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位于省西南部，是孔子、孟子、顏子、曾子、子思子五大圣人的故鄉，儒家文化發祥地，素以“孔孟之鄉、禮儀之邦”著稱。現轄12個縣市區，156個鄉鎮（街辦），6556個行政村（居），總人口818萬人，其中農業人口608萬人，總面積1.1萬平方公里，耕地790萬畝。年全市實現地區生產總值1736億元，完成地方財政收入101.2億元，城鎮居民可支配收入13894元，農民人均純收入5271.5元。今年以來，全市經濟繼續保持平穩較快增長勢頭，夏糧單產、總產均創10年來最高水平；第一季度完成地區生產總值432.95億元、同比增長14.8％；農民人均現金收入1611.5元、同比增長25.8％，1—5月份地方財政收入50.02億元、同比增長23.6％。下面，我就全市新型鄉鎮建設試點工作情況從三個方面作簡要匯報。

一、新型鄉鎮建設試點工作的主要動因

黨的對統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設提出了新的更高要求，作出了建立以工促農、以城帶鄉長效機制、形成城鄉經濟社會一體化新格局的重大戰略部署。開展新型鄉鎮建設試點工作，是市委市政府貫徹落實黨的精神、順應新形勢新任務要求、立足實際作出的一項重大決策，主要出于以下幾個方面的考慮：

一是統籌城鄉發展，增強鄉鎮一級統籌能力的需要。鄉鎮一級是縣域經濟的主要支撐，是統籌城鄉發展的重要平臺，是引領村級發展的“龍頭”，鄉鎮不強就難以強縣、興村，統籌城鄉發展的方略就難以落到實處。從我市總體情況看，鄉鎮一級還比較薄弱，經濟實力弱、收入水平低、產業基礎差、統籌能力不強等問題較為突出。全市156個鄉鎮中，進入全國“千強鎮”行列的只有6個，其中3個還位居900名之后，多數鄉鎮靠轉移支付維持正常運轉。加快培植建設一批經濟強鎮，引領推動縣域經濟社會快速發展，是我們開展新型鄉鎮建設試點工作的根本出發點。

二是構筑城鄉一體化發展格局，加快推進農業現代化、農村工業化與城鎮化的需要。是農業大市，農村人口占到74%；又是煤炭資源大市，未來幾十年內，采煤塌陷地將多達近400萬畝，人口持續增加、耕地持續減少，面臨著可持續發展的巨大壓力。無論從現實、還是從長遠看，大量農民向非農產業轉移僅靠大中城市和城市大工業既不可能、也不現實。最現實、最可行、最有效的途徑和辦法，就是加快發展農村小城鎮。農村小城鎮的發展必須要有產業支撐，這個支撐產業無外乎來源于兩個方面：一方面建立在農業“母體”產業基礎之上的、通過發展農業產業化經營、拉長產業鏈條大力發展二三產業；另一方面通過招、引、聯和城市工業輻射轉移，加快發展新興工業。按照科學發展觀的要求，新興工業化必須節約用地、保護環境、集約發展，走園區化的路子。市雖現有94個建制鎮，但普遍存在著規模小、輻射帶動力不強等問題，去年全市城鎮化率為42%，低于全省平均水平近5個百分點。市的農業基礎較好，但產業化經營水平提升較慢，特別是規模大、檔次高、輻射帶動能力強的龍頭企業發育慢、數量少。我們建設的新型鄉鎮，主要模式是依托現有的14個省級經濟開發區和工業園，實行“鎮區（園）合一”，以區為主，以區帶鎮，以鎮促區，相互促進，加快建成營業收入過百億元、地方財政收入過億元的強園區、強鄉鎮，實現以工促農、以鎮帶村、融合發展的目標。這個發展過程，就是加快推進“項目進園區、居民進社區、農民變市民”的過程，是加快推進農業現代化與農村一二三產業融合發展的過程，是加快農村工業化與城鎮化互促共進的過程。

三是實現創新發展，突破當前改革發展中突出問題的需要。任何新生事物的誕生都必然會遇到傳統習慣的挑戰，面臨著一定的風險。改革創新更是如此，必須以試點探路和引領。統籌城鄉發展、加快一體化進程，必須徹底打破長期以來形成的城鄉二元結構，在深層次和關鍵領域突破。當前從發展上看，面臨著“無形”和“有形”兩個方面的制約，體制機制障礙是“無形”制約，土地和發展資金問題是最突出的“有形”制約，“無形”甚于“有形”，“無形”制約不破解，“有形”制約也難以解決，體制機制創新是當務之急、重中之重，也是難中之難。改革開放30年來取得了舉世矚目的巨大成就，實行農村家庭承包經營責任制是中國改革的發端，極大地解放和發展了農村生產力，但需要深化完善，特別是鄉鎮一級的行政管理體系和運行機制，從根本上講多少年來沒有大的改變，深化農村綜合改革，重點和難點也集中體現在了鄉鎮這一層面，有些問題已到了非解決不可的地步。譬如，加快工業化步伐，是以工促農的前提和基礎，但在園區建設上存在著與相關鄉鎮“兩張皮”的體制障礙；縣鄉兩級是統籌城鄉發展的主體，但多數是“吃飯財政”，缺乏統籌實力和服務能力，建不成服務型政府，統籌變為“通愁”；建設新農村的任務艱巨繁重，需要廣大基層干部充滿著干事創業的激情和干勁，但傳統的用人和分配機制，難以充分調動和持續保持應有的積極性和主動性。再如土地問題，嚴格保護耕地、實現占補平衡是一項基本國策，必須堅決貫徹執行，建設農村新型社區、推進農村工業化與城鎮化都需要建設用地，土地從哪里來？必須立足當地實際，走好挖潛存量、用好增量的路子。我市現有村莊占地近150萬畝，其中不同程度的“空心村”占到近三分之一，也就是說閑置近50萬畝；傳統的遷村并點、舊村改造，所節約騰出的土地不到三分之一，如走好社區化、公寓化建設路子，就能節約騰出三分之二以上的土地，潛力巨大，但必須解決開發建設上的諸多難題，需要典型引路。全市近幾年內有近600個壓煤村莊需要整體搬遷，長期的壓煤搬遷村多達3600個，如何結合農村新型社區和小城鎮建設，切實解決好搬遷村群眾“安居”與“樂業”的問題也需要積極探索、積累經驗。隨著農村工業化、城鎮化步伐的加快和現代農業的發展，農業適度規模經營是必然趨勢，在穩定和完善現行經營制度的前提下，需要在組織形式、經營模式等方面勇于創新的先行者。從協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設要求上講，都需要先進典型的示范引導。我們推行新型鄉鎮建設試點工作，就是為尋求解決上述問題的現實選擇，力求把試點鄉鎮建設成為統籌城鄉發展的樣板區、新型工業化與城鎮化互促共進的試驗區、新農村建設的示范區，引領帶動區域經濟社會又好又快發展。

基于上述考慮，從去年9月份開始，我們組織專門班子首先在市內開展調研，然后到成渝國家統籌城鄉發展綜合改革試驗區和江浙一些發達地區實地考察學習，經過反復研究論證，確定了試點工作指導思想、基本原則、目標任務和有關政策，制定了《關于推行新型鄉鎮建設試點工作的意見》，于今年5月份召開會議動員部署、正式啟動。

二、新型鄉鎮建設試點工作的基本設想        

我市首批試點鄉鎮確定的基本原則是，依托12個縣市區所屬12個省級經濟開發區和2個省級工業園，與所涉及鄉鎮村進行整合，除市中區不具備整合條件外，11個縣市區各有一個“鎮區合一”的試點鎮，其中兗州、鄒城各另有一個“鎮園合一”的試點鎮。試點工作主要內容有以下三個方面：

（一）總體要求和發展目標。我們把此項試點工作定名為“新型鄉鎮建設”，就是要在以下九個方面進行創新探索：一是推行“鎮區（園）合一”的新模式；二是調整區劃拓展發展新空間；三是下放權力賦予鄉鎮一級更大的行政管理新職能；四是理順鄉鎮一級財政體制，建立名副其實的鎮級新財政；五是探索破解一些發展方面遇到的難點問題有新突破；六是配套制定相關扶持政策，優化發展新環境；七是形成激勵約束新機制激發內部新活力；八是實現又好又快跨越式發展的新目標；九是走出一條加快推進新農村建設和城鄉一體化發展的新路子。在發展目標上，明確提出到2015年，各試點鎮要達到四個方面的建設目標：一是實現經濟社會發展新跨越，形成產業支撐新優勢；二是實現基礎設施統籌建設新突破，形成城鄉一體化發展新格局；三是構筑城鄉公共服務新體系，形成社會事業全面發展新局面；四是健全鎮村管理服務新體制，實現基層民主政治建設新目標。每項目標中都規定了具體的量化指標和必須達到的標準。

（二）基本原則。鑒于這項工作涉及思想觀念、體制機制、發展模式、領導方式等各個層面，要求在試點工作中必須把握好四條原則：一是堅持規劃先行，統籌協調、科學布局。充分發揮科學規劃的龍頭和引領作用，堅持把新型鄉鎮建設規劃納入全市經濟社會發展規劃、組群結構大城市建設規劃、生態文明建設規劃、小城鎮和新農村建設規劃的大格局中，防止盲目發展，無序建設。二是堅持解放思想，銳意改革、勇于創新。旗幟鮮明地鼓勵探索、支持改革、激勵創新，允許改革探索中有失誤，不允許固步自封、無所作為。三是堅持產業支撐，因地制宜、突出特色。堅定不移地把產業強鎮富民、培植壯大優勢特色產業放在突出位置，走以產業發達推進城鄉發展、以城鎮發展帶動產業振興的路子。四是堅持動態管理，自我激勵、自我約束。“重激勵、硬約束、嚴考核”，在試點鄉鎮管理上能進能出，不搞“終身制”；在干部使用上能上能下，搬倒“太平椅”；在經濟待遇上有高有低，論功行賞。

（三）主要任務和相關政策措施。一是推行“鎮區（園）合一”模式。將省級經濟開發區、工業園與相關鄉鎮合二為一，一套班子，兩個牌子，實行“特區模式、以塊為主、自我運作、自我管理”的管理體制。為擴大新型鄉鎮規模和拓展發展空間，將園區發展規劃所涉及鄉鎮或部分村統一整合到試點鄉鎮管理。整合中調整行政區劃涉及29個鄉鎮（街道辦）、140個村（居），共減少建制鎮4個，除個別鎮外，試點鎮規模都有不同程度的擴大。二是擴大新型鄉鎮管理權限。按照“依法下放、支持發展、責權統一”的原則，將市、縣（市、區）發改、規劃、建設、財政、稅務、國土、環保、經貿、外經貿、人事、勞動保障、交通等部門的部分行政管理和審批權，通過授權或委托的形式下放給新型鄉鎮。同時本著有利于促進發展、不增加鄉鎮負擔的原則，市、縣兩級有關行政執法權限，凡是能下放和授權、委托的，都下放給新型鄉鎮行使，并由其承擔相應責任。三是創新用人和分配機制。新型鄉鎮實行全員聘任制，建立收入分配與工作實績掛鉤的績效考核制度，干部的使用管理徹底解決等靠熬、論資排輩和干好干孬工資獎金一個樣的問題。四是理順財稅管理體制。按照分稅制要求和財權與事權相一致、增加基層財力的原則，建立以新型鄉鎮為獨立核算主體的鎮級財政體制。新型鄉鎮財政收入除按規定上繳中央和省部分外，市及市以下留成的新增財力按不低于50％比例返鎮，用于經濟社會發展。新型鄉鎮規劃區范圍內按有關規定征收的各項規費，除按規定上繳中央、省部分外，市留成部分全部返鎮，縣市區留成部分80%返鎮。為加大財政支持力度，市里將列入市本級財政預算的工業發展資金、服務業引導資金、中小企業發展資金、科技創新資金、推進對外開放資金等專項資金加以整合，重點向新型鄉鎮傾斜，同時要求縣市區盡力支持試點鄉鎮建設和發展。五是探索完善土地管理使用新路子。建設用地規劃指標和年度新增計劃適當向新型鄉鎮傾斜。新型鄉鎮規劃區內通過搬遷改造建設集中居住區騰出的土地，積極申報置換為建設用地，用于園區項目建設。規劃區以外撤村建居、合村并點騰出的土地，按照耕地總量占補平衡的要求，一部分等量復墾為耕地，其余部分可轉換為建設用地，鼓勵支持建設新型社區；堅持依法自愿有償原則，積極推進土地承包經營權通過租賃、轉讓、轉包、入股等形式合理有序流轉，促進土地向種養大戶、農民合作組織、農業龍頭企業和優勢產業集中，鼓勵發展農業公司、合作農場等規模經營。六是深化投融資體制改革。試點鄉鎮可成立建設發展投資公司，具體承擔資本運營服務。鼓勵引導各類金融機構到新型鄉鎮開展業務，對新型鄉鎮的高新技術產業、基礎設施建設等項目安排一定額度的貸款予以支持。允許農民以房產、土地承包經營收益權等作抵押貸款，引導支持建立村鎮銀行和信貸擔保組織，積極推行農業政策性保險，鼓勵支持各類民間資本投資新型鄉鎮建設。七是加快改革戶籍管理制度。新型鄉鎮全面實行城鄉統一的戶籍登記管理制度，建立平等擇業、充分就業機制。凡在鎮駐地及園區從事二三產業、有穩定職業、固定居所的人員及共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口，平等享受教育、醫療、就業、兵役、社會保障等方面待遇，并承擔相應義務。八是健全社會管理和公共服務保障制度。加快新型鄉鎮撤村建居社區管理體制改革，完善鄉村治理機制。規范集體資產管理制度，全面推進“四荒”資源、林權、水域等產權制度改革，盤活農村集體資產。建立健全現代農業科技服務體系、金融保險支農服務體系。培育發展農民專業合作服務組織，按照《農民專業合作社法》要求，在各個主導產業鏈和專業村建立較為規范的農民專業合作社。建立健全農民培訓制度和社會治安服務網絡等。

三、新型鄉鎮建設試點工作進展情況及下步打算

從去年下半年開始調研論證，今年5月份正式啟動，目前看，起步良好，進展順利。一是組織領導體系健全。市委、市政府主要領導親自抓，成立了由2位副書記任組長、4名常委和1名副市長任副組長、46個相關部門主要負責人為成員的領導小組，設立了專門辦事機構，實行督導調度、情況通報等工作制度。各縣市區也分別建立了專門的領導班子和辦事機構，按試點工作推進要求組織了專門工作組靠上抓各項工作措施的落實。二是區劃調整有序推進。全市新型鄉鎮建設試點工作會議后，各有關縣市區和部門按照調整方案，嚴格履行相關程序，13個試點鎮區劃調整方案已上報省民政廳，省民政廳已派工作組來現場調研，近期正在辦理批復手續。三是鎮區（園）班子整合調整工作穩妥進行。按照“鎮區（園）合一”的原則要求，組織部門召開專門會議研究落實，確定了領導班子調整及干部配備方案，近幾天可全部明確到位。四是部門權力下放工作加緊推進。目前，涉及到職權下放的各有關部門基本完成了權力下放具體條款的制定和落實方案，近期將與試點鎮逐一對接，辦理授權委托的具體事宜。五是新型鄉鎮建設規劃開始啟動。各縣市區立足及早謀劃、高起點定位、高標準規劃，已著手聘請高層規劃機構的專家進行規劃設計或修編。在下步推進工作中重點抓好以下幾項任務的落實：一是抓好試點工作各種關系的理順;二是加快部門職權下放與相關縣市區、鄉鎮的對接落實；三是研究制定新型鄉鎮建設試點工作具體考核辦法；四是盡快在財政體制理順、投資公司組建運營、規劃編制和重要改革事項上見到實效；五是適時召開新型鄉鎮建設試點工作現場會議，總結交流進展情況，分析存在的問題，研究對策措施，推進試點工作深入扎實開展。