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機會公平：理念、實踐與困境

美國社會極為重視公民基礎教育。1785年的《土地法》就規定，在新設立的地區中應該留出土地，為公立學校籌資。〔3〕然而，受古典自由主義思想的影響，教育在相當長的時期內被認為是私人或半私人的事務，因此，此時的教育經費基本由學生的家庭或某些宗教組織承擔。19世紀中葉，在美國“公共教育之父”霍拉斯•曼的倡導下，作為提高國民素養和增強國家競爭力重要手段的公立教育逐漸在美國社會獲得認同。至20世紀初，美國基本形成了“三級管理、地方分權”的基礎教育管理體制。但中小學教育資金依舊主要由學區承擔，因而財產稅尤其是地產稅也成為基礎教育最主要的經費來源。

由學區主要承擔基礎教育經費不僅是基于美國傳統的財政分權體制，也是基于經濟利益的考慮。因此，由納稅人享受本轄區財產稅的收益具有道德正當性和經濟合理性。然而，區域經濟發展的不平衡所帶來的教育經費差異也使得美國基礎教育資源配置嚴重不均衡，而“富裕學區”與“貧困學區”間的教育鴻溝又加劇了社會分層和貧富差距的擴大。

社會矛盾的不斷積累和漸次激化是推動政府進行政策調整的主要力量。20世紀中期，美國黑人民權運動的興起推動了“隔離但平等”的種族教育歧視原則的廢除。1954年，在“布朗案”的判決中，美國聯邦最高法院明確了不得基于種族因素被拒絕入學的教育平等原則。至此，基于受教育機會平等的教育公平原則獲得了明確的憲政保護。

20世紀60年代開始，美國各州由貧困學區學生家長或代表這些弱勢群體的社團組織所提起的針對基礎教育財政支出不平等問題的訴訟案件不斷出現。較為典型的有新澤西州的羅賓遜案、加利福尼亞州的帕里斯特案、華盛頓州的西雅圖案等。〔4〕這些訴訟案件迫使聯邦政府和州政府加大了財政轉移支付的力度，兩者在教育經費總額中的比重均有所增長。然而，一直以來實施的“水平撥款模式”并未發生改變，因此，教育經費總額的增長并未改變教育資金的分配格局，貧富之間的教育資源占有情況和受教育程度的差距依舊在不斷擴大。

結果公平：理念、實踐與現實

“羅斯福新政”時期的全國青年總署是美國聯邦政府向弱勢群體進行基礎教育財政救助的首次嘗試。但這種危機時期產生的特殊政策并未能持續，畢竟“有差別”的教育救助本身并不符合美國20世紀上半葉的主流意識形態。直至羅爾斯的《正義論》發表，以“差異原則”和“補償原則”為基礎的社會公平理論才推動了美國基礎教育公平理念的深刻轉變。

得益于種族隔離制度的廢除，各種維護弱勢群體教育平等權的具體法律相繼頒布，這也使少數族裔兒童和外來移民子女的入學率急劇增加。但突然增多的入學人口也使美國基礎教育資源不堪重負，其基礎教育質量有所下降。1983年，時任美國教育部長貝爾的研究報告《國家處于危機中：教育改革勢在必行》引發了美國社會對公立基礎教育教學質量的關注。在20世紀80年代的全球化和政治民主化進程的推動下，包括總統在內的聯邦官員或地方官員也試圖通過針對弱勢群體基礎教育的改革計劃獲得更多的政治支持，這也成為美國基礎教育改革的直接推動力。

20世紀80年代，聯邦教育財政政策開始從基于同一性的“水平撥款模式”向基于差別原則的“補償模式”轉變。美國教育公平政策的關注點也從立足于社會、地區的教育機會平等的宏觀層面，轉向關注微觀層面的學校的課程質量、教師素質和學生學業成績等。同時，為了提高美國基礎教育的教學質量，政府機構、科研組織和教育協會也開始了一系列的教育標準化活動，并開始修訂公立學校的課本和材料以使其增強少數族裔的自我認同感。美國國家教育數據統計中心在此時建立，它所提供的對學生在不同時期內的各學科表現的標準化測量數據為聯邦政府的基礎教育“補償模式”提供了客觀依據。

美國聯邦政府于1972年頒布的《學校緊急資助法》后更名為《磁石學校資助法》。此法案所設立的“磁石學校”試圖以特色課程教育改變“白人遷移”現象，進而實現種族一體化教育的目標。后來，里根總統倡導“教育稅減免計劃”和“教育券計劃”以增強低收入家庭的擇校能力，進而實現弱勢群體平等享受優質教育資源。1991年，布什總統頒布的《美國2000年：教育戰略》提出了消除少數族裔學生和白人學生中學畢業率差距、向低收入家庭出身的優秀學生提供“優秀成績總統獎學金”、提高低收入家庭子女入學選擇機會等具體目標。〔5〕20世紀90年代開始，“特許學校”在美國悄然興起。在政府的政策和資金支持下，它不僅成為基礎教育創新的先鋒，也成為提高美國少數族裔兒童教育水平的重要基地。

2002年，《不讓一個孩子落后》法案順利頒布，該法案旨在通過制定高標準的成績評價標準來實現基礎教育結果的公平化，這也標志著兼顧教育公平和教育質量的美國基礎教育新公平政策真正確立。該法案認為聯邦政府、州政府、學區、學校均有責任縮小處境不利的學生與同齡人之間的學業差距，同時法案還設定了對州政府和學校的獎罰標準。2005年7月，全國教育發展評議處發表的結果顯示，該法案頒布后，美國全國范圍的學生成績有所上升，不僅基礎教育階段學生的閱讀和數學成績達到了有史以來的最好階段，各族裔學生之間的成績差距也達到了最小程度。〔6〕但是該法案在實施過程中依舊存在經費不足、評價標準偏離等問題。有數據表明，美國教育的很多方面已經落后于其他工業化程度較高的國家。〔7〕

受次貸危機的影響，奧巴馬政府的教育改革政策不僅承擔著提高美國教育整體水平的歷史使命，也肩負著使美國從金融危機中復蘇的重要艱巨任務。其基礎教育改革方案主要包括：加大學前教育投資，為更多兒童提供學前教育機會；提高教育課程及其評價標準，增加對學生學習能力和技能的考核；通過“優秀教師計劃”招聘和培育優秀教師，并提高優秀教師的待遇；繼續發展公立特許教育等。然而，奧巴馬教育改革的強政治目標和強經濟目標也使其方案的適當性和持續性備受爭議，在不景氣的經濟環境和復雜的黨派政治斗爭中，該方案的實施效果不容樂觀。

總之，雖然美國政府為弱勢群體的基礎教育提供了越來越多的幫助。但時至今日，美國的基礎教育依舊面臨諸多問題，而其根本原因就在于資本主義生產方式所產生的經濟不民主。美國人口調查局于2011年11月發表的統計數據表明，近一半的美國兒童和青少年依舊生活在高貧困率學區，而受金融危機的影響，大多數學區正面臨著嚴重的財政困境。

對我國義務教育改革與發展的啟示

在建國之后，尤其是改革開放以來，我國的義務教育取得了長足發展。但社會轉型期經濟發展水平的不平衡性所導致的區域差異、城鄉差異和社會分層使我國義務教育發展的不平衡問題愈發明顯。美國基礎教育公平理念與實踐的變化與發展能夠給我國的義務教育改革提供一定的借鑒與啟示。

1．建立以教育質量為導向的義務教育公平機制

義務教育公平不僅指每位適齡兒童或少年都能接受義務教育的教育機會平等，更指每位適齡兒童或少年都能有效利用所獲教育機會，取得符合其智力、個性的學業成就，進而為自身發展創造條件的教育結果公平。可見，教育質量均衡是衡量義務教育公平與否的核心依據。然而，由于我國目前尚未建立統一、科學的義務教育質量評價標準，在基礎教育資源分布不均衡的條件下，全國范圍內的義務教育水平也參差不齊。因此，建立一個既注重學科質量又注重學生身心健康的教育質量監測系統，有利于提高弱勢區域和群體的義務教育水平。

2．強化對弱勢群體的教育補償機制

我國城鄉、區域之間經濟發展的不平衡使我國存在相當程度的教育發展不平衡問題。現行的“兩免一補”政策雖在一定程度上緩解了農村貧困家庭的基礎教育負擔，但無法改變農村教育資源困乏的局面。而城市化進程中出現的大量進城務工人員隨遷子女、農村留守兒童以及社會殘障兒童的義務教育難題也日益凸顯。基于教育公平的原則，從補償教育的角度，國家應當加強對上述社會弱勢群體的義務教育補償機制。應合理安排中央與各級地方政府在義務教育中的權責，并加強中央政府和省級政府在統籌基礎教育資源中的力度，尤其應加大弱勢區域在師資建設和教育基礎設施建設上的財政支持。

3．吸納社會資源，實現義務教育供給多樣化

我國的財政性義務教育經費總額十分有限，而作為一種社會公共品，義務教育是國家、社會、政府、家庭的共同義務。因此，吸納社會資源投入義務教育領域，并實現社會化、市場化的義務教育供給協調機制，不僅有利于緩解政府義務教育的財政壓力，也有利于提高義務教育的效率和效果。美國的“特許學校”辦學模式為我們提供了良好的借鑒。我國也應當鼓勵多元化的義務教育辦學模式，充分發揮社會公益組織、慈善團體和公民個人在國家義務教育發展中的作用。同時，政府還應建立健全義務教育事業的法律監管機制。

作者：郭起飛1呂志霞2孫苓3   單位：1．大連海事大學公共管理與人文學院，2．遼東學院，3．大連理工大學城市學院