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［摘要］

隨著“科教興國”戰略的實施，國家不斷加大對基礎教育的投入力度，并出臺了一系列教育惠民政策，但在教育惠民政策的實施過程中，一些中小學校長、財務人員以及教育行政管理人員利用職務上的便利套取、截留、侵吞教育補貼款或經費，或非法收受（索要）回扣、好處費等。出現這些現象，既有財務管理制度不健全、監督機制不完善、教師待遇偏低、打擊不力等客觀原因，也有“金錢至上”心理、法制意識淡薄、心存僥幸等主觀原因。為此，需要嚴格堅持“標本并治”的原則，既要加強法制教育、健全相關制度，從根源上減少該類犯罪，又要嚴格加大對該類犯罪的懲治力度。

［關鍵詞］

基礎教育；職務犯罪；預防；打擊

基礎教育，顧名思義是教育的基礎領域，在中國，它主要是指以九年義務制教育為基礎的中小學教育，還包括學前教育即幼兒教育［1］。基礎教育作為造就人才和提高國民素質的奠基工程，在我國的教育體系中占有極其重要的地位。近年來，隨著“科教興國”戰略的提出以及推進，國家不斷加大對基礎教育的投入力度，出臺了一系列教育惠民政策，更大力支持中西部地區的基礎教育事業。不論是學校的教學設施、設備等硬件建設，還是學校的師資、育人環境等軟件建設以及教育質量都發生了巨大的變化、取得了顯著的成績。但是，在推進教育惠民政策的過程中，出現了諸多違法犯罪現象，有的學校管理人員利用職務便利侵吞國家下撥或社會捐助的教育經費、補貼；有的學校管理人員在購買教學物資時收受回扣或是與市場主體相互勾結從中獲取好處；還有的在項目審批、學生學籍注冊、學校工程招標投標時，濫用職權或是玩忽職守。這些違法犯罪現象不僅造成教育資源的浪費，阻礙基礎教育的健康發展，而且破壞教育的社會聲譽，給學生帶來了極大的負面影響。可以說，基礎教育領域的職務犯罪已成為一個影響教育事業健康發展不容忽視的問題。為此，筆者通過召開天水市兩級檢察院職務犯罪部門辦案人員座談會、個別走訪發案學校、與刑滿釋放人員訪談、查閱檢察機關的統計報表和案卷材料等方法，對近五年來天水市檢察機關所查辦的基礎教育領域職務犯罪情況進行了調研。2010年至2014年天水市兩級檢察機關共查處基礎教育領域職務犯罪案件39起56人。分析和梳理調查所掌握的情況，可以發現，基礎教育領域的職務犯罪不僅頻發、高發，而且出現了一些新情況、新特點。據此，需要探尋引發該類犯罪的原因，以便對癥下藥，提出有針對性的預防和懲治對策。

一、基礎教育領域職務犯罪的基本特點

根據近五年天水市檢察機關所查處的基礎教育領域職務犯罪案件情況來看，該類職務犯罪不僅高發、頻發，而且在主體結構、涉嫌的罪名、作案方法手段、社會危害以及處理結果等方面都呈現出了一些新特點。

（一）犯罪主體主要集中于學校校長從這些案件犯罪主體的身份來看，犯罪人員主要有學校的領導干部、財務工作人員以及教育行政主管人員等，在涉嫌基礎教育領域職務犯罪的56人中：校長（含副校長）33人，占基礎教育領域職務犯罪總人數的比例高達58.9%；其他行政管理人員12人，占基礎教育領域職務犯罪總人數的21.4%；學校的財務人員10人，占基礎教育領域職務犯罪總人數的17.9%。另外，在共同犯罪中有一犯罪人員為個體經營戶。職務犯罪要求行為人擁用公權力，構成犯罪多表現在“權錢交易”，而以上這些人對學校的財物享有支配權和管理權，具有實施職務犯罪的便利條件。而基礎教育領域職務犯罪人員主要集中于學校的校長和管理財務的人員，其中學校的校長居于主導地位，原因是現在中小學實行“校長負責制”，校長對學校里的一切事務享有決策權，甚至是最高決定權，而且校長是學校對外的負責人，因此校長更容易發生職務犯罪。另外，從天水市檢察機關所查處的56名涉案人員中可以看出，基礎教育領域職務犯罪的主體年齡偏大、學歷較高。首先，從年齡來看，20歲至29歲1人，30歲至39歲14人，40歲至49歲18人，50歲至59歲23人。所有犯罪主體年齡介于20歲至60歲之間，其中50歲以上占據總人數的比例高達41%，由此可見，基礎教育領域職務犯罪的犯罪主體年齡偏大。其次，從學歷來看，中專文化程度6人，大專文化程度26人，本科文化程度23人，還有研究生1名，顯而易見，基礎教育領域職務犯罪的犯罪主體的文化水平都較高，都受過正規的教育。

（二）涉嫌的罪名以貪利型為主基礎教育領域職務犯罪主要集中在貪利型犯罪和瀆職類犯罪。天水市檢察機關從2010年至2014年共查處了39件基礎教育領域職務犯罪的案子，其中有3件犯罪主體一人犯數罪，其余均為一人犯一罪或數人犯一罪。這些犯罪大都有貪財圖利或不正當行使職權的特點，其中在貪利型犯罪方面，涉嫌受賄罪有11件，占該類犯罪案件總數的26.2%；涉嫌貪污罪有22件，占該類犯罪案件總數的52.4%；涉嫌挪用公款罪4件，占該類犯罪案件總數的9.5%。在瀆職類犯罪方面，涉嫌濫用職權罪的有3件，占該類犯罪案件總數的7.1%；涉嫌玩忽職守罪的有2件，占該類犯罪案件總數的4.8%。而其中涉及貪利型罪名的總共有37個，占該類犯罪案件總數的88.1%。貪利型犯罪在基礎教育領域職務犯罪中占有絕對比例，這也符合職務犯罪“權錢交易”的特點，犯罪人員主要利用職務上的便利謀取不正當利益，如在教學物資采購中收受“回扣”、將學校經費挪作他用或者私自截留等情況，這是基礎教育領域職務犯罪的多發區。

（三）犯案領域比較集中，犯罪手段多樣化國家對基礎教育的重視，主要體現為確保適齡孩童能夠入學以及好的學習環境，如“二免一補”政策，對于特殊地區，還有類似取暖費等專項資金的補助。因此，義教經費和各種補貼款成為基礎教育領域職務犯罪的高發區。盡管基礎教育領域職務犯罪所侵犯的對象較為廣泛，像是教學物資、義教經費、普九債務款、購買資料收取的差價、國家獎（助）學金、寄宿生補助款、專項培訓款、工程維修款等，但是可以歸納為以下幾個方面：一是教學物資的采購，該類案件有11件11人；二是義教經費，該類案件有9件16人；三是專項資金（專項培訓款、用煤補助金、國家助學金、寄宿生補助款、農職生應免學費以及掃盲專項資金），該類案件有10件17人；四是其他方面，如普九債務款、購買資料收取差價等，該類案件有12件15人。基礎教育領域職務犯罪的手段呈現多樣化趨勢。從基礎教育領域職務犯罪的多發案件中可以看出，貪利型犯罪的作案手段主要有：少支多報或虛開發票，同一費用重復報銷；應入賬的收入、利潤不入賬，形成大量的賬外資金；購買教輔資料多收少付侵吞折扣款；個人侵吞學校經費或者挪作他用；虛報學生學籍注冊、擅改學生信息套取有關國家減免補助款；利用工程建設發包結算、教材圖書等大宗物資采購之機，撈取回扣、好處費；接受賄賂，私設小金庫。而瀆職類犯罪的手段主要表現在項目呈報檢驗環節玩忽職守，不負責任或是收取好處費；濫用職權，“照顧”關系分配教學項目；清除流失學生信息或是將學生靈活學制改為全日制套取國家專項資金。

（四）涉案金額集中在五萬元以下基礎教育領域職務犯罪涉案金額相差很大，小至幾千元，大至數十萬元。以涉案金額五萬元以下的案件居多，有28件，占所有案件的71.8%；五萬元以上十萬元以下的案件有5件，占所有案件的12.8%；十萬元以上的案件為6件，占所有案件的15.4%。這6件十萬元以上的案件中，有5件屬于瀆職類犯罪。涉案金額最大的一起瀆職案件為2014年天水市秦安縣一學校校長濫用職權扣取寄宿生補助、農職生助學金以及收取應免學費農職生的學費總額高達一百多萬元。而貪利型職務犯罪涉嫌金額最高的為2011年天水市清水縣一學區校長侵吞政府采購專項資金及其他公款金額達到14萬多元，且近五年僅有此一件涉案金額達到十萬元以上。

（五）處理結果相對較輕在基礎教育領域，職務犯罪涉案金額通常不是特別巨大，大案較少，犯罪方法、手段簡單直接，容易為司法人員所偵破，加上行為人認罪態度良好，多數能夠主動承認錯誤，積極退贓，因此，司法機關對他們的犯罪結果的處理相對較輕。從近五年基礎教育領域職務犯罪結果處理情況來看，免于刑事處罰有20人，占總人數的35.7%，判處緩刑的有21人，占總人數的37.5%，檢察機關決定不起訴的有2人，占總人數的3.6%，判處有期徒刑的有1人，還是判處10年有期徒刑，占總人數的1.8%，其他處理結果有12人，占總人數的21.4%。其中免于刑事處罰和判處緩刑的總共有41人，占總人數的73.2%。不難看出，司法機關對基礎教育領域職務犯罪的處理結果相當輕緩。（六）社會危害大1．造成教育資源的浪費，阻礙基礎教育的健康發展。基礎教育領域職務犯罪多涉及貪污、受賄以及挪用公款，這些職務犯罪將用于中小學校的發展資金攬入私人的腰包或挪作他用，致使中小學校的發展后勁不足，沒有充足的資金作為后盾；有的行為人在發展中小學校時中飽私囊，使得建設基礎設施時偷工減料、購買的教學物品質量低劣。這些情形都嚴重浪費了教育資源，造成基礎教育資源不能公正配置，從而影響了中小學校的長足發展。2．破壞教育的社會聲譽，帶給了學生極大的負面影響。除了文化知識的教學外，教育還承擔了文明傳承、德行涵養的責任，基礎教育尤其更甚，畢竟文明道德需從小養成，因此，教育是千萬家庭培育下一代的寄托、是能夠影響整個社會穩定的強力因素。另外，一所中小學校培育著上千名學生，這種教導與接受的雙向關系影響著成千上萬人，教育者沒有良好的品德會潛移默化地影響著中小學生價值觀的形成。基礎教育領域職務犯罪不僅破壞了教育在社會中已有的高尚的形象，也使得眾多家庭對其失去信心，還容易毀壞社會的根基與受教育者的健康成長。這種社會危害性是深層次的，是不能用金錢來衡量的。

二、基礎教育領域職務犯罪的原因透視

犯罪之于社會，猶如疾病之于人體，是一種病態的社會現象。而要想有效醫治犯罪這種社會的“疾病”，就必須探尋引發這些疾病的“病根”。分析天水市2010年到2014年基礎教育領域職務犯罪的原因，不難發現，該類犯罪的發生既有行為人法制意識淡薄、心理失衡等主觀原因，也有財務管理制度不健全、監督制約機制不完善、懲處不力等客觀原因。

（一）客觀原因1．教育經費和補貼為基礎教育領域職務犯罪提供了物質基礎。教育在國家的發展戰略中占據著特殊且重要的地位。近年來，隨著國家經濟實力的增強以及科教興國戰略的實施，國家不斷加大對教育的投入力度，并推行一系列教育惠民政策，大力發展基礎教育事業，中小學校的資金來源渠道多樣化，除國家撥付的財政資金外，還有社會公益捐助，企業、社會組織、家庭或者個人的資助等。這些使得教育行政主管部門和中小學校長管理、經手的教育經費和補貼越來越多，為其利用職務之便實施違法犯罪行為提供了相應的物質基礎和客觀條件。有的教育行政主管人員克扣、截留國家下撥教育經費和補貼；有的與中小學校長相互串通，共同作案；有的中小學校長虛報冒領、侵吞挪用教育經費和補貼；有的在物資采購中，徇私舞弊，謀取私利，向關系人采購質次價高的商品，造成教育經費的流失；有的在工作中大吃大喝、請客送禮，造成教育經費的浪費；有的在工程發包環節收受賄賂，將教學設施工程承包給不具備資質的承包人，出現了一些“豆腐渣”工程和爛尾工程。2．對校長的監督制約缺乏力度。“校長負責制”的實行是為了加強中小學校的自主權，激發中小學校校長管理的積極性，可以說，創設該制度的初衷是好的。但由于監督不到位，“校長負責制”越來越強化，致使校長擁有著對學校的人、財、物絕對的支配權，隨著權力的膨脹，中小學校校長更是肆意妄為、無所約束。就我國目前對中小學校校長的監督而言，主要有兩方面：一是學校黨支部、職工代表會和工會，二是基礎教育行政主管部門。但是這幾種監督力度都不夠，首先，基礎教育行政主管部門主要是檢查中小學校的教育工作，盡管法律賦予其監督權力，但只要中小學校在接受檢查時美化教育工作，表面上做到規范就能夠蒙混過關；其次，許多中小學校校長身兼多職，許多校長和黨支部書記“一肩挑”，甚至有的學校尤其是農村中小學校沒有黨支部，因此學校黨支部的監督形同虛設；最后，職工代表大會和工會的監督更是流于形式，因為校長擁有絕對的支配權，任何事項的決策權更在其手中，因此他們也只是形式上有監督權力，不敢監督才是實際情況。這種外部監督不夠、內部不能監督、不敢監督的校長負責制，致使許多中小學校校長權力的膨脹，容易導致職務犯罪的發生。3．基礎教育領域管理制度不健全、工作透明度不高。教育事業在不斷地發展，但是相應的學校管理制度卻不能夠與時俱進，這樣導致了許多行為人利用相關制度的不完善進行職務犯罪。首先，基礎教育領域校長的權力過于集中。許多學校的重大決策都由校長做出決定，各種形式的辦公會議只是走過場，一般教職員工根本沒有機會參與決策，這種缺少民主監督的決策很容易出現決策者以權謀私的情況。其次，學校的財務管理制度混亂，不論是購買教學設備物資，還是基建的承包或是學校資金的收支，只要涉及學校公款的流動都必須經過學校財務管理，然而許多中小學校會出現財務審核輕易就通過、出納不校對、賬單報銷隨意檢查、利用會計軟件暗箱操作、出納與會計沆瀣一氣、財務不公開等情況，甚至有的中小學校由行政管理人員或是教課老師擔任財務管理工作，他們大都不具備財會專業知識，不熟悉財會業務，無法發揮預防職務犯罪的作用。另外，在建設工程方面沒有建立公開招標投標制度以及沒有統一的固定資產管理制度。最重要的是，有的中小學校有相關管理制度卻沒有嚴格執行，讓制度只存在于書面形式。

（二）主觀原因首先，法律意識淡薄，法制觀念不強。中小學校校長工作辛苦，事務繁雜，有的既要忙于教學工作，又要管理學校的公共事務，少有閑暇時間認真學習國家法律法規，加上對法律學習的重視不夠，往往不能正確理解自己行為的性質并預測可能產生的后果。如天水市檢察機關查處的案件中有犯罪人員認為幫助他人收禮是人之常情，甚至有人認為將學校公款借給他人得到利息是為了學校好，法律意識的欠缺容易導致他們走向犯罪深淵。其次，心理失衡也是導致基礎教育領域內從事公務的人走向犯罪的一個重要因素。多年以來，我國中小學教師工資存在分配不公現象，而且中小學教師相對其他公務人員來說工資普遍偏低。另外，隨著學校與社會接觸的頻繁，許多中小學管理人員發現與自己同等文化、同等水平甚至比自己差的人員工資比自己高出很多，于是產生心理失衡。這些不平衡因素逐漸在他們心中沉淀，一旦面對巨大的利益誘惑時，這種不平衡心理就會爆發，從而走上犯罪道路。

三、基礎教育領域職務犯罪的預防與懲治

（一）提高中小學校長、財務人員、教育行政管理人員的法律意識從檢察機關查處的基礎教育領域職務犯罪的案件中可以看出，許多中小學校領導、財務人員以及教育行政管理人員是在抵不住誘惑或者缺乏法律意識的情況下走上職務犯罪的道路，因此，要預防基礎教育領域職務犯罪，就必須從源頭抓起。首先，加強思想道德教育，樹立正確的價值觀、是非觀和義利觀，這種道德教育不能三天曬網兩天打漁，要時刻保持學習狀態，基礎教育行政部門也應通過定期對學校領導管理人員進行品德教育并且將品德教育作為一項年終考核、職稱晉升、提拔、調動的考核內容。其次，組織中小學校領導、財務人員學習法律知識，定期對他們開展有關法律知識的講座，要加強法制的宣傳，在校園內營造良好的法律文化氛圍。道德與法制教育要同時進行，使得道德與法制教育彼此相容，形成一股強大的正能量，這樣才能使其廉潔清明、教書育人的思想內化于心，時刻保持對法律的敬畏感，從而筑牢不想犯罪、不敢犯罪的思想。

（二）加強基礎教育領域職務犯罪重點環節的規范化管理一是學校基建工程的建設要嚴格按照招標投標法實施，學校教學設備、物資、用書以及學生校服等應按照政府采購要求采取公開招標的方式進行采購，并且嚴格監督招標、投標過程，確保公平、公正、公開進行招標投標。二是貫徹落實民主集中制，實行民主決策，落實“三重一大”（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用）集體決策制度，全面推動“三重一大”目錄化［2］。三是讓校務在陽光下運行，即落實校務公開制度，包括財務公開制度、領導任職公開制度等，一方面可以在學校板報上及時登出相關校務信息，另一方面將校務信息上傳到網上接受民眾監督。四是嚴格財務報賬制度，學校公款必須公用，每一次支出必須落實到具體項目上并且及時報賬，嚴格控制差旅費、會議費等費用支出，賬單報銷時必須有正規的稅收發票，并加強審計部門對學校財務狀況的監督。五是將賬、款分離，會計與出納要分工負責、互相監督。六是建立校長輪流任職制，打破校長長期任職現狀，避免權力過于集中。另外，校長選拔可以通過民主選舉，強化競爭意識，這樣才能加強校長綜合素質的建設。七是財會人員專業化建設，學校財務人員必須具有財會專業知識，并加強對財會人員的業務培訓以及執業紀律教育。

（三）健全權力監督與制約機制權力是社會中最為能動易變的一種能量，其具有不斷蠶食或吞并其他領域的本能。因此“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”對于基礎教育領域權力的監督可以有以下幾種方式。一是要健全學校內部監督管理，主要包括:黨內民主交流會、教職工代表大會、招生招標公開、重大事項報告、校務公開等。“陽光是最好的防腐劑”，公開與透明能夠為有效監督打下堅實的基礎，因此要堅持校務公開、招生招標公開，接受來自所有方向的監督，在此基礎上要發揮群眾的作用，像是黨內民主交流會要定期舉行，教職工代表大會要充分發揮作用，提出建議、參與決策，遵循民主集中制。二是要加強基礎教育行政主管部門對中小學校的監督檢查。教育行政部門可建立專業的審計隊伍，加強對學校的財務制度、學校領導的在職與離職情況進行審計。三是充分發揮媒體的監督作用，在網絡時代尤其要注重發揮互聯網的監督作用，增設網上舉報以及監督電話，充分發揮群眾的監督作用。

（四）加大對基礎教育領域職務犯罪的懲治力度對于基礎教育領域職務犯罪進行嚴格的打擊，不僅使得犯罪者受到應有的懲罰，還會對潛在的行為人起到警戒與威懾的作用，促使其放棄犯罪意念，不敢以身試法，這樣才能有效遏制和預防基礎教育領域職務犯罪，保護基礎教育事業的發展。同時，檢察機關在打擊職務犯罪時應同時進行預防職務犯罪，一方面可以通過與中小學校共享校務信息，實現資源共享，以便雙方都能及時得到有關職務犯罪信息，及時采取預防措施；另一方面在對基層學校進行預防職務犯罪監督時可以同時宣傳有關法律知識以及提出檢察建議，幫助存在管理漏洞的中小學校建章立制，完善制度，堵塞漏洞。

四、結語

基礎教育是整個國家教育體系的基座。基礎教育不僅關系到個人成長與發展，還影響著整個民族的國民素質與社會的進步。但是，目前基礎教育領域職務犯罪的發案率呈現增長趨勢，這不僅要求深入源頭，采取有針對性的措施，做到有效預防，還要加強對基礎教育領域職務犯罪的打擊力度。而對基礎教育領域職務犯罪有效的預防是復雜的系統工程，為了能夠有效地預防基礎教育領域職務犯罪，不僅要加強教育者道德建設與法制意識的教育，更要注重中小學校內部管理制度與相應的監督機制的建設；不僅需要國家機關的大力預防，更需要社會與個人的積極配合，這樣才能有效地減少基礎教育領域職務犯罪的發生，才能使得基礎教育事業健康發展，從而能夠促進社會的和諧進步。

作者：張建軍  陳玉秀 單位：華中科技大學