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一、基本樣本分析

（一）立法層級與地區分布從法律等級的角度分析，在法律層面我國尚無一部系統的民族教育法，僅在《中華人民共和國民族區域自治法》中用兩個條文對民族教育形式和民族自治地方的辦學制度做了規定①。在行政法規層面，由國務院頒布實施的涉及民族教育權益的法律規范有2部。在部門規章層面，由國家民委和教育部頒布的規范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及民族教育權益的地方性法規有51部，地方政府規章有10部。從上圖對比可知，我國目前民族教育立法的主體為地方性法規，占立法總數量的78．46％，其次為地方政府規章，占15．38％。中央立法與各級地方立法比例數為1：15．25。在地方立法中，以省為單位，共有27個省、自治區和直轄市頒布了相關立法。各地具體立法情況如下表：在上述立法中，如果以立法形式為標準進行分類，共有8個省份各級人大和政府頒布了14部《民族教育條例》。具體如下表：對頒布法律規定的地方行政級別進行統計，規范全省、自治區、直轄市范圍內民族教育權益的地方性法規和規章有44部，規范市、自治州范圍內民族教育權益的法規有14部，規范縣、自治旗范圍內的有3部。結合我國少數民族人口分布情況［1］，不難發現，一方面，從總體而言，我國少數民族人口較多，在全省人口中占比例較大的省份，其民族教育立法數量相對較多，專業化程度相對較高。而少數民族人口在100萬以下的省份，均未頒布專門的民族教育條例。另一方面，少數民族人口數量在100萬以上的省份中，民族教育立法的數量與各省少數民族人口數量及少數民族人口所占總人口比例未構成正比例關系。例如少數民族人口同為246萬人的吉林省和西藏自治區，立法數量卻相差4倍。擁有236萬少數民族人口，且少數民族人口占全省人口45．56％的青海省，尚無針對民族教育問題的專門性法律法規或條款。通過上述統計數據，不難發現，我國現行民族教育立法層級整體較低，94％屬于行政法規之下的效力較低的法律規范性文件。從地方立法來看，在少數民族人口較多的省份之間，還存在嚴重的立法發展不平衡現象。主要表現在兩個方面：一是，立法數量的不平衡。立法數量最多的云南省已經頒布了7部相關法規和規章，而有14個省、自治區和直轄市只有一部相關法律規范性文件涉及到民族教育問題；二是，立法專業化程度的不平衡。目前，全國僅有8個省份頒布了專門的民族教育條例。其余的19個省份僅在綜合性法律規范中規定了相關的民族教育條款。

（二）立法內容在立法內容上，現行的民族教育立法主要從“權益保障”“教育內容”和“教育形式”等三個方面做了規范。據統計，在已頒布65部法律法規和規章中，有62部規定了民族教育權保障方面的內容，有31部規定了民族教育內容方面的內容，有56部規定了民族教育形式方面的內容。具體而言，按照內容多寡排序，涉及立法在20部以上的依次為“設立教育專項資金、改善辦學條件”56部，“加強師資建設”49部，“符合條件的民族考生優先錄取”46部，“設立民族班和民族學校”45部，“發展傳統教育”43部，“補助貧困少數民族學生入學”36部，“開展雙語教育”24部。綜合民族教育內容和民族教育形式，我們還可以將立法內容劃分為“平等接受教育權”和“民族教育特殊性”兩個部分。其中，關于保障少數民族公民享有平等受教育權利的規定主要是從“發展傳統教育”“掃盲教育”和“補助民族貧困學生，保障民族考試優先錄取”幾項內容加以規定，占全部條款的73．23％，關于民族教育特殊性，則主要是從“開展民族文化、歷史和民族團結教育”和“設立民族班、民族學校”等方面做出規定，這一部分內容約占全部內容的26．77％。結合立法機關的地區分布，針對民族聚居地區少數民族教育權益的法律、法規和規章有23部，針對散居少數民族教育權益的有10部，針對轄區內全部少數民族公民教育權益的有32部。此外，從條文數量來看，在綜合性少數民族權益立法中，涉及民族教育權益的條文只有1條的有9部，占全部民族教育立法的17．64％，涉及條文為2條的有18部，占35．29％，涉及條文3條以上有23部，占45．1％。通過上述統計數據，可以得出下述三點結論：一是，我國民族教育立法規范的民族教育權益相對集中，立法內容基本涵蓋了民族教育的各個方面。且對少數民族教育資源進行傾斜的立法原則貫徹始終，幾乎所有涉及民族教育立法的條款都是對民族教育優惠政策的體現；二是，民族教育立法的內容雖然整體較為全面，但落實到單一法律法規中，超過半數的民族立法僅有1或2款條文涉及到民族教育權益，規范的內容也通常只針對民族權益的某個方面；三是，在針對的少數民族族群方面，大部分的民族教育立法都是針對民族聚居地方的少數民族群眾，尚無專門規范和保障散居少數民族公民教育權益的法律規范。

二、我國少數民族教育立法模式的基本特征

通過對我國現行民族教育立法的實證數據分析，我國少數民族教育立法呈現出三個基本特征。

（一）立法內容的行政性特征1．我國民族教育立法政策色彩濃厚。對我國現行民族教育立法內容進行梳理，不難發現，許多民族教育政策被直接作為立法條文出現在民族教育法律法規中，且占有很大比重。例如，在各級民族教育立法中常見的“改善辦學條件、開展民族特色教育”等條款。這些立法條文由于直接源自民族教育政策，更多地是以提綱挈領的方式規定了對民族教育權益保障的方向，現實可操作性有待商榷。2．我國民族教育立法可訴性不強。我國現行民族教育立法多是采用規范相關行政機關行政職責而非對少數民族公民個人授權的方式立法。這就決定了當相關行政機關濫用職權時，少數民族公民個體很難就該行為提起訴訟，保障自身合法權益。此外，據統計，在現有民族教育立法中，超過半數的法律、法規和規章都是概況性的規定違法者應當承擔相應行政責任或刑事責任。具體違反了哪一項條款應承擔何等責任則無任何條款列明，這就使得我國民族教育立法的可訴性大打折扣。縱觀我國近幾十年的相關訴訟案例，因為少數民族公民受教育權被侵犯而提起民事訴訟、行政訴訟或刑事訴訟的極為罕見。

（二）立法形態的非均衡性特征立法形態的非均衡性是我國民族教育立法模式的一個顯著特征，其具體包含了地區發展不平衡和保障對象力度不均等兩個方面。1．我國民族教育立法地區發展不平衡。根據基本樣本分析，全國目前僅有27個省、自治區和直轄市頒布了涉及民族教育的法律法規，意味著在地方立法方面，尚有多個省份沒有相關的法律法規。如果將這一統計數據與立法條文數量和專門立法數量相結合，則僅有8個省份頒布了專門的民族教育條例，剩余19個省份頒布的相關民族教育立法中，涉及民族教育問題的條文在2條以下就占到了二分之一。與之相對，內蒙古自治區頒布的專門民族教育立法即有5部之多，云南省也有3部。可見，在地方立法問題上，我國目前民族教育立法出現了明顯的不均衡。立法較為發達的省份已經初步構建出專門立法與綜合立法、省級立法與地市級立法相呼應的立法體系，而部分省份尚無相關立法，或僅有1至2個條文涉及到民族教育權益問題。2．我國民族教育立法保障對象力度不均等。針對聚居地區少數民族公民教育權益的立法有23部，而專門針對散居少數民族教育權益的立法僅有10部。根據我國第六次人口普查的統計數據，在全國1．064億少數民族人口中，約有0．343億是散居于非少數民族聚居區［2］。可見，我國民族教育立法對于民族聚居區內少數民族公民的受教育權益保障力度相對較大，而對于廣大散居少數民族公民受教育權的保障力度則要弱一些，出現了保障力度明顯不均衡的問題，這也是完善我國民族教育立法體系值得關注的問題之一。

（三）立法效果的滯后性特征1．立法時間較早，修訂頻率較低。據統計，我國目前民族教育立法中近一半是2000年前頒布的相關法律文件。在65部民族教育立法中，僅有12部對個別條款進行了修訂。甚至有部分頒布于20世紀80年代的相關立法至今未進行任何修訂①，明顯已經不符合我國少數民族教育發展的要求。2．立法內容不符合現行民族教育的發展規律。對于少數民族教育立法，應主要從公民平等受教育權和民族特殊教育兩個方面加以規范和保障。現行立法中，根據本文第一部分對于民族教育立法內容的統計分析，超過70％的內容都是關于公民平等受教育權的相關保障措施。這一立法特點符合我國民族教育立法之初我國民族教育的狀況。然而，改革開放以來，隨著社會政治、經濟、文化的長足發展，我國少數民族公民的平等受教育權得到了基本保障，少數民族公民對教育權益的需求已經更多的從享受平等的教育權轉變為對民族特色教育的要求。而我國民族教育立法由于其相對滯后性的特征，尚未加強對民族特色教育的立法力度。

三、我國少數民族教育立法模式的完善

民族教育立法建設是一個長期系統的工程，不能一蹴而就。在我國現階段，結合我國民族教育立法模式的基本特征，可以嘗試從下述幾個方面加以完善。

1．樹立民族法制建設理念，逐步實現從民族政策向民族立法的轉變。在我國，由于民族法制建設整體較為薄弱，多年以來，民族政策在少數民族治理和民族權益保障方面發揮了舉足輕重的作用。對民族教育問題主要是依靠政策加以規范和指引。在少數民族公民教育權益受到侵犯之時，其訴求也多是通過向行政機關反映問題、甚至極端（如上訪等）方式表達。加強民族教育法制建設，樹立法治理念，實現從政策治理向法治的轉變，是完善我國民族教育立法體系的首要任務。首先，以規范和保障少數民族公民個體權益為基本立法模式。傳統的民族教育政策十分注重對少數民族地區教育的優惠政策，卻鮮有關注公民個體權益。在民族教育立法時，要盡可能地避免直接照搬民族教育政策，而應當根據立法要求，從保障少數民族公民個體權益的視角，通過對少數民族公民個體受教育權的規范和保障，來實現立法初衷。其次，完善違法責任相關規定。明確侵犯少數民族公民受教育權應當承擔的民事責任、行政責任和刑事責任。完善配套立法工作，切實加強民族教育立法的可訴性。

2．制定民族教育法，逐步實現從單一立法向各地區、多層次均衡立法的轉變。民族教育法制建設需要完備的立法體系。鑒于我國少數民族人口眾多，分散于全國30余個省份、少數民族聚居與各民族雜居并行，且各少數民族由于歷史傳統、文化發展、經濟建設水平的差異，對少數民族教育的需求也不盡相同。這就迫切需要制定一部系統的、法律效力較高的民族教育法，作為民族教育的基本大法、統領、規范并指引全國各地區少數民族的教育立法工作。此外，在民族教育法之下，還應逐步構建起符合我國民族法制建設要求的民族教育立法體系。一方面改變現有民族教育立法水平參差不齊，立法層級較低的現狀，提升民族教育立法的專業化、精細化水平；另一方面，強化民族教育立法的均衡化發展。以民族教育法為基準，加強民族教育立法薄弱地區的立法工作，加大對散居少數民族和城市少數民族公民教育權益的保障力度。

3．突出民族教育的特殊性，逐步實現從靜態立法向動態立法的轉變。少數民族教育法制建設是一個動態發展的過程，其會隨著民族地區政治、經濟、文化的發展及國家民族政策的調整而不斷變革、創新。我國少數民族教育立法長期以來十分注重對民族地區教育的優先發展，主要從保障少數民族公民入學、改善教學條件、加大財政投入等方面入手確保少數民族公民能夠獲得平等的受教育權，特別是享受義務教育的權利。這一立法思路使得我國少數民族地區的基礎教育建設自中華人民共和國成立以來取得了空前的成績，但也造成了對民族教育特殊性認識不足、重視不夠的問題。筆者認為，在民族平等受教育權已經基本得到保障的情況下，目前國家民族教育法制建設應著力于少數民族教育特殊性的機制研究，確立民族特色教育與民族經濟建設、民族文化傳承三位一體的動態發展，通過民族特色教育進一步促進民族經濟社會發展和文化傳承，通過民族經濟建設和文化進步推動民族特色教育持續發展，使三者相互協調，最終實現從靜態立法向動態立法的轉變。

作者：李揚單位：中央民族大學法學院