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一、制約農村學前教育管理體制改革的主要因素

農村學前教育管理體制的問題是在多因素共同作用下產生的，而分稅制與分級辦學的深層矛盾以及條塊分割的行政組織體制則是造成上述問題的主要因素。

（一）分稅制與分級辦學的矛盾致使各級政府權責配置失衡

分稅制與分級辦學的政策性沖突導致了農村學前教育發展中各級政府的事權和財權不匹配，權責配置失衡。我國于1994年實行的分稅制其內在機理是一種權力主導型的分稅制。在這種機理的傳導與財政稅收的自利偏好傾向的共同作用下，我國的財權一級級向上轉移。如1993年中央財政收入占全國財政收入的22％，而到了2004年這一比例則上升到了54．9％，同時省級財政收入比重也并未因此下降。然而，在財權不斷上移的同時，事權卻在不斷下移，導致縣、鄉、村三級政府負債累累，尤其是鄉鎮一級，在財政體制改革后幾乎完全喪失了財權。分稅制造成的政府間“權、責、利”不對稱與不匹配，致使基層政府無力為基本公共服務提供財力保障。與此同時，“地方負責，分級辦學”的體制卻讓地方政府，尤其是財政鏈條幾近斷裂的鄉鎮政府，硬性承擔起了農村學前教育發展的責任，嚴重阻礙了其管理職責的履行，也致使財權與事權失衡的狀況更加嚴重。有學者系統考察了分級辦學體制下城鄉教育資源分配及城鄉教育的差距后指出，作為公共政策的“分級辦學”制度，無論是設計理念還是具體的實踐運行，都缺少公平地分配教育資源的考慮，它將應該由國家、社會和家長共同承擔的教育責任，特別是農村基礎教育的責任，主要轉嫁給了農村和農民。同時，由于分稅制對事權劃分不明確，使得中央政府和各級地方政府在農村學前教育事業發展中的事權劃分“無法可依”。我國1994年的分稅制改革雖然明確劃分了中央稅種、地方稅種、共享稅的中央和地方共享比例，但卻沒有對事權進行明確的劃分，如在教育支出中中央和地方的支出比例是多少，各級政府間（五級政府）事權又該如何具體劃分，財政支出結構該如何安排，這些尚未解決的問題就使得各級政府對農村學前教育的事權缺乏一個標尺，中央和地方政府權責配置失衡，也喪失了強化管理、增加投入的約束力和動力。上述問題均導致了我國農村學前教育管理體制中地方各級政府間權責配置隨意性大、缺乏統一規范，事權層層下放、責任主體重心過低、上下級政府間權責關系不對稱等問題凸顯。

（二）條塊分割的行政組織體制導致相關部門權責不清

縱向權力關系決定著上下級的權限范圍，橫向權力定位決定著部門間職權分工。我國現行條塊分割的行政組織體制存在權責配置失衡、權責不明、缺乏規范等問題，導致中央政府權力的過分集中和基層政府統籌能力的削弱。中央諸多職能部門主要行使著立項目、定指標、分財物等職權，條條權限過大嚴重削弱了省級政府的統一協調能力；省與市縣、縣與鄉鎮政府條塊分割情況更為嚴重，其中鄉鎮政府作為最基層的“塊塊”承擔著區域內各方面的具體工作，但其分管部門卻大多接受條條領導，人財物等權力全部集中于縣職能部門，從而導致鄉鎮政府“雖然看得見但卻管不著”，綜合管理與協調職能受到嚴重制約。就農村學前教育發展而言，政府普及職權更多由縱向教育行政部門掌握，地方政府的實際權力相對較小，致使普及滯后成為不爭事實。其對于農村學前教育管理機制的影響主要體現在：一是上下級政府之間尤其上級政府部門與下級政府之間權力配置的統一協調性較差，影響管理效益；二是政府部分相關職能部門之間不規范的權力配置導致權責不清、互相掣肘，嚴重損害基層政府農村學前教育公共服務供給能力，如在農村學前教育管理中，教育、工商、民政、婦聯、衛生等部門多足鼎立，職能交叉而又缺乏聯系，在“齊抓共管”中極易出現爭利和推諉責任；三是機構多、程序多、組織程序不規范，學前教育公共服務供給程序煩瑣。

二、農村學前教育管理體制改革的現實需求

分稅制與分級辦學的矛盾以及條塊分割的行政組織體制直接導致了農村學前教育普及與發展過程中諸多問題產生。因此，推進管理體制改革需要依據事權與財權匹配原則合理配置各級政府職責、條塊結合并建立農村學前教育協同治理模式、設立分區域的管理機制。

（一）根據事權與財權匹配原則合理配置各級政府職責

分稅制與分級辦學之間的矛盾造成了不合理的財事體制，使得縣鄉財政在大量虧空的情況下難以有效提供有質量的農村公共服務，而農村學前教育作為其中的弱勢領域更難以得到公共財政的有效覆蓋。因此，為切實保障各級政府真正能夠履行職責，需要按照事權與財權相匹配的原則對各級政府農村學前教育管理、服務等職責進行重新配置。事權的內在本質是公共服務職責。事權劃分就是各級政府職責范圍的劃分，是處理政府間財政關系的依據。各級政府間應按“受益”和“效益”原則來劃分各級政府事權。所謂受益原則，是指政府事權劃分要按政府各項服務所覆蓋的居民范圍來確定某項服務歸哪級政府承擔。效益原則指政府事權劃分要按各項服務提供的成本效益來確定某項服務歸哪級政府承擔。在提供公共服務方面，上級政府并不總是比下級政府更有效益，哪一級政府能最優地提供公共品和公共服務，相應的事權就應列入哪一級政府的職能范圍。因此，在農村學前教育管理和公共服務提供過程中，也應該遵照“受益”和“效益”原則進行事權和財權的匹配。首先，細分各級政府事權，適當提高農村學前教育管理體制重心。應根據各級政府的實際財政能力，加強中央和省統籌力度，強化縣級管理職能。其次，根據各級政府的實際供給能力和公共服務提供成本，確定事權的具體劃分，而不應“片面化”和“一刀切”。

（二）條塊結合，建立農村學前教育協同治理模式

條塊分割、各自為政已經成為我國農村學前教育管理機制改革的主要障礙，其主要表現為管理機制的縱向與橫向分離和不協調，突出表現為教育部門、財政部門和人事部門等在發展農村學前教育上權利與義務不匹配，農村學前教育行政管理機構職能交叉、產生權利摩擦且協同合作能力差，最終導致管理效能低下。因此，要改變這一現狀，就必須實現條塊結合，建立農村學前教育協同管理模式。協同治理是指在加強垂直管理部門與地方政府之間聯系與溝通的基礎上，通過制度安排和法律規范，使它們在具體的行政管理活動中相互支持、互相配合、密切合作。要想實現農村學前教育管理的協同治理，就必須建立議事協調機構和機制。農村學前教育是一個職能交叉的公共服務領域，且其行政執法的綜合性越來越強，而垂直管理部門與地方政府間則常常陷入無序狀態，出現爭權、推諉等不良現象。這些都要求加強“條條”部門與“塊塊”部門間的協調、溝通。目前，二者之間的協調缺乏明確的程序和制度，也沒有專門的機構來負責它們之間的協調，導致協調缺乏有效性和權威性，進而影響了行政效能的提高。因此，建立農村學前教育的議事協調機構和機制是正當其時的制度建設。另外，可考慮由高層次領導兼任議事協調機構的負責人，以增強其權威性。與此同時，還應實現統籌層級上移和權力下放相結合，并且建立長效的部門間信息共享機制等。

（三）設立分區域、系統化的管理機制

正如“一種政府間關系體系不能同時適合于城市和農村”，管理體制機制的設計和完善也需要綜合考慮國家經濟社會發展特定階段的基本要求、不同區域的特點和弱勢群體的特殊需求。當前我國仍處于轉型期，政府仍然承擔著重要的公共服務供給職責，由于各地城鄉經濟差距懸殊，東中西部地區發展水平和速度差異較大，因此在確立各級政府的最低保障責任后，還應為各地政府留下自主空間，這將有助于設計高效而多樣化的事權配置體系與政府公共服務供給體系。此外，公共服務改革和政府行政改革是一個長期的過程，隨著國家經濟社會的發展，原有體制會出現一些不能適應新情況的問題，且公共產品的內涵也不斷發生變化，需要政策根據不同時期的不同需求，以及不同人群的不同產品需求，及時調整完善。同時，農村學前教育行政管理體制的建立和完善還需要納入我國宏觀行政體制機制改革系統中進行統籌考慮，遵循系統性原則。一方面需要將機構調整和職能配置納入行政體制改革范疇統籌考慮；另一方面要立足于現階段基本國情全面科學定位各級政府和相關部門發展農村學前教育的職責，不僅需要重點推動農村學前教育管理體制的改革，還需要推進投入體制與辦園體制的配套改革，才能保障政府在農村學前教育事業發展中的主導職責真正落實到位。

作者：夏婧單位：首都師范大學