作與資源整合，這些區(qū)域很難獲得較快的發(fā)展，消弭和吸收核心城市產(chǎn)生的大氣污染物的生態(tài)基礎(chǔ)也無(wú)法得到維持和強(qiáng)化。因此，北京市與周邊地區(qū)聯(lián)合保護(hù)大氣環(huán)境成為必須。

二、問(wèn)題:我國(guó)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的不足與進(jìn)展

(一)相關(guān)立法工作嚴(yán)重滯后我國(guó)早在1990年就出臺(tái)了《大氣污染防治法》。但是，在《大氣污染防治法》實(shí)施了25年后的今天，我國(guó)的大氣環(huán)境狀況不是改善了，而是日益惡化，達(dá)到了歷史上從未有過(guò)的峰值。筆者認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這種局面，是因?yàn)槲覈?guó)《大氣污染防治法》在區(qū)域聯(lián)合防治制度方面存在著嚴(yán)重的不足與缺陷，整部法律都無(wú)法找到“聯(lián)合”的身影，這給相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)帶來(lái)困難。為了補(bǔ)充立法上的不足，實(shí)踐中采取了以下三種做法:1．通過(guò)指導(dǎo)意見(jiàn)、行動(dòng)計(jì)劃等政策性文件的方式推動(dòng)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治工作的開(kāi)展。但是，這些政策性文件大多都是一些框架性的規(guī)定，操作性較差，其很難規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致其實(shí)施效果并不理想。例如，2010年的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的工作目標(biāo)是“到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，區(qū)域空氣質(zhì)量大幅改善。”［5］現(xiàn)在看來(lái)，這一目標(biāo)很難如期實(shí)現(xiàn)。2．制定臨時(shí)強(qiáng)制性措施。這一做法強(qiáng)力、高效，大氣污染也能得到立竿見(jiàn)影的治理和改善，但由于這些措施的臨時(shí)性和應(yīng)急性等特點(diǎn)，與相對(duì)規(guī)范和常態(tài)的法律制度有著根本性區(qū)別。例如，在2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，在環(huán)境保護(hù)部協(xié)調(diào)下，北京與周邊五省市區(qū)制定了《奧運(yùn)期間空氣質(zhì)量保障措施》。實(shí)踐證明:該《措施》實(shí)施得力，保障了奧運(yùn)期間的大氣環(huán)境質(zhì)量。但是，奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，該《措施》也就壽終正寢了，其沒(méi)有、也不能夠作為長(zhǎng)效機(jī)制發(fā)揮作用。3．一些區(qū)域已經(jīng)開(kāi)展了一些自發(fā)的聯(lián)合防治大氣污染的制度建設(shè)活動(dòng)。這些區(qū)域制定有全面具體的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)劃，并通過(guò)地方立法的形式建立起高效運(yùn)行的區(qū)域合作運(yùn)行機(jī)制，取得了很好的效果。例如，本文將在第三部分作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)介紹到的泛珠三角區(qū)域的環(huán)境合作制度即是如此。

(二)缺乏明確具體的區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和權(quán)威高效的區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大氣環(huán)境保護(hù)涉及到環(huán)境利益、政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益等多重利益的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問(wèn)題。如果沒(méi)有一個(gè)明確具體的規(guī)劃，而只是進(jìn)行單項(xiàng)目逐個(gè)推進(jìn)的方式進(jìn)行，往往會(huì)因缺乏全局性、前瞻性而無(wú)法獲得最大的利益回報(bào)。例如，企業(yè)外遷是保護(hù)北京大氣環(huán)境、充分發(fā)揮其首都功能的重要措施，但如果沒(méi)有充分、全面考慮遷入地的生態(tài)環(huán)境承載能力而貿(mào)然遷入的話，可能會(huì)在遷入地造成生態(tài)災(zāi)難;且由于遷入地與遷出地鄰接，遷入地往往是遷出地的生態(tài)本底，生態(tài)破壞使得遷出地的生態(tài)環(huán)境更加脆弱，更容易形成極端的大氣污染天氣和事故。因此，在有效推進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作之初，就應(yīng)該綜合考慮區(qū)域間的功能分工與協(xié)調(diào)，制定出功能明確、措施具體的區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。區(qū)域大氣污染合作治理的過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，利益的沖突與爭(zhēng)端在所難免，這就需要有一個(gè)高效權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域合作中的利益分配信息進(jìn)行收集，并對(duì)利益分配機(jī)制和程序進(jìn)行明確。但目前來(lái)看，雖然也曾經(jīng)成立過(guò)一些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但大多是臨時(shí)性的，并沒(méi)有作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度加以建設(shè)。以《奧運(yùn)期間空氣質(zhì)量保障措施》為例，為實(shí)施該《措施》，由環(huán)境保護(hù)部牽頭，成立了由北京、內(nèi)蒙、河北、山西、山東、天津等六省市組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但是，奧運(yùn)結(jié)束后，這一機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在的法律依據(jù)就不復(fù)存在了，該機(jī)構(gòu)也就必然不能再繼續(xù)發(fā)揮大氣環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作機(jī)構(gòu)的職能了。

(三)區(qū)域合作防治大氣污染還面臨著其他一些困難和障礙1．法律制度方面的沖突。以汽車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)為例，北京市已經(jīng)率先于2015年6月1日全面實(shí)施了更為嚴(yán)格的國(guó)Ⅴ標(biāo)準(zhǔn)。［6］而在其他地區(qū)，大多仍然在實(shí)施國(guó)Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)。如何協(xié)調(diào)制度和標(biāo)準(zhǔn)的差異給雙方的合作和共同制度、措施的制定、實(shí)施帶來(lái)的困難，需要雙方著眼于現(xiàn)實(shí)與未來(lái)進(jìn)行務(wù)實(shí)有效的規(guī)劃。2．利益訴求的差異為雙方聯(lián)合防治大氣污染提供了合理性基礎(chǔ)，但也可能會(huì)因差異過(guò)大或難以彌合而形成利益協(xié)調(diào)上的障礙。例如，在區(qū)域合作的總體規(guī)劃上，為保護(hù)一些周邊地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，為核心城市大氣環(huán)境保護(hù)奠定更堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)，必然要求這些周邊地區(qū)放棄某些已有或?qū)⒁l(fā)展的高污染產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但這就有可能受到周邊地區(qū)的抵觸。3．除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異之外，核心城市與周邊地區(qū)在社會(huì)發(fā)展與社會(huì)成員素質(zhì)方面也有著較大的差距。核心城市社會(huì)發(fā)展水平高，社會(huì)成員對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的要求較為強(qiáng)烈;而周邊地區(qū)社會(huì)成員的環(huán)境保護(hù)素養(yǎng)普遍不及發(fā)達(dá)的核心地區(qū)。特別地，如果通過(guò)限制周邊地區(qū)某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染，這一做法至少將會(huì)在短時(shí)間減損周邊地區(qū)社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)福利，可能會(huì)讓周邊地區(qū)承受較大的社會(huì)壓力。

(四)我國(guó)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)的進(jìn)展近年來(lái)，我國(guó)一直在探索建立較為完善的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度，也出臺(tái)了一些相關(guān)政策性文件。主要包括:1．2010年5月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等九部委(局)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了“五個(gè)統(tǒng)一”的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，即:統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。2．2013年9月10日，國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，在第八部分明確規(guī)定了“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”。該《計(jì)劃》要求:建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制;分解任務(wù)目標(biāo)，國(guó)務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，將目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到地方人民政府和企業(yè)。［7］3．為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2013年9月17日，環(huán)境保護(hù)部等六部委(局)聯(lián)合《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)定了具體的要求和措施。③4．2014年12月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)。該《草案》將“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作為獨(dú)立的一章，是完全新增的內(nèi)容。2015年6月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議對(duì)《草案》二次審議稿進(jìn)行了審議。《二次審議稿》保留了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作為一章內(nèi)容獨(dú)立存在，可見(jiàn)區(qū)域聯(lián)合防治制度作為《大氣污染防治法》的一項(xiàng)基本制度已經(jīng)形成基本共識(shí)。

三、借鑒:國(guó)外、國(guó)內(nèi)區(qū)域聯(lián)合保護(hù)(大氣)環(huán)境制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

無(wú)論是在國(guó)外還是在國(guó)內(nèi)，通過(guò)區(qū)域合作的方式保護(hù)(大氣)環(huán)境已經(jīng)成為區(qū)域合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)(大氣)環(huán)境保護(hù)的一條重要途徑。聯(lián)合國(guó)框架下的一系列大氣環(huán)境保護(hù)國(guó)際條約、協(xié)定，歐共體協(xié)同治理酸雨和大氣污染，美國(guó)南加州聯(lián)防聯(lián)控遏制光化學(xué)大氣污染，北美自貿(mào)區(qū)之間的環(huán)境合作，北京市聯(lián)合周邊地區(qū)共六個(gè)省市區(qū)共同采取防治措施保障奧運(yùn)期間的大氣環(huán)境，泛珠三角區(qū)域環(huán)境合作，這些都是區(qū)域合作進(jìn)行(大氣)環(huán)境保護(hù)的成功范例，值得借鑒。

(一)國(guó)際環(huán)境合作中的一些基本原則當(dāng)然可以成為國(guó)內(nèi)環(huán)境合作的理念和原則，是我國(guó)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)中得以借鑒的重要對(duì)象和參照體。例如，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書(shū)》等一系列的國(guó)際合作保護(hù)環(huán)境的法律文件中，都確立了國(guó)際合作原則、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則以及共同但有區(qū)別的責(zé)任原則等基本原則。這些基本原則對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)展核心城市與周邊地區(qū)在聯(lián)合防治大氣污染方面的制度建設(shè)也有重要意義。特別是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，在核心城市與周邊地區(qū)的大氣污染聯(lián)合防治制度中是不可或缺的基本理念和原則。

(二)國(guó)際環(huán)境合作中的一些具體制度和措施具有更為直接的借鑒意義。下面我們以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和《北美環(huán)境合作協(xié)定》為例加以論述。1992年，美國(guó)、加拿大和墨西哥簽訂《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(簡(jiǎn)稱NAFTA);1993年，為方便區(qū)域內(nèi)環(huán)境合作與協(xié)調(diào)，三國(guó)又簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》(簡(jiǎn)稱NAAEC)。我們須注意到:《北美自由貿(mào)易協(xié)定》并非僅在“貿(mào)易”問(wèn)題上作出規(guī)定，其關(guān)于相互投資和環(huán)境保護(hù)中的區(qū)域合作的規(guī)定也十分的全面與突出。從投資能力來(lái)看，《北美自由貿(mào)易協(xié)議》為美國(guó)、加拿大轉(zhuǎn)移、遷出過(guò)剩和高污染產(chǎn)業(yè)提供了法律通道，是美國(guó)和加拿大保護(hù)本國(guó)生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重要舉措。例如，自1994年1月1日《北美自由貿(mào)易協(xié)定》開(kāi)始生效到1999年為止，美國(guó)許多紡織業(yè)或汽車(chē)業(yè)外遷到墨西哥生產(chǎn)，美國(guó)國(guó)內(nèi)的(大氣)污染源大大減少。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，美國(guó)、加拿大并沒(méi)有“一遷了之”，而是通過(guò)以下三大方式提升墨西哥環(huán)境保護(hù)的能力:(1)通過(guò)嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)定對(duì)來(lái)自墨西哥的紡織品等產(chǎn)品給予關(guān)稅及配額上的優(yōu)惠待遇，使得墨西哥產(chǎn)品獲得了進(jìn)入美國(guó)、加拿大市場(chǎng)的暢通渠道。這一做法類似于“生態(tài)補(bǔ)償”，只不過(guò)這一補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程不是通過(guò)“轉(zhuǎn)移支付”、而是通過(guò)稅收、配額等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)的。④(2)將《北美環(huán)境合作協(xié)定》納入《北美自由貿(mào)易協(xié)定》項(xiàng)下本身也是為了避免產(chǎn)業(yè)遷入等市場(chǎng)因素對(duì)墨西哥、特別是美國(guó)、墨西哥邊界的生態(tài)環(huán)境受到破壞和威脅。更為關(guān)鍵的是，將《北美環(huán)境合作協(xié)定》置于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》項(xiàng)下的做法打破了“環(huán)境優(yōu)先”抑或“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的悖論，這種通過(guò)特殊法律安排對(duì)特定區(qū)域的特定環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的做法值得借鑒。(3)成立專門(mén)環(huán)境合作機(jī)構(gòu)，監(jiān)督《北美環(huán)境合作協(xié)定》的實(shí)施，通過(guò)加強(qiáng)與貿(mào)易委員會(huì)的合作來(lái)促進(jìn)與推動(dòng)區(qū)域環(huán)境合作。［8］應(yīng)該說(shuō)，在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》推動(dòng)下的貿(mào)易自由化并沒(méi)有導(dǎo)致墨西哥這一不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的生態(tài)災(zāi)難和“污染天堂”的重要原因就在于:他們成立了專門(mén)的環(huán)境合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)———環(huán)境合作委員會(huì)(CEC)，并且，為了加強(qiáng)這一機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，在其下又設(shè)立了理事會(huì)、秘書(shū)處和咨詢委員會(huì)，這些機(jī)構(gòu)都有較為廣泛的權(quán)力來(lái)督促和管理北美地區(qū)相關(guān)區(qū)域之間的環(huán)境合作問(wèn)題。

(三)在我國(guó)，區(qū)域之間的環(huán)境合作由來(lái)已久。在泛珠三角區(qū)域，⑤環(huán)境保護(hù)合作在制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制等方面走在了全國(guó)的前列。在廣泛的環(huán)境合作基礎(chǔ)上，大氣污染防治是其重要的合作領(lǐng)域，在《泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》的指導(dǎo)下，廣東省和香港地區(qū)合作建立了我國(guó)第一個(gè)寬覆蓋、高精度、全項(xiàng)目的空氣監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)———珠江三角洲空氣監(jiān)控網(wǎng)。仔細(xì)研究該區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作制度，有兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒:其一，重視組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。早在20世紀(jì)80年代，廣東省和香港地區(qū)已經(jīng)就環(huán)境保護(hù)合作展開(kāi)跨界交流;1999年，廣東省和香港地區(qū)共同成立“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)合作小組”，作為兩地環(huán)境合作的機(jī)構(gòu)平臺(tái)，統(tǒng)籌管理兩地在環(huán)境合作方面的事務(wù)。在整個(gè)泛珠三角區(qū)域，為了讓環(huán)境合作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，該區(qū)域在進(jìn)行制度建設(shè)的同時(shí)，也逐步建立起了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，包括環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議和專題工作小組;其中，聯(lián)席會(huì)議還在廣東省環(huán)境部門(mén)設(shè)立了秘書(shū)處。其二，重視區(qū)域環(huán)境合作規(guī)劃建設(shè)。在泛珠地區(qū)環(huán)境合作的過(guò)程中，由于內(nèi)地與港澳在法律制度方面的差異巨大，合作難度可想而知，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境狀況復(fù)雜，涉及問(wèn)題眾多，必須通過(guò)強(qiáng)有力的制度建設(shè)和清晰的合作路徑規(guī)劃來(lái)統(tǒng)一環(huán)境合作的步驟。為此，在合作之初，《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》⑥便作為區(qū)域環(huán)境合作的制度和規(guī)劃制定出來(lái)。該《協(xié)議》為該區(qū)域環(huán)境合作奠定了基本的法律依據(jù)和發(fā)展方向，是泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作得以高效運(yùn)行的不可或缺的規(guī)劃性法律文件，也是之后制定出臺(tái)的《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》和《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)劃(2005—2010年)》的基本法律依據(jù)。上述合作機(jī)制產(chǎn)生了良好的大氣環(huán)境保護(hù)效果，據(jù)香港環(huán)保署介紹，監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示香港的PM2．5濃度在2005年至2011年間下降17%，這完全得益于香港地區(qū)與廣東省等其他省區(qū)在大氣環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的緊密合作。［9］可以說(shuō)，泛珠三角區(qū)域在環(huán)境保護(hù)合作之初就通過(guò)嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)和周到的規(guī)劃安排為高效的合作機(jī)制奠定了基礎(chǔ)，也為發(fā)達(dá)的核心城市與周邊地區(qū)的環(huán)境合作做出了榜樣。總之，通過(guò)特殊的法律安排，對(duì)區(qū)域(大氣)環(huán)境保護(hù)合作進(jìn)行整體規(guī)劃，成立專門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在貿(mào)易、資金、技術(shù)等方面給予周邊國(guó)家(地區(qū))以加大的優(yōu)惠待遇，以此提高周邊國(guó)家(地區(qū))環(huán)境保護(hù)的能力，這些正是我們?cè)谥贫ê蛯?shí)施大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合防治制度中應(yīng)該借鑒的主要方面。

四、建構(gòu):完善大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的若干方面

(一)確立大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的基本理念與原則筆者認(rèn)為，在核心城市與周邊地區(qū)大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)過(guò)程中，理應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則和差別原則作為其基本理念和原則。1．在大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)中，應(yīng)該始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則。雖然，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的終極目標(biāo)是保護(hù)優(yōu)良的大氣環(huán)境，但是，制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施也應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)方面的需要留下足夠的空間。早在2010年的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》就將“堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”作為該文件所提出大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的三大基本原則中的第一原則。雖然，該《指導(dǎo)意見(jiàn)》的這一規(guī)定也許是受到了當(dāng)時(shí)的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則”的影響，但是，在該《指導(dǎo)意見(jiàn)》中特別重申這一原則(而并沒(méi)有重申《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的其他原則)顯然有其獨(dú)特的用意，意味著這一原則在大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度建設(shè)中有其獨(dú)特的價(jià)值。“環(huán)境優(yōu)先原則”無(wú)可厚非，但人們可能對(duì)此存在著某種誤讀。筆者認(rèn)為，任何國(guó)家和地區(qū)都不可能在發(fā)展的初期提出或適用環(huán)境優(yōu)先原則。環(huán)境優(yōu)先原則是在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了基本保障(或充分發(fā)展)之后、而環(huán)境卻可能(或已經(jīng))受到污染和破壞的背景下，為了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，才提出優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)的原則。因此，環(huán)境優(yōu)先原則是在足夠的經(jīng)濟(jì)能力之上的環(huán)境保護(hù)，這就是所謂的經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)的道理所在。在區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染制度中，核心城市較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是其提高大氣環(huán)境保護(hù)水平的基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)選擇上表現(xiàn)出環(huán)境優(yōu)先的傾向和做法。周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，其接納高污染企業(yè)遷入的做法顯然不是以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先;如果一味地強(qiáng)調(diào)周邊地區(qū)也要環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，則核心城市外遷高污染企業(yè)的做法就不可能成行。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兩難境地中單純考慮其中一個(gè)方面無(wú)助于問(wèn)題的解決，這些問(wèn)題的回答需要從經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)性的角度予以統(tǒng)籌考慮。［10］2．我們也應(yīng)該基于差別原則區(qū)別對(duì)待核心城市與周邊地區(qū)的不同利益訴求。大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度的合理性在于:核心城市與周邊地區(qū)在利益訴求上具有差異性和互補(bǔ)性，通過(guò)合作可以實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境利益的最大化。在核心城市，經(jīng)濟(jì)總量大、發(fā)展水平高，同時(shí)大氣污染問(wèn)題也較為嚴(yán)重;已經(jīng)解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的核心城市居民對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的要求也越來(lái)越高。特別的，像北京這樣的核心城市，還承擔(dān)著重要的政治、文化等其他方面的功能，而這些重要功能的發(fā)揮對(duì)大氣環(huán)境也有著較高的要求，必須采取更為嚴(yán)格和有效的措施來(lái)保護(hù)大氣環(huán)境。北京市在2008年奧運(yùn)會(huì)期間采取了非常嚴(yán)格的大氣污染臨時(shí)防治措施，履行了中國(guó)的國(guó)際承諾;在2014年的APEC會(huì)議期間，由于采取臨時(shí)措施有力，還出現(xiàn)了廣受稱贊的“APEC藍(lán)”;在2015年紀(jì)念中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年活動(dòng)期間，北京同樣采取了嚴(yán)厲的大氣污染防治臨時(shí)措施。這些事實(shí)都說(shuō)明:核心城市在防治大氣污染、保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量方面有著較強(qiáng)烈的訴求。在周邊地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)不及核心城市、發(fā)展水平不高，大氣污染問(wèn)題并不突出，甚至因地域廣闊，大氣環(huán)境往往處于十分良好的狀態(tài)，由于大氣污染問(wèn)題并不突出或較少存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是這一類地區(qū)的首要訴求，這些周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)核心城市外遷企業(yè)的大力支持，同時(shí)也要通過(guò)預(yù)先有效的制度安排，避免高污染問(wèn)題的出現(xiàn)，這有賴于在差別原則指導(dǎo)下進(jìn)行合理的規(guī)劃和適當(dāng)產(chǎn)業(yè)的選擇，也有賴于先進(jìn)良好生態(tài)環(huán)境制度的保障。正是由于核心城市與周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大氣環(huán)境保護(hù)兩方面訴求上的差異性和互補(bǔ)性，使得區(qū)域之間大氣污染防治聯(lián)合與合作成為必須和必然。因此，需要對(duì)核心城市與周邊地區(qū)進(jìn)行有差別的全新的產(chǎn)業(yè)分工，重新設(shè)計(jì)核心城市與周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面的互補(bǔ)性和差異性。

(二)制定具體、高效的區(qū)域規(guī)劃與協(xié)調(diào)制度1．在規(guī)劃設(shè)計(jì)理念上，應(yīng)該體現(xiàn)循序漸進(jìn)、由點(diǎn)到面的合作進(jìn)路。例如，在泛珠區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)合作中，首先是廣東省與香港地區(qū)的合作機(jī)制的建立，兩地在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開(kāi)始對(duì)聯(lián)合防治珠江三角洲地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查和研究。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，香港地區(qū)與廣東省于2002年4月29日《改善珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素的聯(lián)合聲明》，共同作出決定:針對(duì)主要大氣污染物(包括氮氧化物、二氧化硫、揮發(fā)性有機(jī)化合物和可吸入懸浮粒子等)共同治理，并制定了強(qiáng)制性消減目標(biāo)。⑦在香港地區(qū)與廣東省進(jìn)行有效合作的基礎(chǔ)上，2005年，《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)議》在福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九省(自治區(qū))和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)之間達(dá)成，合作范圍擴(kuò)展到了整個(gè)泛珠江三角洲地區(qū)。這種由點(diǎn)到面、逐步推進(jìn)的做法有利于積累經(jīng)驗(yàn)、避免不必要的彎路，并能以成功的先例對(duì)后進(jìn)者產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵(lì)作用。2．在規(guī)劃內(nèi)容上，應(yīng)該十分重視大氣污染監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃建設(shè)和信息共享機(jī)制的建立。全面、詳實(shí)的大氣污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是實(shí)施區(qū)域環(huán)境合作和確定雙方權(quán)利義務(wù)的基本前提，是制定具體法律制度和行動(dòng)計(jì)劃的基本依據(jù)。例如，在廣東省與香港地區(qū)的大氣環(huán)境區(qū)域合作中，他們共同建立起了十分完善的大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)(香港地區(qū)稱之為“空氣質(zhì)素監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)”)，該網(wǎng)絡(luò)僅在香港地區(qū)就包括11個(gè)一般檢測(cè)站和3個(gè)路邊檢測(cè)站。正是在強(qiáng)大的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)支持下，香港地區(qū)從1999年起就開(kāi)始收集了較為完整的大氣污染監(jiān)測(cè)信息，并公開(kāi)，已實(shí)現(xiàn)共享;自2012年3月8日起已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)微細(xì)懸浮粒子(PM2．5)每小時(shí)濃度數(shù)據(jù)。［9］這些都為《泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》和《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)劃(2005—2010年)》的制定和實(shí)施提供了技術(shù)支持。因此，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)劃應(yīng)該共建大氣環(huán)境檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，十分注重大氣污染環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的收集與分析，并在區(qū)域聯(lián)合防治中加強(qiáng)信息交換和信息共享。3．在規(guī)劃制定程序上，應(yīng)該體現(xiàn)共同規(guī)劃、利益平衡和公眾參與的基本機(jī)制。規(guī)劃、決策的科學(xué)化和可實(shí)施性是建立在其民主化基礎(chǔ)上的。按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。就大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治規(guī)劃而言，公眾參與主要體現(xiàn)在:在規(guī)劃的制定上，公眾有參與規(guī)劃具體規(guī)定的討論、被告知具體規(guī)定的理由和背景、實(shí)施的預(yù)期效果等方面的權(quán)利;在規(guī)劃的實(shí)施中，公眾有權(quán)知悉規(guī)劃的實(shí)施狀況，并有權(quán)監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)施規(guī)劃的職責(zé)履行情況等;在規(guī)劃的結(jié)束期，公眾有權(quán)獲知規(guī)劃實(shí)施的具體效果，包括取得的具體成效、實(shí)施中存在的主要問(wèn)題及解決方案等方面的信息。應(yīng)該說(shuō)，在我國(guó)環(huán)境法制已經(jīng)相對(duì)較為完善的今天，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)狀況仍然不如人意的一個(gè)重要原因就是公眾的參與意識(shí)還不夠高、參與渠道還不夠通暢、參與保障和激勵(lì)機(jī)制也還不夠完善。可以這么認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)本身的公益性決定了公眾參與的不可替代性;沒(méi)有公眾的有效參與，大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治制度是不可能取得預(yù)期的效果的。4．為了協(xié)調(diào)核心城市與周邊地區(qū)之間在大氣環(huán)境保護(hù)區(qū)域聯(lián)合防治中的不同利益訴求和利益沖突，有必要成立獨(dú)立性較強(qiáng)、權(quán)威性較高的大氣污染區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)。由中央政府出面建立一個(gè)獨(dú)立的、橫跨不同行政區(qū)域的常設(shè)機(jī)構(gòu)固然很好，但由于它不屬于核心城市和周邊地區(qū)任何一方，而成為有獨(dú)立利益訴求的第三方，與原來(lái)的核心城市、周邊地區(qū)形成新的利益沖突;且這一做法會(huì)極大地增加人力成本，顯然有其固有的缺陷。筆者認(rèn)為:較理想的大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是由核心城市與周邊地區(qū)的相關(guān)部門(mén)組成一個(gè)常設(shè)的協(xié)商平臺(tái)，這一平臺(tái)的職能主要表現(xiàn)在:(1)協(xié)商落實(shí)《大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合保護(hù)規(guī)劃》的具體措施和步驟、機(jī)制;(2)共享區(qū)域間大氣環(huán)境保護(hù)方面的信息，通報(bào)可能產(chǎn)生域外影響的大氣污染信息;(3)監(jiān)督區(qū)域間大氣環(huán)境聯(lián)合保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)情況，并對(duì)大氣環(huán)境趨于聯(lián)合保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

(三)建立大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合保護(hù)項(xiàng)下的生態(tài)補(bǔ)償制度1．在區(qū)域聯(lián)合防治大氣污染過(guò)程中，設(shè)計(jì)大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度的原因在于:一方面，周邊地區(qū)需要持續(xù)地保持一個(gè)較好的生態(tài)環(huán)境，并盡可能地提高生態(tài)凈化能力，為核心城市大氣污染物的跨界擴(kuò)散提供生態(tài)支撐。根據(jù)“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，周邊地區(qū)理應(yīng)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為中受益。另一方面，核心城市傳統(tǒng)高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的外遷本質(zhì)上屬于大氣污染的跨界轉(zhuǎn)移，相當(dāng)于核心城市給周邊地區(qū)造成了大氣污染。根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)賠償”的原則，核心城市理應(yīng)為這一污染行為買(mǎi)單。從法理上講，這種雙邊的區(qū)域聯(lián)合方式體現(xiàn)了大氣污染防治中權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，能夠更好地在區(qū)域聯(lián)合保護(hù)大氣環(huán)境制度中落實(shí)環(huán)境功能、政治功能、社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能的協(xié)調(diào)配合和分工，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的和諧。例如，與北京市的地理位置相比，河北省的張家口和承德地區(qū)處于“上風(fēng)上水”的西北方向。這就意味著，張承地區(qū)的大氣污染對(duì)北京市的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)其自身所產(chǎn)生的影響。張承地區(qū)不但是北京的重要水源地，還是壩上和蒙古高原風(fēng)沙南侵入京的最后屏障，對(duì)北京大氣環(huán)境保護(hù)有著重要的作用。為解決北京大氣污染等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，北京從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始了與河北省張承地區(qū)的生態(tài)環(huán)境區(qū)域聯(lián)合治理工作。

目前，兩地區(qū)之間已經(jīng)建立生態(tài)林項(xiàng)目合作建設(shè)協(xié)調(diào)平臺(tái)，⑧北京承擔(dān)張承地區(qū)森林保護(hù)合作項(xiàng)目的投資。⑨2．生態(tài)補(bǔ)償制度是核心城市應(yīng)予履行義務(wù)的法律制約。區(qū)域聯(lián)合保護(hù)制度的利益取向可以是單邊的，也可以是雙邊的。所謂單邊的方式，是優(yōu)先考量核心城市大氣環(huán)境保護(hù)的需要，強(qiáng)制要求周邊地區(qū)承擔(dān)保護(hù)核心城市大氣環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任，包括接納核心城市外遷的污染源，或限制、取消自身已發(fā)展起來(lái)的某些產(chǎn)業(yè)(甚至是優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè))。從法理上講，這種單邊的區(qū)域聯(lián)合方式本質(zhì)上是對(duì)周邊地區(qū)的制裁，不但效率低下，而且容易造成核心城市與周邊地區(qū)的不和諧，不利于整個(gè)區(qū)域的穩(wěn)定和發(fā)展。所謂雙邊的方式，是統(tǒng)籌考量核心城市與周邊地區(qū)雙方在大氣環(huán)境保護(hù)方面的利益需要，為了實(shí)現(xiàn)解決核心城市嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題的目的，雙方要承擔(dān)相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任和義務(wù)。一方面，周邊地區(qū)有義務(wù)通過(guò)合作的方式減少核心城市的污染源，承接核心城市外遷的工業(yè)企業(yè)，采取措施限制對(duì)核心城市大氣環(huán)境有較大影響的本地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模;另一方面，核心城市也有義務(wù)為周邊地區(qū)提供支持，即生態(tài)補(bǔ)償。這種支持的目的主要是補(bǔ)償周邊地區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理遷入企業(yè)造成的污染和限制本地產(chǎn)業(yè)而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)。3．生態(tài)補(bǔ)償制度是周邊地區(qū)保護(hù)大氣環(huán)境權(quán)利的法律保障。根據(jù)環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，倒U型的曲線形態(tài)反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境污染水平之間的消長(zhǎng)關(guān)系，也就是說(shuō)，在發(fā)展初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染水平之間呈現(xiàn)正相關(guān);在發(fā)展中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染水平之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。相比較于核心城市而言，周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面往往與核心城市存在較大的差距，也即:周邊地區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染水平呈現(xiàn)正相關(guān)性階段。

由于遷入的工業(yè)企業(yè)對(duì)大氣等環(huán)境資源的消耗，作為遷入地的周邊地區(qū)可能會(huì)面臨著生態(tài)環(huán)境急劇惡化的后果，繼而損害作為遷出地的核心城市在極端大氣污染天氣中得以緩沖和消解的生態(tài)本底。因此，如果僅僅是“一遷了之”，即使核心城市能夠因?yàn)槲廴驹吹臏p少而獲得一定程度的大氣環(huán)境的改善，但由于周邊大氣污染的加重，核心城市繼而又不得不面對(duì)新的外源性大氣污染問(wèn)題，而這種新的大氣污染是伴隨著周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的急劇惡化而產(chǎn)生的，因此更難治理，其對(duì)核心城市的影響也將更為深遠(yuǎn)。我們不得不說(shuō):“一遷了之”其實(shí)是以鄰為壑的做法，最終受害的是整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。正因?yàn)槿绱耍P者認(rèn)為，在大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合防治制度建構(gòu)中，周邊地區(qū)扮演的不能只是污染源的接收地，還應(yīng)該是優(yōu)良(大氣)環(huán)境資源的輸出地。因此，在大氣環(huán)境區(qū)域聯(lián)合防治中，一方面我們應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)職能的分工與轉(zhuǎn)移;另一方面，我們也應(yīng)通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞郊哟笾苓叺貐^(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的力度，提高整個(gè)區(qū)域?qū)Υ髿馕廴疚锏慕到饽芰Α?/p>

作者：楚道文 單位：山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院