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一、從分散割裂走向系統整合的英國現行學前教育督導制度

學前教育督導制度和一國整體的教育督導制度之間有著密切的聯系，同時也與其學前教育管理制度息息相關。雖然英國是世界上最早建立教育督導制度的國家之一，早在1839年就首次任命了兩名女王督學（HerMajesty’sInspectors），并在長期發展中形成了涵蓋多個領域的標準化、規范化、系統化的督導制度，但是由于直到20世紀中期，學前教育才真正成為英國政府決策關注的領域，因此其學前教育督導制度的發展遠遠滯后于其整個的教育督導制度，并且在建立之初呈現出分散割裂的問題。這種分散化，首先體現在沒有建立全國性的學前教育督導體系。在2001年之前，英國學前教育主要由150個地方當局負責監管和督導，各地設置不同的標準，并采用不同的方式監管和督導。雖然自1988年《教育改革法》（EducationAct1988）頒布之后，中央政府的教育領導權限不斷增強，但由于學前教育沒有受到應有的重視，在國家層面上缺乏對學前教育發展目標、計劃、財政來源和監督體制等系統、清晰的組織與制度安排，因此也導致了中央和地方相關部門的職能權限不清，組織管理比較混亂。分散化的另一方面，則表現在不同類型學前教育機構的督導和監管差異明顯，特別是保育機構和教育機構之間的督導往往采用不同的標準，導致學前教育督導難以形成統一的體系。這主要是由于英國的學前教育機構類型多樣，歷史上就存在保教分離的傳統，0-3歲的服務主要是由社會保障部門負責，而3-5歲的服務則由教育部門負責，導致保育和教育之間不能協調發展，部門之間的信息溝通不暢。自布萊爾（Blair）執政開始，英國學前教育的管理制度發生了重要變化，其學前教育督導也從分散化逐步走向統一。首先是將原本分散于各個地方當局的學前教育督導工作統一至專門的教育督導部門。2000年頒布的《兒童保育標準法案》（TheCareStandardsAct2000）將兒童保育機構的監管以及督導職責從地方當局移交給教育標準局（OfficeForStandardsInEdu⁃cation，簡稱Ofsted），這是一個非部委性質的政府部門（non-ministerialgovernmentde⁃partment），專門負責進行監督、檢查、評價和指導，但其領導者——女王總督學（HerMajesty’sChiefInspectors）卻是副部級，他可以在任何時間直接向教育大臣提出職責范圍內的活動事項的建議，并可自行決定以合適的方式公開發表年度報告和其他報告，且任何人都不能更改其報告內容，從而使督導工作保持了相對的獨立性。

為了更好地負責全國的學前教育督導工作，2001年秋季成立了教育標準局早期階段指導委員會（EarlyYearsDirectorate）。其次是保育教育逐漸融合，各類型的保教機構被納入統一的督導體系中。2000年時，保育和教育被統一劃歸為教育就業部（DepartmentforEducationandEmploy⁃ment）主管，隨后頒布的《每個兒童都重要》（EveryChildMatters）、《兒童法案》（ChildAct2004）、《兒童保育法案》（ChildCareAct2006）等法案文件均強調“保教一體化”的理念。2007年4月，教育標準局更名為教育、兒童服務和技能標準局（OfficeforStan⁃dardsinEducation，Children’sServicesandSkills，仍然簡稱Ofsted），新的機構整合了許多過去獨立的督導機構的工作，包括過去的教育標準局、社會看護督導委員會（CommissionforSocialCareInspection）、成人教育督導以及兒童和家庭法院顧問與支持服務中心（ChildrenandFamilyCourtAdvisoryandSupportService）的相關工作，主要負責管理各類學校、學院、教師培訓、兒童保育、兒童社會照養、成人教育、繼續教育等，為形成統一的學前教育督導體系提供了組織保障。除此之外，2008年英國政府了《早期奠基階段》（EarlyYearsFoundationStage，簡稱EYFS），這一文件取代了過去的《0-3歲很重要》（BirthtoThreeMatters）、《基礎階段課程指南》（CurriculumGuidancefortheFoundationStage）以及《8歲以下兒童日托和看護國家標準》（NationalStandardsforUnder8sDayCareandChildMinding），為早期階段不同機構的督導提供了一致的標準。自2008年9月起，所有的私立、志愿性、獨立學校以及為0-5歲兒童提供服務的早期教育機構，不論其規模、類型和資金來源，都開始接受Ofsted早期階段登記處的注冊，并使用一個統一的早期評估表來進行督導，以確保不論哪種學前教育機構都能以同樣的方式來評估。至此，英國現行學前教育督導制度逐步與其教育督導制度保持一致，更加系統化、標準化、統一化。

二、英國現行學前教育督導制度的內容及特點

（一）以兒童發展為核心的學前督導評估指標體系

教育、兒童服務和技能標準局遵循的首要價值就是將兒童和學習者置于首位。在學前教育督導中，督學始終貫徹這一核心價值，他們的角色并不是判斷機構采用的首要教學方法是什么，而是評估機構在早期奠基階段是否對兒童的福利、學習和發展要求等方面給予了足夠的重視，關注兒童是否通過幫助達成了“健康、安全、快樂和成就、做出積極的貢獻以及獲得經濟上的福祉（well-being）”這五個目標。除了達成這五個目標，從2008年9月開始，Ofsted在實際的督導中便開始根據“早期奠基階段框架”（StatutoryFrameworkfortheEarlyYearsFoundationStage）進行督導，它要求督導遵循的是四個不同但是卻互補的主題：獨一無二的兒童、積極的關系、有利的環境、學習和發展，而這與之前的五個目標又是一致的。從督導關注的重點中可以發現，兒童的發展始終被置于最為重要的位置，為了完成督導工作，督學往往要做出四個最主要的判斷：機構對兒童在早期奠基階段中需要的滿足；領導和管理上的有效性；質量；早期奠基階段兒童的發展結果，這四個方面都直接或間接地指向兒童的發展。在實際的督導中，督學將根據這四方面規定的具體指標進行評估。

（二）以促進機構改進和發展為主的學前教育督導職能

英國的學前教育督導擔負著兩種職能，一方面發揮著評價、監督、反饋等作用，另一方面則十分強調通過督導來促進學前教育機構的改進和發展。這就要求督學不僅僅是要對機構的等級作出判斷，還要指出機構需要改進的地方，并提出合理的建議，幫助和支持機構不斷改善。因此Ofsted要求每一個督學都應當是學前教育領域的專家，并堅持最高的專業標準，在督導中，督學要基于他們從實踐中觀察收集到的數據作出專業判斷，以提供可以被家長、學習者和工作人員信任并使用的督導報告。為了服務于機構的改進，英國的督導采用的是自評與外部督導相結合的方式，以免外部督導造成機構的壓力和焦慮情緒過大。一般在督導之前，學前教育機構會從Ofsted下載、填寫自評表，并發送至Ofsted。為了保證督導工作的客觀性，督學一般不會提前通知教育機構。在正式督導時，督學將首先與機構管理者討論自我評估表，在此過程中，機構管理者可以與督導人員就自我評估表進行交流，并就一些問題進行必要的解釋與溝通。在正式督導開始后，督學將觀察幼兒和成人的行為表現，與工作人員以及兒童、家長交流，檢查房舍和設施以確保它們是安全和適宜的，并且評估它們在促進兒童發展中的使用情況，如果有必要，還會檢查相關記錄。在督導結束時，督學將告訴被督導者自己的判斷以及作出這些評價的原因，并指出哪些地方需要改進。每一次督導結束之后，督學都將撰寫一份簡短報告。內容通常會包括等級、機構質量和效能以及兒童結果方面的簡短概況、領導和管理有效性方面的概況、上一次督導至今的改進狀況、改善機構質量需要完成的工作等等。而教育機構最終將獲得一個評判等級，共分四個等級：優秀、良好、滿意、不及格。獲得優秀和良好的機構，至少在3年內將不會接受第二次督導。而獲得滿意的機構，只有當Ofsted收到投訴，才會在3年內開展第二次督導。不及格又被區分為兩類：1）表現較差的機構，但此機構的質量可能可以在無需幫助和支持的情況下得到改善。對于此類機構，Ofsted將發出“改善通知”（noticetoimprove），提醒被督導者進行改進，而機構的注冊者需要將采取行動的時間反饋給Ofsted。在6-12個月之內，督學將再次對此機構進行督導，如果仍然沒有明顯改善，才會采取進一步措施，例如取消注冊資格。2）迫切需要關注的薄弱機構，這些機構的保教服務沒有達到可接受的水平，如果沒有督導部門和其他機構強有力的幫助和支持，這些機構的質量不太可能得到改善。由于這類機構可能連最基本的要求都達不到，甚至會對兒童造成風險，教育標準局會考慮取消其注冊資格。由此可見，英國學前教育督導的重點并不局限在評定級別，更重要的工作是關注機構的不足以及為其提供合理的改進建議，關注其自前一次督導以來是否得到改進，最終促使其提高質量。

（三）借助市場競爭機制的學前教育督導運作模式

英國是最早倡導新公共管理運動的國家之一，新公共管理理論主張在公共部門領域引入市場競爭機制，從而提高公共服務的質量和效率，這種浪潮也影響了英國的教育管理方式。在教育督導的運作方式上，英國嘗試將具體的督導工作下放給中介性的機構，這些中介性的機構擁有大量的專兼職督學，通過競標程序，中標的中介機構將與Ofsted簽訂合同，由督學完成具體的督導工作，并從教育標準局獲得督導經費。經過多年的運行，Ofsted已經通過這種方式和多家公司建立了良好的合作關系，近些年也開始將學前教育階段的日常檢查和注冊督導等工作移交給中介性機構。Of⁃sted負責決定哪些學前教育機構需要接受督導以及何時開始督導，而競標成功的中介性機構則安排督學執行督導工作，Ofsted會提供相應的督導手冊和督導指南，監測整個督導工作，并在其網站公布最終的督導報告。據報道，2010年2月通過競標，泰博教育集團（TribalGroup）獲得了南方區域的合同，前景服務有限公司（ProspectsServic⁃es）則承擔北部以及中部地區的工作。通過外包，Ofsted可以從具體的督導事務中脫離，著重負責全國督導工作的宏觀管理，督導評估體系的制定等。

三、英國現行學前教育督導制度對我國的啟示

我國教育部頒布的《學前教育督導評估暫行辦法》中，初步建立的學前教育督導評估指標體系，共有政府職責、經費投入、園所建設、隊伍建設、規范管理、發展水平等6個一級指標及22個二級指標，總體體現了督政與督學相結合，并以督政為主的導向，主要是為了“促進地方人民政府及相關部門切實履行發展學前教育的職責，全面實施學前教育三年行動計劃，有效緩解‘入園難’問題，滿足適齡兒童入園需求，推進學前教育事業加快發展”。雖然與過去相比，目前學前教育督導評估工作受到了更多的關注，但與英國的學前教育督導體系相比，我國學前教育督導還存在著許多問題。筆者認為英國的學前教育督導體系至少可以為我國提供以下幾個方面的啟示。

（一）在學前教育督導中確立以兒童發展為核心的基本價值取向

英國學前教育督導始終將兒童置于首位，無論是評估機構還是其工作人員，所有的評估指標都直接或間接指向兒童的發展。在我國，由于督政是學前教育督導工作的重點，因而督導評估更側重于關注政府是否能夠履行職責，機構是否能夠提供相應的保教條件和內容。但是，目前督導中所關注的這些內容歸根結底是為了促進兒童的發展，督導評估只是手段而不是目的，毛入園率、生均經費標準、公辦教師編制比例等一系列指標只有指向兒童發展才能夠真正實現其數字背后的意義。加之我國的學前教育督導通常是上級對下級的督導，下級政府在政績考核的壓力之下，很容易過度追求形式上的達標，將督導評估與兒童發展割裂開來，因此，兒童發展應該成為學前教育督導評估工作的基本價值取向，并在實際督導中貫徹。

（二）在堅持督政為主的同時，應注重發揮學前教育督導對機構的指導作用

從已頒布的《學前教育督導評估暫行辦法》來看，目前我國學前教育督導評估的對象為地方人民政府，主要的工作是評估地方人民政府及相關部門在發展學前教育方面的職責履行情況以及學前教育整體的發展水平。在當前學前教育尚未被地方各級政府真正重視起來的現狀之下，側重于“督政”的職能是十分必要的，有利于保障政府對學前教育的投入和支持力度。然而，伴隨著學前教育事業發展的逐步推進，對學前教育質量的關注將越來越顯著，有必要在現階段保留“督政”職能的同時適時擴大指導職能，逐漸將園所機構的保教質量作為督導的重要內容。在督導中應改變原有側重于分類定級的評估方式，注重通過實地觀察幫助園所發現問題，并幫助園所提高保教質量，最終使兒童受益。尤其是針對目前大量存在的質量未達標的幼兒園，簡單化的“關停”并不現實，督導機構應提供相應的信息、依據和支持，幫助其達到合格標準，真正構建起“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育公共服務體系。

（三）應提升學前教育督導的獨立性和專業性

在我國，學前教育督導的開展受到整體的教育督導體系影響，獨立性較差。教育督導部門與政府部門以及教育行政部門之間往往存在顯性或隱性的隸屬關系，導致具體的學前教育督導工作開展受到相關部門的牽制，難以有效施行，特別是督導機構對同一級別的政府難以真正實現監督職能。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中指出要“探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能”，2012年頒布的《教育督導條例》中也賦予了督導機構“查閱、復制財務賬目和與督導事項有關的其他文件、資料”的職權，這些措施有助于提升我國教育督導機構的獨立性，但從英國學前教育督導的經驗來看，最終只有打破體制上的障礙，提高整個教育督導機構的行政級別，賦予督導機構相應的行政權力，增強教育督導機構的獨立性，減輕督導機構所面臨的由行政權力帶來的壓迫感，才可能真正發揮學前教育督導的職能。另外，英國學前教育督導工作的順利開展得益于一支數量充足、結構合理、專業素質強、實踐經驗豐富的專業化督學隊伍，我國的督學多數仍然是按照行政機關人事管理權限和程序辦理，對于任職條件的規定比較模糊，僅有職稱、實際工作年限、學歷等籠統的規定，且在整個督學隊伍中，來自學前教育專業背景的督學與中小學相比，數量不足。未來我國應注重考察督學的專業知識，增加學前教育督導人員的數量，加強督導人員的培訓，定期對督學資格進行考核。

（四）應增強學前教育督導工作的透明度

英國學前教育督導所有的工作開展均是在相應的法律框架下執行，并接受公眾的監督，最終的督導報告也會向公眾公布，這使得整個督導工作的透明度大大增強，提高了督導工作的公信力。我國長期以來關于教育督導的專門性法規僅限于1991年頒布的《教育督導暫行規定》，嚴重滯后于教育事業發展，新出臺的《教育督導條例》在一定程度上能夠為學前教育督導工作的開展提供相應的指導框架。《學前教育督導評估暫行辦法》也提出要建立評估結果通報和公布制度，并結合年度監測結果，全國學前教育督導報告。未來我國應積極貫徹這一制度，使公眾能夠從督導結果中獲知重要信息，并督促有關單位改進工作，為決策者提供可靠的依據。

作者：江夏單位：南京師范大學教育科學學院