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教育公平政策注意力演進分析

(一)城鄉教育公平政策注意力演進。在教育公平中，城鄉差別是重要的一種表現形式。《工作要點》中“農村”與“農村教育”兩詞出現頻率非常高，在所有關于教育公平的用詞中最為顯著，最大的轉折點是在2000年，兩詞的詞頻總量達到12條，這種態勢一直持續到2009年峰值的35條。可見，26年來我國十分重視教育的城鄉差異問題。

城鄉間教育公平政策注意力轉移在2000年特別是2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》的出臺以后明顯加快。2001年以前教育政策注意力主要是“普九”、“兩基”建設、青壯年掃盲工作、中小學的危房改造、農村初中生輟學現象等。2001年以后，雖然還提鞏固提高“兩基”工作成果，但是關注點已經慢慢變化，如2001年堅持教育適度超前發展，大力發展職業教育，加快高中階段和高等教育發展;2003年促進農村義務教育持續健康發展;2004年落實中央、省、地(市)財政轉移支付政策，增強財政困難縣義務教育經費保障能力;2006年鞏固普及九年義務教育成果，大力推進區域內義務教育均衡發展;2007年在全國農村地區免除義務教育學雜費，落實對家庭經濟困難學生免費提供課本和補助寄宿生生活費政策。在教育責任上，推動省級政府加強統籌和落實責任;啟動實施“中西部農村初中校舍改造工程”，使各校辦學條件、經費、投入和校長、教師的配備及其待遇大致均衡，推進區域內義務教育均衡發展。2009年堅持農村教育重中之重的戰略地位，建立健全經費撥付管理使用責任追究制度;2011年更是提出按照義務教育城鄉一體化的要求，指導各地根據城鎮化進程、新農村建設和人口流動情況，統籌規劃學校布局，這對于城鄉教育公平具有重要的推動作用。由于前幾年縮減農村教學點農村兒童出現上學難等問題，因而2012年《工作要點》指出:審慎推進義務教育學校布局調整，堅持辦好必要的村小和教學點。在教育資源上要通過多種方式擴大優質教育資源。

由以上內容可以看出，城鄉教育公平政策注意力已經慢慢發生轉移，由前期的“普九”、“兩基”、掃盲、輟學現象等相對基礎性的工作，轉移到高中教育、農村薄弱環節的建設，如教育經費均衡配置、教育規劃城鄉統籌、教學點建設、流動人口以及制度建設上，并要求按照義務教育城鄉一體化的要求指導各地教育工作。正如邵澤斌所言:“在新世紀國家支持農村教育政策‘組合拳’的作用下，我國農村教育迎來了發展的‘春天’。這種變化是劃時代的”［5］。

(二)區域教育公平政策注意力演進。有關區域教育公平的詞條一直到1992年才出現。1992年的“推廣云南等地的做法，促進西部、西南部地區的農村教育綜合改革”、“重點支持和推動困難地區實施初等義務教育”，首次提到“西部、西南部地區”和“困難地區”，但是著墨不多，且頻次不高。1994年及其以后詞條主要有“西部、西南部地區、困難地區、‘老、少、山、邊’、邊遠地區”等少量關鍵詞;20世紀90年代中期之后新詞增加，如1995的“民族貧困地區”、“二片”，1997年的“邊遠地區、三峽庫區”和1998年的“國家貧困地區”等詞。2000年以后，新用詞如“中西部、中部地區、東北、西藏、老工業基地”等大量出現，2008年開始，與區域教育公平有關的詞條又新增了“革命老區、邊疆地區、邊遠地區、邊境地區”。從詞條來看，26年來，我國的教育政策對區域教育公平的關注貫穿始終，《工作要點》用詞隨著時間的推移發生了顯著的變化。政策注意力變化主要表現在:由單獨關注落后地區發展到區域間共同發展;由掃盲、普九等階段上升到中等、高等教育;由注重落后地區到推進東部對西部、城市對農村教育支援工作，建立“縣對縣”、“校對校”教育對口支援制度;由差別化發展到推進區域內義務教育均衡發展，加大解決義務教育擇校問題的力度，促進基本公共教育服務均等化。這一系列的變化都在說明我國區域教育公平政策注意力進一步優化，把稀缺的注意力放在更加需要的落后地區。

(三)階層教育公平政策注意力演進。《工作要點》中對于階層的關注，主要是弱勢群體的教育問題，這可以在一定程度上反映我國教育政策對教育階層差別的關注與變化。“艱苦”這一組詞于1991年開始出現，“貧困、困難、經濟困難”于1992年出現，以后各年中，又以“經濟困難、貧困、困難”三詞出現頻率最高。在群體關注上，2000年以前關注非常多的為“少數民族、殘疾人、西藏班”等，2000年以后關注點有所變化，殘疾兒童、幼兒、城市特殊困難家庭子女、進城務工農村流動人口子女、農民工子女、留守少年兒童、新疆高中班等新生群體不斷出現，且日益引起更多的關注，并在教育發展規劃、財政等方面作出相應規定。

《工作要點》用詞的不斷變化反映了教育政策注意力的變化。新的政策注意力的變化導致大量新增用詞，其基本特征是:與之前的政策內容基本沒有聯系，在某個時間拐點后反映同一事物的新增用詞出現，并在之后的一個時間段密集使用綜合分析。我們以流動人口子女教育為分析對象，探討階層教育公平政策注意力轉移。隨著經濟發展和城市化的進程，農村大量的剩余勞動力在城鄉和地區之間頻繁流動，其子女的就學就成為一個社會問題。2002年首次使用“流動人口子女”，2004年為“進城務工農村流動人口子女”、2005年為“進城就業務工農民子女”、2007年為“農民工子女”，2012年為“進城務工人員隨遷子女”，雖然稱謂不同，但是關注人群是一致的，這種用詞變化體現了社會發展的時代特征。

流動人口子女是中國城市化加速發展的后果，特別是2000年以后，城市化為大量的農村勞動力轉移提供了機會，這些農村勞動力的子女入學問題也就成為各級政府教育政策的關注點。

對于流動人口子女教育政策，2002年為“探索國有企業分離所屬中小學、流動人口子女就學等問題的解決途徑”，2003年在做好進城務工農村流動人口子女教育工作的基礎上，增加了“促進教育均衡發展”，2004－2006年均為做好與保障進城務工農民子女入學教育;2007年提出“完善以流入地為主、以公辦學校為主，保障農民工子女接受義務教育的政策措施”，明確了政府教育責任;2008年提出“保障進城務工人員子女平等接受義務教育”，“平等”二字更加凸顯對流動人口子女教育的公平問題的關注;2009年“認真落實農民工子女在流入地免費接受義務教育”，通過國家財政來保障他們的受教育權益;2010年“研究農民工隨遷子女義務教育后參加升學考試辦法”，第一次提出升學問題，并“推動逐步實現農民工子女入學與城鎮居民享有同等待遇”，這些都是以前所未提及的;2011年增加了“會同有關部門推動建立農村留守兒童關愛服務體系”;2012年提出要“平等”，在教育發展規劃中把常住人口全部納入規劃，繼續探索在當地升學考試的辦法。而前面的修飾詞由前期的“探索”、“積極做好”、“認真做好”、“切實落實”、“繼續做好”等向“完善”、“保障”、“研究”、“深化和完善”等進一步深化。因此，在流動人口子女教育公平政策中，政策注意力已經發生轉移，由簡單的入學到后來的升學，由地方政府探討出路到明確政府責任，由繳費到財政統籌，再到平等，由城鄉二元到逐步實現城鄉同等待遇，這一系列的變化只是階層教育公平政策注意力轉移的一個縮影。

(四)教育資源配置公平政策注意力演進。教育資源配置方面，為了縮小城鄉和區域的教育差別，中央及其各地方政府采取了政策傾斜和對口支援協作等措施，如1988年的“燎原計劃、勤工儉學”，1992年的“三教統籌、農科教統籌結合”，1998年的“教育扶貧”，2005年的“兩免一補、農村寄宿制學校建設工程、國家貧困地區義務教育工程、農村中小學危房改造工程、中西部地區高等教育振興計劃”等。2001年以后特別關注農村稅費改革中的農村教育投入問題。對困難人群的支持方面，1999年以后，“資助(體系)、獎學金、助學貸款”等詞開始密集出現，2005年以后，“學費減免、免收、免除、勤工助學、助學金、獎助學金、助學金制度”等若干新詞開始頻繁使用，2007年出現“綠色通道”一詞，2009年出現“生源地信用貸款”。

在師資方面，2000年以前主要關注的是“民辦教師、中小學校長培訓”等，2000年首次提出“優化教師隊伍結構，促進教師在地區、學校之間的流動”。

對于師資的流動，以后各年均有一定的關注，2001年開始加強中西部地區教師的交流、合作，鼓勵并引導在職教師由城市向縣鎮、農村、條件艱苦的邊遠地區流動任教，支持大專院校、科研院所等單位的有關專業人員到中小學兼職。此后，對于教師交流的用詞也有所加強，如2004年“建立城鎮中小學教師到鄉村學校服務期制度，引導和鼓勵具備教師資格的人員到鄉村任教，加大教師交流力度”。2005年“招聘具備教師資格的志愿者到中西部農村地區和邊遠地區任教”等。2010年出現“推動縣域內教師和校長定期交流”，2011年擴大到“校長與教師的交流”。

教育資源配置的政策注意力轉移主要由扶助項目走向項目、財政與師資的合力上，目標走向“協調發展、均衡發展”，2010年在《工作要點》中更是以一級標題“全面提高教育質量，進一步促進教育公平”的形式來推動教育公平發展，這是改革開放以來的第一次。當然，資源配置公平中，支助、教師交流、教育經費在《工作要點》中，均表現出比較弱的約束，而沒有用制度化渠道來化解教育公平問題。

結論

注意力的稀缺性已成為政府日益嚴峻的挑戰，“僅僅注意到個人和系統都可能有不連續的行為，這還不夠。同樣必要的是，展示出個人和政策制定系統都受到由信息處理的‘瓶頸’而引起的注意力的連續轉換和急劇變化的影響”［6］。注意力對政府行為的影響顯而易見，注意力與決策行為有著密切的聯系。實現政府注意力適時轉移，就是要能夠不斷因應時代與環境變化，能及時發現并把注意力投向那些孕育潛在挑戰性的目標與問題節點，以便能及時作出有效回應。《工作要點》作為教育部引領我國教育改革與發展的指導性文件，其注意力的轉移必然對政府的教育公平產生影響。

《工作要點》對人們關心的教育公平現象和問題，如教育的城鄉差異、區域差異、階層差異、資源配置等四個方面均已涉及并不斷深化;不僅注意到公平問題，更加重要的是關注弱勢地區、人群的教育權利，國家有著明確的弱勢扶持的政策取向。《工作要點》對教育的城鄉差異、區域差異、階層差異、資源配置的關注貫穿始終，城鄉差異和區域差異以及在這兩項的教育資源配置上用詞量始終較高，說明國家的教育政策試圖縮小這些差異，在這兩方面注意力分配較多;而在教育資源中，如師資方面，雖然政府注意力的關注在增加，但是制度性的渠道比較少，因此各種形式的“擇校”現象由此產生，同時，教育經費在文本中也僅僅使用“繼續增加”、“力爭”、“積極推動”、“逐步實現”、“繼續爭取”、“努力保證”等約束力弱的詞語來表述，一直到2012年的“確保4%目標如期實現”、“不斷提高財政教育支出占公共財政支出的比重，確保國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到4%”。此外，隨著社會經濟和教育事業的發展，新的教育公平問題在政策文本中有相對及時地反映，如近年來對進城務工人員子女就學的關注。綜合來看，《工作要點》中對教育公平問題的注意力分布均勻，且后期較前期更為全面，且注意力在向更加全面的教育公平目標轉移。

進一步思考

現代社會政府職能是一個因變量，每一時期對國計民生影響重大的問題、公眾關注的社會熱點問題不一樣，因此，各時期政府決策注意力資源投放的向度、力度和持續性必需依據對相關信息的充分吸收和研判作出調整。如何使政府教育公平政策的決策注意力具有持久恒定的敏銳性，如何保持對教育公平政策問題關注的持續性，是事關政府教育決策能力的重大問題。因此，需要不斷激活、銳化和強化政府教育公平決策的注意力，并對政府注意力進行適時的轉換與固定，這是教育公平政策中的重要問題。第一，教育公平政策注意力配置能否適時轉移。

實現政府注意力適時轉移，就是要能夠不斷因應時代與環境變化，及時發現并把注意力投向那些孕育潛在挑戰性的目標與問題節點，以便能及時作出有效回應。近年來，《工作要點》不僅反映了群眾的呼聲，也對當下政府教育公平注意力實現了轉移。從政治資源看，政府對合法性擁有的程度決定政府注意力傾向的偏好，因此從合法性來看，也需要我國對教育等公共服務更多地關注。第二，教育公平注意力不僅僅包括注意力的轉換，也包括注意力的固定，這就涉及注意力配置是否具有持續性或持久性的影響，特別是在多個相互競爭的目標下。教育公平問題是具有根本性和全局性的問題，需要政府注意力予以長期持續不斷的高度關注，使相關政策能夠及時跟進。如若不然，就會使矛盾累積，釀成沖突，甚至積重難返。

作者：李家深1，李文軍2   單位：1．廣西科學技術情報研究所;2．上海交通大學國際與公共事務學院